América Latina y el Caribe en los tiempos de la globalización Edición No. 47 Julio-Septiembre 1996

Cambios y continuidades en las relaciones internacionales:
un análisis en tres niveles
Roberto Russell
Investigador de FLACSO/Argentina y del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas de Argentina (CONICET)

I. La cuestión del cambio y la continuidad

La problemática del cambio de los órdenes mundiales es una de las cuestiones que despierta más interés y polémica en la disciplina de las relaciones internacionales. El fin del orden mundial denominado «guerra fría» ha dado lugar a un renovado debate sobre este tema que se concentra en los siguientes aspectos: a) naturaleza del cambio (cuantitativo o cualitativo); b) escenarios alternativos de orden mundial; y c) temas principales de la agenda global.¹

Este debate, ciertamente interesante, tiende a desarrollarse por lo general en un marco demasiado estrecho. Se limita a especular sobre los rasgos que tendrá el orden emergente partiendo del cambio de un orden (guerra fría) por otro (aún sin nombre). Sin embargo, el proceso de cambios profundos del orden mundial precede y excede largamente el fin de la rivalidad Este/Oeste. Aún más, en buena medida lo explica.

Así, me parece que toda reflexión sobre las transformaciones en -o de- las relaciones internacionales requiere distinguir analíticamente tres tipos de cambios: el fin de la guerra fría, la extensión y profundización del fenómeno de la globalización y la crisis del orden westfaliano.

Esta diferenciación ayuda a ordenar y hacer inteligible una enorme cantidad de datos y fenómenos aparentemente dispersos y, en consecuencia, a responder las preguntas relativas a lo que hay de nuevo en la política y economía mundiales y a captar mejor el impacto de lo nuevo en América Latina y el Caribe.

Por otra parte, toda reflexión sobre las tendencias globales debe incluir, además de los aspectos ligados a los cambios, un análisis de los elementos de continuidad. Estos últimos deben soslayarse o ignorarse, particularmente en los trabajos de los así llamados «gurúes» o de los teóricos que asumen las visiones extremas de la globalización.

En las secciones que siguen procuro identificar lo que trae de nuevo cada uno de los cambios mencionados como así también lo que hay de continuidad. Finalmente, presento algunas consideraciones sobre la incidencia de cambios y continuidades en la región, poniendo especial énfasis en las oportunidades y desafíos que parecen presentarse.

II. El fin de la guerra fría

El primer cambio -y más elemental y conocido- es el que llamamos «fin de la guerra fría», que puede verse, según las interpretaciones, como el fin de una confrontación ideológica o de una lucha entre dos grandes poderes, o ambas cosas a la vez.

Desde 1989, este proceso ha pasado por dos fases, al menos en el nivel de las percepciones predominantes. La primera se extiende desde el inicio de la caída del imperio soviético y la desaparición en cascada de los socialismos reales en Europa del Este hasta el fin de la guerra del Golfo. En esta fase (que algunos llaman del «voluntarismo liberal», y que tuvo su expresión más conocida y acaso extrema en la tesis de Francis Fukuyama sobre el «fin de la historia») prevalece una visión normativa del orden mundial enraizada en los supuestos básicos del internacionalismo liberal. Para quienes militan en esta tradición, tres condiciones básicas deberían cumplirse para que haya orden mundial: la implantación de regímenes democráticos a escala planetaria, la realización de acuerdos entre países para mantener la seguridad colectiva y cooperativa; y, finalmente, el funcionamiento de una economía liberal -esto es, de condiciones que hagan posible el comercio entre las naciones y, por tanto, la especialización global-.

La segunda etapa abarca desde la conclusión de la guerra del Golfo hasta el presente y está signada por la idea no del fin sino del «retorno a la historia» o, como lo puso un autor, por el «regreso al futuro», donde «futuro» debe leerse como «pasado».² Hechos tales como la desintegración de Yugoslavia, la guerra de Ruanda, la tragedia de Somalia, los conflictos en la ex-periferia interna del imperio soviético, el auge del fundamentalismo, pusieron término al optimismo propio de la primera fase y dieron lugar a que se hablar de manera creciente sobre el «nuevo desorden internacional». La tesis de Samuel Huntington sobre el «choque de las civilizaciones»³ y los trabajos en clave neorrealista de Waltz⁴, Mearsheimer⁵ y Layne⁶ son la muestra más representativa de las percepciones prevalecientes en esta segunda fase.

El trabajo de Huntington, como se sabe, adelanta un conjunto de hipótesis descriptivas sobre el futuro de las relaciones internacionales. Para este autor, el conflicto entre civilizaciones suplantará al ideológico y a otras formas de conflicto, como forma dominante, aunque por cierto no excluyente, de conflicto mundial. Así, el eje principal de la política mundial serían las relaciones entre civilizaciones, particularmente entre Occidente y lo que él denomina el «resto».⁷

Los neorrealistas, por su parte, consideran que el conflicto dominante seguirá siendo entre estados y que la seguridad dependerá del equilibrio de poder y de las alianzas que se hagan en función de ese equilibrio y no de afinidades ideológicas o de relaciones de parentesco «civilizatorio». Para estos autores, la noción de orden es meramente empírica y no normativa. Denota una determinada distribución global de poder entre las principales unidades políticas de una era. De este modo, todo cambio de «orden» sólo puede resultar de una modificación sustancial en la distribución de los atributos de poder entre los «grandes» o de acontecimientos muy importantes en el seno de alguna de las unidades políticas principales. En definitiva, el cambio se limita esencialmente a lo cuantitativo. Algunos estados ganan y otros pierden poder en un juego perpetuo caracterizado por las rivalidades interestatales, la desconfianza y el conflicto. Con independencia de lo que produce esta conducta típica (la naturaleza humana o la condición anárquica del sistema internacional), la conclusión es sólo una: todo futuro será en esencia como el pasado. Y, por ende, el nuevo escenario de orden mundial estará signado por la clásica rivalidad entre los grandes poderes (probablemente Estados Unidos, Europa, Japón, China y Rusia) que competirán, como lo han hecho otros estados en el pasado, por poder y prestigio. Esta visión neorrealista equivale al escenario de «fragmentación» de la economía internacional con el que trabajan algunos analistas desde la óptica de la economía política. En este escenario las oportunidades de explotar las ventajas potenciales de la globalización, expresadas a través de mercados más abiertos e integrados, se perderían a manos de un regionalismo cerrado (fragmentación), además de que se agravaría el conflicto político entre los grandes poderes, tanto entre sí como por las áreas de influencia.

Entre liberales y realistas, hay numerosas y diversas posturas intermedias. Sin embargo, y por cierto con muchos matices, la mayoría de los autores que se encuentran dentro de estas posiciones tiende a coincidir en un punto central: que en una parte del mundo las relaciones internacionales estarían atravesando cambios cualitativos (claramente en el mundo que integran los países desarrollados), mientras que en el resto del planeta el pasado no haría más que repetirse. Puesto de otro modo, en un espacio el tiempo sería como una flecha y en el restante como un círculo, el del eterno retorno.⁸

Estas distintas interpretaciones sobre el futuro de las relaciones internacionales que reúnen elementos de signo opuesto, han provocado una gran confusión. La perspectiva liberal (como lo ha sido siempre) es esencialmente normativa, dado que vincula la idea de orden con la realización de determinados valores, por ejemplo la extensión de la democracia y los derechos humanos. La visión neorrealista (también como siempre) es demasiado estática, exageradamente pesimista y, en buena medida, reduccionista. La tesis de Huntington es simplista y parcial. La idea del puro «desorden», finalmente, es trivial, además de incorrecta.

La manera más simple de sortear el problema es plantearnos qué tipo de orden internacional probablemente tengamos, a lo largo de un continuo que va desde la fragmentación y el conflicto hasta la adhesión y la cooperación.⁹ O, puesto en palabras de Bull, cuánto tendremos de sociedad en el orden internacional en formación.¹⁰

A nuestros fines, es de interés destacar que desde la formación del sistema internacional moderno siempre han estado presentes elementos de sociedad en las relaciones internacionales, aunque por cierto con distinta intensidad. Puesto de manera más simple, siempre ha habido algo (y con frecuencia mucho) de orden en el sistema internacional. En este sentido, no debe confundirse la existencia de conflictos y problemas, e inclusive la misma guerra (asidua y erróneamente utilizados para mostrar que sólo hay «desorden mundial»), con la ausencia de algún tipo de orden en las relaciones internacionales. Vale recordar que hubo bastante de sociedad internacional (o de orden) durante los años de la guerra fría caracterizados por un enfrentamiento bipolar en apariencia irreductible: Estados Unidos y la ex Unión Soviética no rompieron relaciones diplomáticas, ni repudiaron la idea de un derecho internacional común, y establecieron un conjunto muy importante de reglas para administrar sus relaciones recíprocas. Desde esta óptica, el término orden internacional no se identifica con el triunfo universal de una filosofía política en particular (como como lo hace el internacionalismo liberal o como lo hacía el marxismo en la versión oficial de los socialismos reales), sino con la posibilidad de hacer viable la coexistencia y la cooperación entre actores que sustentan valores y convicciones diferentes.

Dicho esto, enumero los elementos nuevos que aporta el fin de la guerra fría:

1. Una disminución importante del nivel de antagonismo de ideas, que no sólo se debe a la defección de la ex-Unión Soviética y al colapso de las concepciones que sostenían a los socialismos reales, sino también al debilitamiento relativo de los supuestos en los que se basaron los reclamos del Sur frente al Norte. No niego importancia a otras ideas en cuanto a su potencial de conflicto (por ejemplo el nacionalismo o los distintos tipos de fundamentalismo), pero su envergadura no alcanza para impedir que el orden internacional sea hoy más homogéneo que el anterior, en el sentido de Aron.

2. El cambio de naturaleza de la competencia básica. Durante la guerra fría la rivalidad se fundaba en el sentido de misión de cada una de las partes. Había en esta disputa componentes esencialmente políticos, militares e ideológicos. Actualmente la competencia tiene otras características. En palabras de Pfaff, la competencia «todavía concierne a la influencia nacional, pero una influencia que se obtiene a través del éxito comercial y el liderazgo industrial y científico».¹¹

3. El ascenso al tope de la agenda global de temas que habían ocupado en el orden anterior un lugar subordinado, debido a los límites que imponía la lógica bipolar de la guerra fría y que forma parte de lo que se denomina la «agenda negativa»; deterioro del medio ambiente, pobreza, población, proliferación, migraciones, narcotráfico, terrorismo, nacionalismos.

4. La posibilidad de que se abra un espacio de acción mayor para los organismos internacionales y para el fortalecimiento y/o desarrollo de regímenes internacionales en numerosas áreas temáticas, particularmente en las áreas tradicionales de la seguridad interestatal (desarme, control de armamentos, proliferación nuclear y misilística, etc.) y en los temas de «agenda negativa», tales los casos del narcotráfico y el terrorismo.¹²

5. En un nivel más específico, el fin de la guerra fría parece abrir un mayor espacio de acción e influencia en América Latina y el Caribe para actores estatales y privados extrahemisféricos. Sin embargo, Estados Unidos será por bastante tiempo el actor estatal clave para la región, dado que tiene un poder relacional y estructural mayor que el del resto de los estados. Puesto de otro modo, tiene más poder que ningún otro Estado para hacer que otros hagan lo que no harían si pudieran y continúa siendo el actor principal en las estructuras primarias del sistema mundial, es decir, las estructuras de seguridad, de producción y de conocimiento.¹³ Como señala Yulchin: «Aun en los casos en que Europa o Japón tengan una mayor participación en el comercio de una nación de América Latina ni Japón ni ninguna otra de las naciones de Europa estarían interesados ni serían capaces de ejercer una influencia en el hemisferio que remotamente se acerque a la hegemonía.¹⁴ «Además, los cambios ideológicos producidos en la región en favor de la democracia y del mercado libre, sin perjuicio de los cuestionamientos que se hacen al tipo de capitalismo existente en Estados Unidos, han aumentado el poder hegemónico norteamericano en América Latina y el Caribe del lado del consenso.

6. En lo que hace a la política (o actitudes) de Estados Unidos hacia América Latina y el Caribe, el fin de la guerra fría parece incidir en lo siguiente:

6.1. Un aumento de la importancia de los temas económicos en la agenda (aquí la región entra a Washington más por la ventana de la oportunidad que de los problemas)¹⁵ y un peso cada vez mayor de los «nuevos» temas de la agenda negativa (narcotráfico, terrorismo, medio ambiente, corrupción, seguridad jurídica).

6.2. Un cambio en los objetivos de la política de seguridad hemisférica, que pueden resumirse del siguiente modo: institucionalizar las relaciones cívico-militares, orientar la acción de los militares latinoamericanos hacia la seguridad externa y la cooperación multinacional y contener la difusión de armas convencionales y de destrucción masiva. Por cierto, la realización de estos objetivos habrá de expresar contradicciones entre la teoría y la práctica. Primero, porque la estrategia a seguir no tiene consenso y ha mostrado una ambivalencia fundamental entre un discurso «institucionalista» y multilateral y una política de carácter realista con un fuerte componente unilateral. Segundo, porque los nuevos enfoques chocan con la presencia persistente de perspectivas tradicionales en las estructuras de comando militar. Y tercero, porque el apoyo a la reorientación de la actividad militar hacia la seguridad externa contrasta con el énfasis puesto en la necesidad de recurrir a las fuerzas armadas en temas definidos como de seguridad interna, tales los casos de terrorismo y el narcotráfico.¹⁶

6.3. Un nuevo tipo de intervencionismo, dirigido a esencialmente proteger intereses norteamericanos afectados por los temas de la agenda negativa y que dará lugar a distintas versiones de diplomacia coercitiva, como actualmente lo muestra el caso colombiano.

6.4. Una promoción más genuina de la democracia y de los derechos humanos. Digo más genuina porque durante la guerra fría promoción de la democracia significó, por lo general y como sabemos, apoyo casi a cualquier fuerza no comunista. Como recuerda Jervis: «Más frecuentemente, la prosecución de la democracia fue vista como demasiado peligrosa: el miedo al comunismo llevó a Estados Unidos a apoyar dictaduras de derecha por el temor a que en caso de que ellas fuesen desplazadas, los vencedores serían no los reformadores democráticos sino los izquierdistas de línea dura».¹⁷

6.5. Una influencia creciente de los actores no estatales en la elaboración de políticas hacia la región. En la opinión de Lowenthal: «Los agricultores y fabricantes, las empresas comerciales, los trabajadores, consumidores, grupos preocupados por el medio ambiente, grupos en pos de los derechos humanos y de las libertades civiles, los estadounidenses hispanos de diversos orígenes y perspectivas, eruditos, fundaciones y medios de comunicación, entre otros, competirán por afectar las políticas en un ambiente enormemente fragmentado y fácilmente permeable. Las alianzas y coaliciones que se forman varían según las cuestiones que se abordan y según los países, y desafían las categorías simples.¹⁸ Este fenómeno de creciente influencia de actores no estatales en la determinación de la política exterior de Estados Unidos no es nuevo. Su importancia fue señalada en numerosas oportunidades por los analistas de los asuntos internacionales en los años de la guerra fría. Sin embargo, el fin de la rivalidad Este/Oeste tiende a acentuar y profundizar la fragmentación del proceso de toma de decisiones debido a la desaparición del que fuera por más de cuatro décadas el criterio ordenador de la política exterior norteamericana: la contención del comunismo. Los nuevos criterios propuestos por la administración Clinton -la extensión de la democracia y los mercados- son aun más imprecisos que el primero, y no parecen ser capaces, incluso en circunstancias de crisis, de aglutinar posiciones ni de servir de guía para alcanzar consensos mínimos en torno de lo que hoy sería el «interés nacional» de Estados Unidos.

III. El fenómeno de la globalización

El segundo tipo de cambio se condensa en un término «atrapa todo» como «globalización», que es, por eso mismo, un concepto que puede decir mucho o nada. Para no complicarnos, estoy dispuesto a aceptar que la globalización (entendida como un patrón denso y dinámico de interconexión global) comenzó a emerger con la expansión inicial de la economía mundial y el ascenso del Estado moderno a fines del siglo XVI, y que este proceso se amplió en el siglo XIX con la difusión del comercio y el imperialismo.¹⁹

Sin embargo, el fenómeno que hoy se denomina comúnmente «globalización», y que puede ser visto como la fase actual de un largo proceso histórico, presenta (particularmente a partir de los años setenta) un conjunto de elementos que podríamos considerar novedosos.

1. La inédita extensión (alcance geográfico del fenómeno) y profundización (intensidad del fenómeno) de vinculaciones e interconexiones múltiples entre los estados y las sociedades que conforman el sistema mundial.²⁰

2. Un aumento impresionante del grado y un cambio de clase de la interdependencia, que se expresa a través de múltiples redes de comunicación e interacción entre los gobiernos y las sociedades nacionales.²¹ Entre otras cosas importantes, la interdependencia lleva a la mayoría de los estados a enfatizar un enfoque colectivo más que meramente unilateral frente a una amplia gama de temas y a considerar la guerra como una alternativa cada vez menos tolerable, debido al aumento de sus costos y a la disminución de sus beneficios.

3. La internacionalización creciente de la producción, las finanzas y el intercambio. Este proceso, que escapa en gran medida al control de los estados, requiere una rearticulación de los espacios políticos, dado que el Estado ha dejado de ser el «polity» adecuado para afrontar muchas de las nuevas realidades y desafíos políticos, sociales y económicos de un mundo interdependiente (vuelvo sobre este tema cuando analizo la crisis del orden westfaliano). Así, se aprecia una disyunción muy clara entre la autoridad territorial del Estado y el actual alcance de los sistemas de producción, distribución e intercambio y la globalización de las transacciones financieras.²² El Estado tiende a adaptarse a esta situación «internacionalizándose» (Cox)²³ y transformándose en «mediador» entre las presiones internas e internacionales (Rosecrance)²⁴.

4. En el marco de la globalización se ha producido la modificación del cuadro precedente de jerarquías económicas con el ascenso de diversos países del ex Tercer Mundo (China, Tigres asiáticos y algunos latinoamericanos) y el agravamiento de la brecha entre los países subdesarrollados (Africa, diversos asiáticos y latinoamericanos) y desarrollados.²⁵

5. La exclusión de vastos sectores de la población mundial del proceso de producción, cuya consecuencia más obvia es el aumento en muchos países del desempleo, la pobreza y los flujos migratorios a través de las fronteras hacia las áreas donde hay más riqueza. La reacción frente a este proceso ha sido más bien levantar nuevos muros. Además, ha dado lugar al resurgimiento de expresiones tribales.

6. La globalización de la economía no es acompañada por una correspondiente globalización institucional. Naciones Unidas no es una efectiva agencia regulatoria. Estados Unidos ejerce, en función de sus propios intereses y valores, un cierto poder de policía unilateral del mundo. Sin embargo, se están desarrollando nuevos esquemas de gobernabilidad internacional en numerosas áreas temáticas de las relaciones internacionales.

IV. La crisis del orden westfaliano

El tercer cambio a considerar es la crisis (colapso, debilitamiento, superación, o como se lo quiera poner) de una estructura histórica de larga duración denominada «orden westfaliano». Su crisis es anterior no sólo al fin sino a la guerra fría misma y a la globalización en el sentido que la acabo de presentar. Se arrastra desde fines de la primera guerra mundial y se explica por diversas variables, de ninguna manera exclusivamente económicas. Dicho de otro modo, la globalización ha contribuido ciertamente a la erosión del Estado westfaliano, pero la crisis de este orden va mucho más allá de lo económico. Tiene que ver, entre otros factores de peso, con los cambios en los regímenes políticos, con profundos cambios culturales y con la revolución en la «habilidades de la gente», para ponerlo en palabras de Rusenau.²⁶

A diferencia de lo que sucede con los otros dos cambios, la crisis de Westfalia es por ahora un debate que se da principalmente en el plano académico y, más específicamente, entre los teóricos de las relaciones internacionales.

No obstante ello, este cambio tiene importantes implicancias prácticas y, por consiguiente, creo de interés presentar algunas referencias sobre este tema. De manera apretada, cuando se habla de la crisis de Westfalia se destacan los siguientes aspectos principales:

1. La crisis de su principio ordenador: la soberanía del Estado, entendida como poder supremo sobre una población y un territorio.

2. La crisis (disfuncionalidad/anacronismo) de su patrón básico de comportamiento: la búsqueda de la autonomía en un mundo cuyo clivaje básico eran las rivalidades interestatales.²⁷

3. Como consecuencia de 1 y 2, la crisis o, al menos, el profundo cuestionamiento de las reglas de coexistencia y las instituciones en las que se basó este orden, particularmente, el equilibrio de poder, la acción de los grandes poderes en sus áreas de influencia y la guerra.²⁸

Desde aquí, se cuestiona la premisa central del orden westfaliano: que la interacción de los estados (entendidos como entidades relativamente autosuficientes y con un dominio exclusivo sobre un territorio y una población y que no responden a ninguna autoridad superior) es lo que domina la política global.

Se dice, en cambio, que es incorrecta la distinción entre interestatal/internacional e intraestatal/intranacional en una era en la que muchas entidades estatales se debilitan crecientemente y tienen que competir o compartir autoridad con otras formas políticas. Además, se señala que a pesar del cambio en la naturaleza de la política global el grueso de los análisis se sigue haciendo utilizando el lenguaje y el bagaje intelectual propios del mundo estado-céntrico, esto es, westfaliano. Este lenguaje estaría expresando una realidad histórica que ya no existe y, por consiguiente, resulta obsoleto, además de inadecuado, para aprehender aspectos básicos de la actual situación mundial.

Vale citar como ejemplo de lo que acabo de mencionar que en un reciente debate entre Mandelbaum y Hoffmann sobre la política exterior de Clinton, el último de los autores citados cuestiona duramente las opiniones del primero por basarse en categorías westfalianas. Y dice: «El mundo de hoy es post-westfaliano: una miríada de restricciones normativas y una enorme pérdida de autonomía debido a fuerzas transnacionales están erosionando la soberanía del Estado en general, y al propio Estado, el piso mismo de la construcción westfaliana, se está resquebrajando en muchas partes del mundo".²⁹

A fin de ordenar un poco todo esto, aclaro seguidamente algunos puntos importantes.

1. Es preciso considerar que: a) la estructura política global cambia constantemente a través de una dinámica que involucra tres tendencias genéricas -el status quo, la expansión y la contracción de las entidades políticas (polities);³⁰ b) que este fenómeno es universal; c) que se da en toda las épocas y que, por lo tanto, no es un producto de la modernidad; y d) que en cada época han coexistido distintos tipos de entidades políticas que mantienen relaciones de cooperación y conflicto.

2. El orden de Westfalia se vio afectado desde el vamos por este proceso de status quo, expansión y contracción de las entidades políticas, y la propia formas westfaliana se ha ido transformando a lo largo de los siglos (por ejemplo, su adaptación pos-napoleónica a la democracia y la soberanía popular). Así, el estado-nación (la entidad política propia del orden westfaliano) fue desafiado por entidades subnacionales que apelan a lealtades distintas de las que propone y exige el primero (por ejemplo, los nacionalismos escocés o vasco) y por entidades potencialmente expansivas basadas en consideraciones económicas, de clase, religión o ideológicas.

3. No obstante ello, esta dinámica de expansión y contracción nunca presentó tantos desafíos al Estado-nación como en la etapa actual. Para explicar este proceso hay que recurrir a los dos cambios mencionados en los dos apartados anteriores: el fin de la guerra fría y la globalización.

4. La naturaleza de la rivalidad Este/Oeste hizo necesario al Estado. La existencia de un claro enemigo reforzó la necesidad de contar con recursos de poder militar y de controlar a las respectivas sociedades por temor a que cayeran en manos de, o fueran cooptadas por, el otro bando. El hecho de que esta rivalidad estuviera en el tope de la agenda de los países más poderosos y la posibilidad, aunque suicida, de una guerra general, preservó la importancia del gobierno en el nivel nacional y contribuyó a ocultar muchas de sus crecientes debilidades. Terminada la guerra fría, estas debilidades se han hecho manifiestas. Al mismo tiempo, el fin de la guerra fría ha facilitado el despertar de viejas identidades y la reaparición de nuevas lealtades que procuran encontrar sustento poítico en diversos «polities».³¹

5. La globalización, por su lado, ha afectado de manera dramática la importancia y el rol del Estado. Los argumentos que se dan para mostrar este impacto son numerosos y bien conocidos. Lo concreto es que la dinámica de la economía contemporánea y la revolución tecnológica han hecho las fronteras obsoletas, alterando la naturaleza del tiempo y el espacio en la política global. En este marco, el Estado es menos autónomo y tiene menos control sobre los procesos políticos, económicos y sociales que se producen dentro de su territorio.

Ante esta situación, que nadie discute, se han levantado muchas voces señalando que la era del Estado-nación está llegando a su término y que la gobernabilidad en el nivel nacional es poco (o nada) efectiva frente a la globalización económica. Autores como Reich y Ohmae perciben a los estados como «autoridades locales» del sistema global. Algo así como las «municipalidades» del siglo XXI, encargadas de proveer servicios mundanos.³² Estas visiones son a mi juicio extremas. Sin embargo, es evidente que el polity Estado-nación se encuentra afectado y debilitado. También es claro que, en este nuevo marco, es preciso redefinir su rol y, entre otras cosas importantes, resignificar el concepto de soberanía superando la perspectiva westfaliana.

Esta tarea es de suma importancia para América Latina y el Caribe, dado que es básicamente una región receptora y no generadora de cambios. Y, por eso mismo, una región en la que el Estado (y seguirá siendo por bastante tiempo) la entidad política de mayor importancia para hacer frente a los efectos negativos de la globalización y para abordar los aspectos que forman parte de la nueva «agenda negativa». Aclaro que al decir esto me aparto de las visiones globalistas extremas que consideran que el sistema global será gobernado por la lógica de la competencia del mercado y que las políticas públicas serán en el mejor de los casos secundarias. Según se aprecia, una nueva versión de la antigua idea de que el mercado funciona mejor cuando menos interviene la política. No es casual entonces que los más entusiastas defensores de la globalización favorezcan la pasividad.

V. Consideraciones finales: cambio y continuidad

Tomando en consideración los aspectos arriba señalados, presento un conjunto de reflexiones a modo de conclusión.

Primero, creo que en el debate sobre escenarios de orden mundial conviene apostar por el que destaca la existencia de cambios cualitativos en las relaciones internacionales, al menos en el mundo formado por los países occidentales que integrarían una especie de «unión pacífica de naciones» en el sentido kantiano. En efecto, las relaciones entre estos países se caracterizarían por la no guerra entre ellos, la interdependencia y la vigencia de los regímenes internacionales. Además, todos estos países tienen regímenes democráticos, lo que constituye una condición necesaria de la paz.

En este aspecto hay más continuidades que cambios. Para apreciar claramente esto último, es necesario considerar que la segunda guerra mundial dio lugar a la creación de dos tipos de acuerdos fundamentales entre los países occidentales, basados en distintas racionalidades intelectuales y necesidades políticas. El primero, que ocupó un rol dominante, se originó en la creciente rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética y fue una reacción a la así llamada «amenaza comunista». El segundo, en cambio, fue una reacción a las rivalidades económicas y a los serios problemas políticos de los años treinta y a la guerra que resultó como consecuencia de ellos.³³ El primero, denominado orden de la guerra fría, llevó a la contención, la carrera armamentista y la competencia ideológica. En breve, a una confrontación interimperial de carácter global. El segundo, conocido como «orden liberal democrático», se plasmó en un conjunto de acuerdos e instituciones entre los países capitalistas desarrollados bajo el liderazgo (si se quiere «hegemonía») de los Estados Unidos.

El primer orden es el que terminó y de manera abrupta e inesperada. Su centralidad anterior ha velado en buena medida la continuidad del segundo. Desde luego, este último ha atravesado una gran cantidad de problemas y deberá enfrentar numerosas dificultades.

Sin embargo, no comparto la posición de cuño realista que sostiene que la cooperación entre las democracias occidentales avanzadas se debió a la guerra fría y que muerta ésta, las relaciones intra-Norte se deteriorán dando lugar a nuevas situaciones de equilibrio de poder y de rivalidades interestatales.

Por cierto, no desconozco que la rivalidad Este/Oeste reforzó la solidaridad occidental. Este no es un aspecto menor. Sin embargo, me parece que las tendencias globales no van en dirección de la confrontación intra-Norte, sino más bien en el sentido de la continuación y extensión del orden liberal democrático. A pesar de las predicciones pesimistas de los neorrealistas, la OTAN sigue viva y los diversos procesos de regionalización en boga en todas partes son fundamentalmente distintos a los experimentos autárquicos de los años treinta.

Rescato este escenario tanto por cuestiones empíricas como normativas: porque la región reúne por primera vez las condiciones necesarias para formar parte de esta «unión pacífica» (dicho de otra manera, para alejarse de la idea de la Historia como un eterno retorno) y, simplemente, porque es el que más nos conviene. Un escenario neorrealista, signado por el conflicto, el equilibrio de poder y un aumento inevitable del proteccionismo económico, limitaría enormemente nuestro margen de acción internacional.

Aclaro (e insisto para que no se malinterprete mi argumento) que estoy marcando una tendencia global. Esto no quiere decir que el orden mencionado no esté amenazado (esto le pasa a cualquier orden en algún momento) o que estemos transitando hacia el reino de la paz y la justicia. Precisamente, uno de los aspectos claves de este orden -y acaso su mayor fuente de amenaza- es el incremento de la desigualdad y la creciente marginación de vastos sectores de la población mundial. América Latina y el Caribe no están al margen de esta situación que incide negativamente sobre la marcha del proceso de democratización y que, por consiguiente, debilita sus posibilidades de ingresar a la «unión pacífica».

Segundo, el fin de la guerra fría ha afectado esencialmente las agendas políticas y de seguridad. Tanto en un nivel global como en la región. Aquí hay más cambios que continuidades. Y, en algunos casos, más que continuidades una vuelta a patrones anteriores a la guerra fría. Me limito a dar algunos ejemplos para aclarar lo que quiero decir.

Cambios: a) Redefinición de los intereses de seguridad de Estados Unidos en América Latina y el Caribe; y b) creciente importancia en la región de los nuevos temas de la agenda global (particularmente los de la agenda negativa) que requieren ser tratados en forma multilateral. Muchos de estos temas constituyen verdaderas amenazas a la seguridad nacional de los países de la región y crearán tensiones no sólo con Estados Unidos, sino con otros países extra-hemisféricos. Como lo muestra el caso colombiano, estas tensiones pueden dar lugar a la reaparición de posturas nacionalistas.

Continuidad: Al igual que durante la guerra fría, la región sigue preocupada por los temas económicos, que siguen siendo los de principal interés.

Vuelta a patrones tradicionales: Resurgimiento en Estados Unidos de enfoques tradicionales para tratar a la región. «Estas actitudes -que no pueden ser llamadas una política coherente o consciente sino más bien un conjunto de actitudes concurrentes- incluyen una aversión a la interferencia de extraños, una compulsión por impedir la inestabilidad si ésta amenaza a los EE.UU., y un deseo de preservar la autonomía de acción de los EE.UU. de manera que los intereses globales no se vean comprometidos».³⁴

Tercero, el cambio globalización, tal como lo entiendo aquí, ha tenido un impacto fenomenal sobre las formas de Estado, las culturas nacionales, los procesos de integración y las estrategias de desarrollo «orientadas hacia adentro» en América Latina y el Caribe, ha obligado a modificarlas y, como otra cara de la misma moneda, a definir las políticas exteriores cada vez más en clave económica. Es interesante apuntar que los cambios en las políticas exteriores de los países de la región (desde luego, con las particularidades de cada caso nacional) comenzaron a adquirir un tono crecientemente «pragmático», con anterioridad al fin de la guerra fría. Esto último no habría hecho entonces más que acelerar y profundizar un cambio que venía de más lejos.

Cuarto, la crisis de Westfalia, como quedó dicho, se acelera y profundiza con el fin de la guerra fría y la globalización. Aquí, se abre un enorme campo de debate sobre el concepto soberanía, las reglas de coexistencia y las instituciones (o, lo que es casi lo mismo, la gobernabilidad del orden internacional) y sobre la relación entre los derechos del Estado y los derechos individuales y humanos (esta relación compleja y conflictiva se expresa, por ejemplo, en el actual debate sobre la intervención o, como otros lo ponen, sobre el derecho/deber de ingerencia).

Frente a los argumentos de los globalistas extremos es necesario rescatar el rol del Estado y de la política. El mundo es demasiado complejo y dinámico como para que la globalización (la interdependencia o el mercado) puedan satisfacer necesidades y deseos. Es cierto que el Estado es hoy una entidad política en un sistema complejo de poder que incluye niveles supranacionales y locales. No obstante ello, sigue siendo el actor político principal. Es el lugar (muy particularmente cuando el Estado es democrático) desde donde mejor pueden construirse, legitimarse y monitorearse espacios de gobernabilidad internacional, regional, nacional y local. En palabras de Hirst y Thompson. «Las estados-naciones pueden hacer esto de una manera en la que otras agencias no lo pueden hacer: son pivotes entre las agencias internacionales y las actividades subnacionales, porque son los que proveen legitimidad como la voz exclusiva de una población territorialmente limitada».³⁵

Nuestros estados tienen, en consecuencia, nuevos roles a desempeñar en un momento en el que existen mayores condiciones que en el pasado reciente (acaso más que nunca) para jugar un papel de algún relieve en materia internacional asumiendo mayores responsabilidades. Para ello no hay mucho que inventar. Es preciso cooperar y estar dispuestos a revisar algunas de nuestras viejas tradiciones en beneficio de una nueva e imprescindible gobernabilidad que contemple y sopese, en un marco de creciente interdependencia, tanto el impacto de los tres cambios mencionados como el amplio espacio de la continuidad.

NOTAS


1. Este debate también tiene un costado académico referido a las categorías y al núcleo mismo de la disciplina.
2. Mearsheimer, John, «Back to the Future» en International Security, Summer 1990, vol. 13, nº 1.
3. Huntington, Samuel, «¿El Enfrentamiento de las Civilizaciones?, en Agora, noviembre de 1993.
4. Waltz, Kenneth, «The Emerging Structure of International Politics» en International Security, Fall 1993, vol. 18, nº 2.
5. Mearsheimer, John, op. Cit.
6. Layne, Christopher, «The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Will Rise» en International Security, Spring 1993, vol. 17, nº 4.
7. Conviene señalar que luego de identificar al conflicto entre civilizaciones como la forma dominante de conflicto mundial, Huntington aclara lo que no sostiene: que la identidad en cuanto a civilización reemplazará a todas las otras identidades, que los estado-naciones desaparecerán, que cada civilización se convertirá en una entidad política única y coherente, que los grupos dentro de una civilización no tendrán conflictos ni lucharán entre sí.
8. Ver Jervis, R., «The Future of World Politics. Will It Ressemble the Past» en International Security, vol. 16, nº 3, 1991.
9. Ver Rosenau James N., «Governance; order, and change in world politics», en Rosenau James N. and Czempiel Ernst-Otto, Governance without government: order and change in world politics. Cambridge University Press, Cambridge, 1992.
10. Ver su definición de «sociedad internacional» en Bull, Hedley, The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics. Columbia University Press, Nueva York, 1977, p. 13.
11. William Pfaff, «Redefining World Power» en Foreign Affairs, America and the World 1990/1, p. 37.
12. Vale citar como ejemplo el Plan de Lucha contra el Terrorismo de 25 puntos firmado por los países del G7 y Rusia el 30 de julio de 1996 en París. El documento prevé impulsar el intercambio rápido y secreto de información, reforzar las sanciones y la disuasión, restringir los desplazamientos de los terroristas (evitando que puedan beneficiarse con leyes de asilo), destruir sus fuentes de financiación e impedir que capitalicen a su favor el uso de las redes informáticas internacionales.
13. Strange, Susan. «La economía política de Europa» en América Latina/International, Primavera 1993, vol. nº 1.
14. Tulchin, Joseph S., «Los Estados Unidos y América Latina en el mundo», en Revista del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto», Instituto del Servicio Exterior de la Nación, Año 2, nº 3, 1993, p. 62.
15. Este paso de una agenda negativa a otra positiva ha sido destacado en Estados Unidos y América Latina por numerosos analistas y políticos, ya desde los años de Bush. Ver, por ejemplo, Insulza, J.M., «Estados Unidos y América Latina en los noventa» en Pensamiento Iberoamericano, nº 19, Madrid, enero-junio, 1991, p. 220.
16. Ver Buchanan, Paul y Sutliff, Brian, «La política de seguridad hemisférica de Estados Unidos en el contexto internacional» en Russell, Roberto y Bouzas, Roberto (orgs.) Globalización y regionalismo en las relaciones internacionales de Estados Unidos. ISEN/Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1996.
17. Jervis, R., op. Cit., p. 66.
18. Lowenthal, A.F., «Estados Unidos y América Latina en la década de los noventa: los cambios en los intereses y políticas estadounidenses ante un mundo nuevo» en Estados Unidos, Informe Semestral, vol. III, nº 1, primavera 1993, pp. 82-83.
19. Gruesamente pueden distinguirse tres fases en el proceos de globalización. La primera se inicia con los descubrimientos marítimos, se consolida con el mercantilismo de fines del siglo XVII y principios del siglo XVIII. La segunda se inicia a fines del siglo XVIII con la incipiente industrialización, se consolida en la segunda mitad del siglo XIX, con los imperios coloniales y el ingreso de Estados Unidos en la era de la gran industria. La tercera, por último, comienza luego de la primera guerra mundial con la formación de un sistema internacional de comercio y regulaciones y se consolida después de la segunda guerra mundial, con Naciones Unidas y la revolución tecnológica de la segunda mitad del siglo. Para una discusión, véase Robert Lawrence, Albert Bressand y Takatoshi Ito, A Vision for the World Economy, Openess, Diversity and Cohesion (Washington DC: The Brookings Institution, 1996) y Charles Oma, Globalisation and Regionalisation: The Challenges for Developing Countries, (París: OECD Development Centre, 1994). Ver, asimismo, el reciente libro de Aldo Ferrer, Historia de la globalización. Orígenes del orden económico mundial. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1996.
20. Ver David Held y Anthony McGrew, «Globalization and the Liberal State» en Government and Opposition, Spring 1993.
21. Ciertamente, este fenómeno no es lineal ni afecta a todos los estados y sociedades nacionales por igual.
22. Sobre este punto, ver el interesante y muy polémico artículo de Rosecrance, Richard, «The Rise of the Virtual State: Territory Becomes Passe» en Foreign Affairs, July/August 1996.
23. Ver Cox, Robert, «Social Forces, States and World Orders. Beyond International Relations Theory» en Keohane, Robert O. (de.) Neorealism and Its Critics, Columbia, New York, 1986.
24. Ver Rosecrance, Richard, The Rise of the Trading State, Basic Books, New York, 1986.
25. En un reciente artículo de la revista Foreign Policy aparece un cuadro muy interesante sobre los cambios económicos con proyecciones a los próximos veinticinco años. Ver Richard Halloran, «The Rising East», en Foreign Policy, nº 102, Spring 1996, p. 11. El único país de América Latina que aparece en este cuadro es Brasil que pasaría de la actual posición nº 7 a la nº 10.
26. Rosenau, James N., «The New Global Order. Underpinnings and Outcomes», Trabajo presentado en el XV Congreso Internacional de la Asociación Internacional de Ciencia Política, Buenos Aires, julio 24, 1991.
27. Zacher, Mark, «The decaying pillars of the Westphalian temple: implications for international order and governance», en Rosenau James N. and Czempiel Ernst-Otto, Governance without government: order and change in world politics. Cambridge Studies in International Relations: 20, Cambridge, 1992.
28. Bull, Hedly, op. Cit.
29. Hoffmann, Stanley, «In Defense of Mother Teresa. Morality in Foreign Policy» en Foreign Affairs, vol. 75, nº 2, March/April 1996, p. 174.
30. Ver Ferguson Yale, & Mansbach, Richard, «Political Space and Westphalian States in a World of 'Polities' Beyond Inside/Outside», en Global Governance 2, 1996, p. 272.
31. Ibid., p. 271.
32. Ver Hirst, Paul y Thompson, Grahame, Globalization in Question, Polity Press, Cambridge, 1996, p. 176.
33. Tomo este argumento de Ikenberry, John G., «The Myth of Post-Cold War Chaos», en Foreign Affairs, May/June 1996, p. 81.
34. Tulchin, Joseph, op. Cit., p. 57.
35. Ver Ferguson Yale, & Mansbach, Richard, op. Cit., p. 190.

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