Industria, tecnología y competitividad
Edición No. 48
Octubre - Diciembre 1996
El discreto encanto de la competencia
Secretaría Permanente del SELA
I. La competencia sustituye a las regulaciones
Los procesos de ajuste estructural y apertura económica le atribuyen un creciente papel al mercado en la asignación de los recursos y en el logro de una mayor eficiencia de las empresas. Ese nuevo contexto requiere que los gobiernos sustituyan los instrumentos tradicionales de intervención económica (reglamentaciones, subsidios, monopolios estatales) por marcos regulatorios precisos y eficientes a objeto de garantizar el sano funcionamiento del mercado.
Por consiguiente, el tema de la competencia está estrechamente ligado al del nuevo papel del Estado en la región. Es un hecho evidente que los actores privados tienen un papel creciente en la actividad económica. El peso del capital privado en las corrientes financieras, las privatizaciones, o el comercio intrafirmas, son ejemplos de ello.
1. La paradoja: a más peso del sector privado, más responsabilidad del Estado
Precisamente porque las economías son abiertas y globalizadas, le corresponde al Estado garantizar que el mercado sea equilibrado y que la competencia sea un juego razonable, donde haya normas y árbitros: las normas deben orientarse a mantener el equilibrio entre los competidores e igualar las oportunidades en todos los mercados; los árbitros son la instituciones públicas encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas por parte de todos los competidores, fuertes o débiles.
En la transición de una economía cerrada a otra de mercado, las políticas de competencia despiertan rechazo por parte de los empresarios, acostumbrados a la protección de regulaciones y subsidios, y escaso apoyo de los consumidores, acostumbrados a dejar en manos del Estado la defensa de sus derechos. Para ello se hace necesaria la promoción de una «cultura de competencia», capaz de modificar los patrones de conducta y legitimar las nuevas políticas.
A pesar de que el tema de la competencia no es nuevo en otras regiones del mundo, en América Latina y el Caribe, su importancia es reciente. Ese atraso permite obtener beneficios insospechados: aprovechar de las experiencias de los demás países, adoptar legislaciones modernas, y poder negociar en los foros internacionales con posiciones actualizadas.
Diez países cuentan actualmente con legislaciones sobre competencia, seis -Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Venezuela- siguen el modelo europeo. México, Costa Rica y Panamá se orientan hacia el modelo mexicano, en tanto Jamaica tiene un enfoque intermedio o anglosajón. Todos los países coinciden en sancionar los acuerdos de precios, las posiciones dominantes y las fusiones que afecten el libre juego del mercado. Están trabajando en proyectos de leyes de competencia: República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Trinidad y Tobago y Nicaragua. A nivel subregional está previsto que los Presidentes del MERCOSUR aprueben en su próxima Cumbre, en este diciembre, en la ciudad brasileña de Fortaleza, el Protocolo de Defensa de la Competencia. Los países andinos cuentan con una normativa supranacional.
La competencia es el principio rector de toda economía de mercado. La defensa de la competencia es tarea de todos, de la sociedad en general y de los poderes públicos que legitiman la intervención del Estado en el terreno económico. Eso significa que cuando el Estado regula tiene que regular en favor de la competencia y no en contra de ella. La finalidad del Estado debe ser promover y proteger una competencia operativa, suficiente y eficaz.
2. Agencias y legislaciones nacionales
Las políticas de competencia requieren también, para el cumplimiento de sus objetivos, el establecimiento de una autoridad independiente, que tenga credibilidad, poder de decisión y poder coactivo y que esté dotada de los medios jurídicos para cumplir con esas funciones. Es tan importante la labor represora o de control y vigilancia del mercado como la de promoción de la desregulación económica. El perfil ideal de las agencias nacionales de competencia se caracteriza por una elevada autonomía, suficiente dotación de recursos, excelente capacidad técnica para ejercer poderes de investigación y sanción y alto grado de credibilidad en la población.
3. Objetivos de las políticas de competencia
La legislación nacional de competencia debe orientarse en particular a:
- mantener la unidad y la transparencia del mercado,
- luchar contra las barreras invisibles creadas por las empresas a través de acuerdos o pactos,
- luchar contra los carteles y los monopolios y cntrolar la concentración de empresas,
- impedir el abuso del poder económico que resulta de la posición de dominio de una empresa,
- racionalizar la producción y la distribución de bienes y servicios,
- luchar contra la inflación manteniendo la fluidez de los mercados y la presión a la baja de los precios, y
- desempeñar un papel fundamental en el logro de la competitividad.
Una legislación de competencia adecuada, que permita cubrir esos objetivos debe ser, en primer lugar, técnicamente correcta, y, en segundo, socialmente aceptada.
II. El vocabulario de la competencia
Cartel: acuerdo formal entre empresas de una industria oligopolista en cuanto a precios, producción y/o participación en el mercado.
Colusión: acuerdos entre vendedores para elevar o fijar los precios y reducir la producción con el fin de aumentar la utilidad.
Concentración: medida en que un número reducido de empresas o compañías representa una gran parte de la actividad económica, como las ventas totales, las propiedades o el empleo.
Competencia: situación en la cual las empresas o vendedores luchan independientemente por la preferencia de los compradores con el fin de lograr utilidades, ventas y/o participación en el mercado.
Competencia perfecta: requiere de cuatro condiciones: número de compradores y vendedores suficientemente grande para que ninguno afecte individualmente el precio del mercado, los recursos se mueven libremente, los participantes del mercado tienen acceso a la información, y el producto es homogéneo.
Derechos de Propiedad Intelectual: incluyen patentes, derechos de autor y marcas registradas. Permiten al titular ejercer un monopolio sobre el uso del artículo por un plazo de tiempo específico.
Dumping: ocurre cuando empresas venden productos en el exterior por debajo de los costos (precios predatorios) o de los precios del mercado interno (discriminación de precios).
Fusión horizontal: fusión entre compañías que producen y venden los mismos productos, es decir, entre compañías competidoras. Tienden a reducir la competencia en el mercado.
Fusión vertical: fusión entre compañías que operan en diferentes etapas de producción, desde materias primas hasta productos terminados y su distribución. Generalmente aumentan la eficiencia económica, aunque pueden tener un efecto anticompetitivo.
Monopolio: un solo vendedor en el mercado. Esel polo opuesto a la competencia perfecta.
Oligopolio: pocos vendedores en el mercado, cada compañía tiene poder sobre el mercado.
Poder sobre el mercado: capacidad de una empresa, o grupo de empresas, de aumentar y mantener los precios por encima del nivel de competencia.
Prácticas anticompetitivas: gama de prácticas comerciales de empresa o grupo de empresas con el fin de restringir la competencia para mantener o mejorar su posición relativa en el mercado y sus utilidades.
Fuente: «Glosario de términos relativos a la economía de las organizaciones industriales y a las leyes sobre competencia». Banco Mundial, OCDE. 1996.
III. Las políticas relacionadas con la competencia
El tema de la competencia es un tema «transversal» por definición: abarca todo el funcionamiento de la economía, y por consiguiente no puede desvincularse de las políticas sectoriales, tales como:
- la política industrial, que ya no puede fundamentarse en subsidios u otras medidas de apoyo directo a determinadas empresas o sectores, y que debe usar la competencia como un instrumento complementario de sus esfuerzos en materia de competitividad,
- la política comercial, que debe hacer transparente el mercado interno y evitar prácticas anti-competitivas de las firmas extranjeras,
- el tratamiento a la inversión extranjera y a la propiedad intelectual, que debe compatibilizar la atracción de capitales foráneos con la transferencia de tecnologías e inversiones acordes con la estrategia de desarrollo nacional.
Por otra parte, en algunos procesos de privatización de la región, impulsados por urgentes problemas financieros, no se prestó la debida atención al tema de la competencia, de forma que los monopolios estatales fueron sustituidos por monopolios privados, en función de marcos regulatorios inadecuados. Por ello es de gran importancia que las ventas de activos públicos se inscriban dentro de las políticas de competencia. Hay que desregular y liberalizar antes o al mismo momento de la privatización, lo que evita que se generen monopolios y se perpetúen las imperfecciones del mercado. La situación en América Latina y el Caribe:
IV. La competenca a nivel hemisférico y multilateral
Se están realizando esfuerzos por avanzar hacia una armonización de las normas nacionales de competencia en el marco del proceso de preparación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) como en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Por su parte, desde hace varios años, la UNCTAD viene trabajando en el mismo sentido.
1. El ALCA
En la II Reunión Ministerial sobre Comercio (Cartagena, Colombia, 21/3/96), los Ministros de los países participantes en el proceso del ALCA crearon cuatro grupos de trabajo adicionales a los siete originales, uno de ellos sobre Políticas de Competencia. El mandato del grupo es: promover el entendimiento de los objetivos y mecanismos de la política de competencia, preparar un inventario sobre las leyes y normas internas sobre las prácticas anticompetencia existentes en el hemisferio, crear un inventario de los acuerdos y tratados existentes, identificar los mecanismos de cooperación entre los gobiernos para asegurar el cumplimiento de las leyes en esta materia, recomendar los medios para ayudar a los miembros a establecer o mejorar sus regímenes internos, intercambiar conceptos sobre la aplicación y operación de los regímenes y su relación con el comercio en un rea de libre comercio y formular recomendaciones sobre los pasos a seguir en la construcción del ALCA en este campo. El grupo celebró 2 reuniones, en mayo y agosto del presente año, bajo la coordinación del Perú.
2. El conjunto de principios y normas equitativos convenidos multilateralmente para el control de las prácticas comerciales restrictivas (UNCTAD)
Es un código de conducta voluntario regulador de la competencia, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 5/12/1980. Se orienta a lograr que las prácticas comerciales restrictivas no impidan ni anulen los beneficios de la liberalización de las barreras comerciales. Se propone alcanzar una mayor eficiencia en el comercio internacional y el desarrollo mediante el fomento de la competencia, el control del poder económico y el fomento de las innovaciones. En este marco se han realizado tres Conferencias, en 1985, 1990 y 1995, que confirman el amplio mandato dado a la UNCTAD en materia de investigación y cooperación técnica en el área de política de competencia. Está prevista la realización de una cuarta Conferencia para el año 2000.
3. La Ronda Uruguay del GATT
Aunque el tema de competencia no fue objeto de negociación en la Ronda Uruguay, varios acuerdos se relacionan estrechamente con el mismo:
El GATS (Acuerdo sobre servicios): proveedores nacionales de servicios en situación de monopolio no deben actuar contrala cláusula de la nación más favorecida.
El TRIMS (Acuerdo sobre medidas en materia de inversión relacionadas con el comercio): a más tardar en el año 2000, el Comité de Comercio deber examinar la necesidad de iniciar negociaciones sobre un código de inversiones y de competencia.
El Acuerdo sobre medidas de salvaguardia: prohíbe las limitaciones voluntarias de las exportaciones y los Acuerdos de ordenación del mercado, y regula la utilización de las salvaguardias.
El Acuerdo sobre subsidios: regula la utilización de subsidios.
El Acuerdo sobre anti-dumping: prohíbe distorsiones anticompetencia tales como las limitaciones voluntarias a la exportación y los Acuerdos de ordenación del mercado y establece condiciones mejor definidas para el uso de derechos anti-dumping.
4. La OMC y las políticas de competencia
En el Proyecto de Declaración de la Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio en Singapur, a adoptarse el 13 de diciembre próximo, se propone establecer un grupo de expertos encargado de estudiar la relación entre las políticas de competencia y la OMC, identificar los problemas que puedan requerir actuación en el marco de la OMC y comunicar sus conclusiones al Consejo General.
V. La actividad del SELA
En los debates de la II Reunión sobre Políticas de Competencia en América Latina y el Caribe, copatrocinada por PROCOMPETENCIA y AECI, realizada en el SELA en noviembre de este año, se señaló:
que la armonización de las prácticas y de la jurisprudencia en materia de competencia es más importante que la armonización formal de los textos legales correspondientes.
la importancia de articular las negociaciones que se adelantan a nivel regional, hemisférico y multilateral, así como los vínculos entre la competencia y la normativa internacional que rige el comercio de bienes y servicios, las inversiones, la contratación pública y la propiedad intelectual.
la importancia de que una eventual normativa multilateral de carácter vinculante sobre competencia contemple tanto normas sobre monopolios como sobre las prácticas comerciales restrictivas.
la importancia de realizar un estudio en el que se explore la relación conceptual entre competencia, servicios e inversiones, así como las posibles implicaciones que podría tener la búsqueda de «contestabilidad» en los mercados de la región.
el interés de los países de llevar el tema a un foro más universal que la OCDE y dotado de un mecanismo de solución de controversias, como la OMC, en el cual se examine sus vínculos con las demás materias objeto de negociación, se precise su vínculo con el comercio y se evite la duplicidad de funciones con otros organismos como la UNCTAD.
VI. Interrogantes por resolver
¿Cómo considerar la problemática de la competencia tanto en su vertiente nacional -mercado interno-, como en su vertiente internacional -mercados externos- y su impacto sobre el desarrollo de los países?
¿Hasta dónde puede llegar la armonización de que se habla de las políticas de competencia de los países y qué beneficios o perjuicios puede traer?
¿Qué papel puede jugar la cooperación internacional en materia de competencia? ¿Cuáles acciones concretas hay que estimular en apoyo a lo que se está haciendo individualmente dentro de cada país, tanto para el marco legal, institucional y de capacitación?
¿Cómo compensar los factores distorsionantes de la competencia a nivel global, como por ejemplo el acceso al financiamiento y a la tecnología, el comercio intra-firmas, o las diferencias en los servicios e infraestructura que apoyan la actividad empresarial, que afectan negativamente a los países de la región?
El debate debe ser ubicado en su contexto, ya que el objetivo final de las políticas de competencia es no sólo proteger a los grandes sectores económicos que viven al abrigo de ella, sino hacer de la misma un instrumento de desarrollo económico.
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