América Latina y el Caribe en los tiempos de la globalización
Edición No. 47
Julio-Septiembre 1996
Las relaciones internacionales de Chile en el escenario de fin de siglo
Entrevista: José Miguel Insulza
Ministro de Relaciones Exteriores de Chile
Abogado, con estudios de postgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y la Universidad de Michigan, de Estados Unidos, José Miguel Insulza asumió el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores de Chile el 20 de septiembre de 1994.
Ampliamente reconocido en el ámbito universitario donde se desempeñó como profesor de Teoría Política, Insulza fue asesor de la cancillería y Director de la Academia Diplomática de Chile hasta 1973.
Entre 1981 y el 88 residió en México donde fue Director del Instituto de Estudios de Estados Unidos en el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE), profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la Universidad Iberoamericana y del Instituto de Estudios Diplomáticos.
En 1990 fue nombrado Embajador para la Cooperación Internacional. Se desempeñó como Director de Asuntos Económicos Multilaterales de la cancillería chilena y Vicepresidente de la Agencia de Cooperación Internacional (AGCI).
Miembro de la Asociación Chilena de Ciencias Políticas y del Consejo Chileno de Relaciones Internacionales, Insulza es autor de numerosas publicaciones sobre su especialidad.
El acelerado proceso de globalización que caracteriza el período de final de siglo implica la «unificación del espacio económico a escala planetaria», como bien señalara el embajador Rubens Ricúpero. ¿Qué consecuencias genera la globalización en las relaciones internacionales? ¿A qué nuevo tipo de ordenamiento mundial dará lugar?
-El proceso de globalización del espacio económico en que estamos insertos y que domina el horizonte proyectado para el nuevo siglo, está exigiendo una intensificación de las relaciones internacionales en múltiples ámbitos como el político, económico, cultural y de la cooperación científica y tecnológica.
La integración internacional alcanzada por la vía del comercio de bienes, de servicios y por los flujos de capital, ha estado acompañada por una creciente internacionalización de las estrategias de producción y de comercialización de las empresas y por cambios tecnológicos sustantivos en los transportes y en las comunicaciones. Este proceso ha sido retroalimentado por profundas transformaciones en las políticas nacionales implementadas con el propósito de desreglamentar y liberalizar parte importante de los mercados de productos y de factores.
En el caso de Chile, las políticas que pusieron el énfasis en su inserción internacional se iniciaron a mediados de los años 70, con medidas de rebajas arancelarias, de liberalización comercial, desregulación de mercados y privatización de empresas. En los años 90, en que se logró fortalecer el reconocimiento político de sus principales socios comerciales al ser elegido un gobierno democrático, los flujos de exportación han continuado con una tendencia creciente de participación en el Producto Interno Bruto, alcanzando a un 27% en 1995. En la actualidad, se ha alcanzado una importante diversificación de los mercados con los cuales el país comercia, distinguiéndose cuatro grandes macromercados, con los cuales Chile mantiene elevados flujos de intercambio comercial, 25% con los países de Europa Occidental, 25% con los países de Asia, 21% de América del Norte y 23% con los países de América Latina.
El país ha optado por una estrategia de «regionalismo abierto», partiendo desde América Latina, región con la cual ha buscado estrechar sus vínculos existentes de carácter histórico y cultural, ampliándolos a la esfera económico a través de la suscripción de nuevos Acuerdos de Complementación Económica.
Al mismo tiempo el país ha logrado abrirse a negociar nuevos esquemas de relacionamiento internacional con la Unión Europea, con los países del APEC y con los países de América del Norte, donde han estado desarrollándose negociaciones con Canadá.
El ordenamiento mundial con sus polos hegemónicos Este-Oeste y con relaciones privilegiadas Norte-Sur que dominó el escenario de las últimas cuatro décadas ha sido drásticamente modificado a fines de los años 80, perfilándose como escenario de fin de siglo la consolidación de la Unión Europea y el surgimiento de nuevos espacios económicos de relacionamiento privilegiado tales como NAFTA, APEC y MERCOSUR entre otros.
En las diferentes regiones geográficas, los países han buscado crear condiciones favorables para la intensificación de sus relaciones internacionales, suscribiendo al mismo tiempo nuevos acuerdos multilaterales como el de la Ronda Uruguay del GATT en el año 1994, que dio origen a la OMC y que ha permitido programar una reducción consensuada de las barreras al comercio y la introducción de un marco regulatorio en nuevas esferas del intercambio tales como los servicios y la propiedad intelectual, instaurando al mismo tiempo un mecanismo más robusto de solución de controversias.
¿Cuáles son las carácterísticas y prioridades de la política exterior de Chile, particularmente en su relacionamiento con América Latina y el Caribe y con otras zonas y países extrarregionales?
-Chile ha logrado complementar tres vías para desarrollar una estrategia integral de inserción internacional. Estas vías son:
La apertura unilateral destinada a insertar nuestra economía a las corrientes internacionales de bienes, servicios, inversiones y financiamiento;
La vía multilateral dada por las negociaciones mundiales del GATT-OMC, que rige las relaciones para el conjunto de naciones que participan en el comercio internacional;
La vía regional y bilateral, orientada a fortalecer las relaciones con acuerdos económicos regionales, vínculos económicos con socios comerciales considerados individualmente y a lograr la apertura de nuevos mercados en forma estable.
La política comercial chilena se puede definir como la de un regionalismo abierto, que no es otra cosa que la combinación de las vías ya señaladas. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las políticas de integración sean compatibles con la apertura a nivel mundial y así lograr mayores niveles de eficiencia y competitividad en nuestra economía. Un elemento fundamental de esta estrategia es el de hacer de la integración un cimiento que favorezca una inserción internacional más abierta y transparente, en vez de convertirse en un obstáculo a ésta.
En este contexto, no existe para Chile una elección obligatoria y excluyente entre asociarse al MERCOSUR, o con la Unión Europea, o negociar una adhesión al NAFTA, como tampoco la existe respecto de estos Acuerdos regionales y los acuerdos bilaterales de libre comercio firmados por Chile desde 1990 con México, Venezuela, Colombia y Ecuador, o los que se están negociando con Canadá y Perú. En lugar de eso, son complementarios entre sí y todos importantes componentes de la estrategia global de Chile de inserción internacional.
Sin perjuicio de lo anterior, América Latina es el ámbito natural de referencia y de acción externa de Chile, en el que coinciden los intereses políticos y económicos. El desarrollo de nuevas formas de cooperación y de integración física y económica con los países vecinos está produciendo beneficios económicos directos y contribuye de manera significativa a mejorar nuestra competitividad e inserción internacional.
América Latina se ha convertido en una de las regiones de crecimiento más rápido del mundo. Chile está en condiciones óptimas para hacer una contribución significativa a la generación de un gran espacio económico no sólo en la región, sino que a nivel hemisférico. A este respecto, nuestro país ha iniciado acciones concretas a través de: la asociación con MERCOSUR, los acuerdos bilaterales con países de la región y una activa participación en la gestación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), al que deberán converger los esfuerzos integracionistas de América Latina y el Caribe.
Con el advenimiento de la democracia, Chile se ha caracterizado por intensificar sus vínculos con los países de América Latina y el Caribe bajo la modalidad de suscribir acuerdos de libre comercio y/o acuerdos bilaterales, en vez de sumarse a esquemas de integración. ¿A qué obedece esta opción y qué beneficios le reportó al país? ¿La suscripción de un acuerdo con MERCOSUR implica un cambio de orientación en la política integracionista? ¿Qué proyecciones tendrá este acuerdo para el resto de la región?
-A partir del primer Gobierno de la Concertación y con el consecuente desarrollo y fortalecimiento de la inserción internacional de Chile se inicia un proceso de negociación de acuerdos de libre comercio, particularmente en la región americana.
La suscripción de Acuerdos de Libre Comercio de Chile, representa un instrumento más para la implementación de su política de apertura hacia el exterior. No se opone a la eventual asociación del país con esquemas regionales de integración, sino que deben ser considerados como instrumentos complementarios.
América Latina representa el ámbito de acción natural de la política exterior de Chile, sea en materia comercial, como cultural y política. Por tanto nuestro país es miembro de ALADI y ha concordado su asociación con el MERCOSUR. Además dentro del ámbito de ALADI y en conformidad con su normativa ha suscrito Acuerdos de Libre Comercio con Colombia, Ecuador, México y Venezuela encontrándose en avanzadas negociaciones, al mismo efecto con Perú. Todos ellos países miembros de ALADI.
Lo anterior no obsta para que Chile esté negociando acuerdos comerciales con otras agrupaciones regionales APEC, Unión Europea y Nafta, lo cual obedece al equilibrio alcanzado por nuestro país en sus corrientes de intercambio con todo el mundo desarrollado y América Latina.
Además de las razones expuestas precedentemente, el Acuerdo de Chile con MERCOSUR, es parte de su política destinada a mejorar sus condiciones de acceso con todas las áreas con que Chile mantiene un intercambio significativo, pero ello no supone orientar su política comercial con exclusividad hacia una zona o área geográfica determinada.
En la Cumbre de las Américas, celebrada en diciembre de 1994, 34 naciones acordaron establecer el área de libre comercio de las Américas (ALCA) hacia el 2005. ¿Cuál es su evaluación del proceso de conformación del ALCA y qué tipo de planteamientos debería impulsar América Latina y el Caribe durante el transcurso de las negociaciones, en beneficio de sus intereses?
-En los informes de los 7 grupos de trabajo creados en Denver presentados a los Ministros en Cartagenas de Indias en marzo pasado, se refleja la sólida información recopilada en las distintas áreas temáticas, así como la labor llevada a cabo para construir bases de datos, realizar comparaciones sistemáticas de los distintos acuerdos tanto binacionales, regionales y multilaterales de los que forman parte los miembros y para recopilar estadísticas y normas. Han logrado, asimismo, identificar convergencias y divergencias asegurando así un mejor conocimiento de los regímenes de comercio y de inversión en los países de la región. Se puede decir que la mayoría de los grupos ya han cumplido una primera etapa de preparación para las negociaciones propiamente tales. Por su parte, los cuatro nuevos grupos -cuyos términos de referencia se fijaron en Cartagena- están tratando por su parte, de completar rápidamente la recopilación de antecedentes que mostrará la realidad hemisférica en sus áreas de competencia.
Creemos que el proceso ha llegado a un punto en que hay que tomar decisiones fundamentales de política para poder seguir avanzando. Uno de los logros más importantes de Cartagena es, según nuestra opinión, que se instruyó a los Viceministros de Comercio para que evalúen cuándo y cómo empezar las negociaciones y hagan recomendaciones antes de la tercera reunión de Belo Horizonte.
Estimamos necesario reiterar que este tipo de integración debe ser de carácter «abierto», que lleve a los participantes hacia el libre comercio sin aumentar la protección de los que están fuera del mismo y debe tener siempre a la vista los compromisos contraídos en la Organización Mundial de Comercio a la cual pertenecen o están en vías de pertenecer nuestros países.
Tampoco hay que olvidar que la integración no es un fin en sí mismo. Es sólo una vía en la que confluyen aspectos culturales, sociales, políticos, educacionales y, por supuesto, económicos, cuya interacción servirá para aumentar el nivel de vida de nuestros pueblos, fomentar la igualdad de nuestra gente, reducir el desempleo y lograr un desarrollo con equidad y autosustentable.
No podemos dejar de mencionar la importancia clave que tiene el sector privado en un proceso que, si bien es conducido por los gobiernos, sus efectos serán de beneficio de ese sector. Les cabe, por tanto, una responsabilidad en el mismo, aportando ideas que contribuyan a su éxito.
La meta final está clara, no así la manera de lograrla. Las diferencias entre las condiciones socioeconómicas de los países así como las actitudes hacia el proceso varían. Por lo tanto, habrá que proceder con flexibilidad y tacto para colmar las aspiraciones de cada uno respetando ritmos y prioridades, pero -lo más importante- sin perder de vista que todos, sin excepción, tal como nos comprometimos en Miami, debemos formar parte de esta Area de Libre Comercio de las Américas en el año 2005.
Podemos concluir que el proceso del ALCA enfrenta aún grandes desafíos, pero debemos tener la visión, generosidad y espíritu de cooperación suficientes para reforzarlo a fin de integrar a nuestros países en una gran zona de libre comercio que se enmarca en el sueño siempre latente de una América unida.
Chile y México son los dos únicos países latinoamericanos que pertenecen a la APEC, demostrando así su claro interés en fortalecer los lazos con la Cuenca del Pacífico. ¿Qué resultados arroja esta experiencia? ¿Cuál es el grado de factibilidad y conveniencia para el resto de los países de la región?
-El ingreso de Chile al foro APEC debe ser considerado como la continuación del capítulo más importante en el proceso de integración y participación con el Asia Pacífico. El APEC ha permitido a Chile lograr consolidar su presencia comercial en el mercado más importante y dinámico del mundo. A su vez, al ser miembro, pertenecemos a un conjunto de economías que se han propuesto avanzar hacia la facilitación y la liberalización del comercio y de las inversiones en la región y hacia una mayor integración y cooperación.
El APEC constituye un mercado de 2.100 millones de personas, con un producto que representa el 45% del PIB mundial. Además, el dinamismo de sus economías y la creciente complementariedad entre ellas, hacen de las economías miembros de este foro uno de los ejes más importantes de la economía mundial. APEC en su conjunto es el principal proveedor de flujos de capital del mundo. Una gran proporción de sus economías tiene tasas de ahorro superiores al 35% y niveles de inflación de un dígito. Asimismo, los ingresos per cápita fluctúan desde los más altos del mundo a relativamente bajos, pero estos últimos con una enorme población consumidora.
En términos agregados, las economías de APEC representaron, en 1995, el 49% de las exportaciones totales de Chile y el 49% de sus importaciones. La importancia que el APEC tiene para Chile y el impacto que el Foro tuvo en la economía chilena puede ser ilustrado con las siguientes cifras. En 1994, el año previo al ingreso de Chile, las exportaciones a la región sumaron US$ 6.028 millones. El año siguiente, luego de la incorporación al Foro, las exportaciones aumentaron a US$ 8.108 millones. Es decir, dentro del espacio de un año las exportaciones chilenas hacia la región crecieron en un 34%, cifra más alta que los años anteriores. En cuanto a las inversiones, es importante destacar que la mayoría de las economías de APEC tienen inversiones en Chile, siendo los principales inversionistas EE.UU., Canadá, Australia y Japón.
Aunque el APEC no disponga de un acuerdo económico que comprometa a los miembros del Foro legalmente a sus compromisos, la experiencia hasta la fecha ha sido de cooperación para lograr los objetivos que se han acordado en consenso dentro de este grupo regional.
Fue de gran beneficio para Chile conseguir ser parte de APEC por las siguientes razones:
implicó el inicio de relaciones más cercanas y mejores con sus miembros;
se puede buscar avances en materias en que aún no ha habido avances significativos a nivel del GATT -como por ejemplo, comercio de servicios, inversión extranjera, propiedad intelectual y normas para regular el comercio- en forma consistente con la OMC.
permite a Chile buscar una ampliación del acceso de la inversión y las exportaciones chilenas, como por ejemplo en Japón y Corea del Sur, con concesiones que difícilmente serían logradas a través de negociaciones individuales por parte nuestra con cada uno de esos países;
nos permite obtener beneficios de los programas de cooperación técnica, en particular en materia de tecnología, recursos humanos e infraestructura.
La participación de Chile en APEC y los objetivos que este foro persigue son totalmente consistentes con los objetivos de política comercial chilena y compatible con el principio de «Regionalismo Abierto» que inspira la política de integración actual.
Entre otros beneficios que APEC ofrece a Chile y a otros países que deseen ingresar al foro, se encuentran los siguientes:
libertad para llevar a cabo una agenda más adecuada en materia de relaciones económicas internacionales;
promoción de acuerdos regionales que faciliten y desarrollen el comercio y la inversión, consistentes con el GATT y la Organización Mundial del Comercio (OMC), con el objetivo último de lograr una mayor apertura comercial multilateral;
ampliación del acceso de la inversión y las exportaciones. Abre un marco enorme para captar capital y para expandir la exportación de capital y «know how». Por las características de las economías de Latinoamérica -economías en desarrollo, pequeñas y con ciertos niveles de liberalización y apertura- se abren importantes posibilidades de alianzas productivas.
información del manejo de políticas económicas de una región que ha tenido el comportamiento más dinámico del mundo;
impulso de las posibilidades de negociar con otros foros económicos, como MERCOSUR o NAFTA o, en lo bilateral.
Finalmente, el grado de factibilidad es significativo si el resto de los países de la región procuran arrojar resultados similares a los de Chile y estiman conveniente una enorme inversión en su propia credibilidad socio-económica e imagen país con miras a ser miembro.
La Comisión de la Unión Europea aprobó una nueva estrategia para las relaciones con América Latina hasta el 2000 que, entre otros aspectos, plantea enfoques diferenciado por países y subregiones. En ese contexto, ¿qué importancia le asigna y por qué al acuerdo UE-Mercosur y qué representa el convenio Chile-Mercosur?
Efectivamente desde hace varios años, la Comisión Europea ha introducido en sus relaciones con América Latina un enfoque que dinamiza y potencia el acercamiento de la Unión Europea hacia nuestra región pero que la fracciona en, al menos, en tres diferentes grupos. Estos son: Mercosur, el Pacto Andino América Central y, aisladamente, Chile, México y Cuba.
Junto con este enfoque diferenciado, que por lo demás es público y se refleja en las actuales negociaciones ya concluidas o en proceso, es importante señalar que a nivel regional el diálogo Grupo de Río-Unión Europea se mantiene, e incluso, se ha fortalecido. El reconocimiento de la diversidad al interior del Grupo de Río, lejos de debilitarnos, ha fortalecido nuestro diálogo con la U.E.
En el contexto anteriormente descrito, el acuerdo UE-Mercosur presenta el primer ejemplo de la nueva estrategia de relacionamiento de la U.E. con nuestra región. Es un acuerdo inédito e integral que abre una nueva etapa en las relaciones de una región de América Latina con la U.E. buscando preparar el establecimiento de una Asociación que comprenda la liberalización progresiva y recíproca de los intercambios.
El Acuerdo UE-Mercosur marca un hito en las relaciones exteriores de este último bloque regional y ha contribuido esencialmente a su consolidación. Creemos que los efectos del Acuerdo UE-Mercosur serán altamente beneficiosos para el fortalecimiento de la integración de este bloque regional y ello tendrá efectos positivos, a su vez, en toda América Latina.
En el caso del Acuerdo de Asociación de Chile al Mercosur, existe una clara evidencia de la potencialidad del proceso integrador en nuestra región. Chile es el primer país que se asocia comercialmente al Mercosur y próximamente otros países concluirán procesos similares. Ello representa la expresión más clara del concepto de «regionalismo abierto» que practican nuestros países y que permite que, potenciando nuestra integración regional, busquemos consolidar nuestra inserción política y económica internacional.
Prueba de esto último es, por ejemplo, el Acuerdo Chile-UE, suscrito en Florencia el 21 de junio pasado que inaugura una nueva etapa de nuestras relaciones con la U.E., preparando el establecimiento de una Asociación Política y Económica.
Por el lado de la U.E. el nuevo Acuerdo con Chile demuestra su voluntad por reforzar su vinculación con nuestra región y refleja el enfoque diferenciado pero coherente hacia América Latina.
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