América Latina y el Caribe en los tiempos de la globalización
Edición No. 47
Julio-Septiembre 1996
La política de comercio internacional en la era de la OMC
Renato Ruggiero
Director General de la Organización Mundial de Comercio
El siguiente artículo es un extracto de la disertación pronunciada
en la Cuarta Conferencia Anual de la Fundación Sylvia Ostry,
en Otawa (Canadá), el 28 de mayo de 1996.I. El imperativo mundial
Debe ser cierto que prácticamente todas las generaciones a lo largo de la historia han atravesado cambios, sean estos sociales, económicos o políticos. Algunos períodos son más turbulentos que otros, pero cabe preguntarse cuántas generaciones han tenido que hacer frente en el pasado a un cambio tan extraordinariamente rápido como el que caracteriza a nuestra época.
¿De qué clase de cambio estoy hablando y qué es lo que lo impulsa? El cambio a que me refiero es la impresionante internacionalización -o mundialización- de la actividad económica que se ha registrado durante los últimos dos o tres decenios, y las profundas consecuencias políticas y sociales que se derivan de la misma. La mundialización es impulsada por una poderosa confluencia de fuerzas. Algunas de ellas son sin duda el reflejo de políticas gubernamentales, pero más fundamentalmente se trata de fuerzas que tienen una vida propia, fuerzas liberadas por los cambios tecnológicos, especialmente en los sectores del transporte y las comunicaciones.
En términos económicos, la mundialización significa que la producción y el comercio se han entrelazado de manera inexorable. Los procesos de producción se extienden por todo el planeta. Los productores deben invertir para comerciar y deben comerciar para invertir. La mayoría de los productos que ingresan actualmente en el mercado son objeto de comercio o bien su producción depende decisivamente de componente que son objeto de comercio. El hecho de que el comercio desempeña un papel más importante que nunca en la actividad económica se puede observar fácilmente en las estadísticas: las corrientes comerciales se han multiplicado por 15 en los últimos cuatro decenios, mientras que la producción se ha incrementado seis veces. Al mismo tiempo, se han registrado aumentos espectaculares en las corrientes de inversiones extranjeras directas: en los 10 años anteriores a 1993 las corrientes de inversiones en todo el mundo se multiplicaron por cuatro, llegando a casi 200.000 millones de dólares por año. Son cada vez más los empleos que dependen del comercio, bien de las importaciones o de las exportaciones. Todo esto ha ocurrido al mismo tiempo que los niveles de vida aumentan constantemente en muchos países, aunque no en todos. El hecho de que los beneficios de la mundialización aún no son gozados mundialmente presenta un reto para la línea de acción a seguir, sobre el que volveré más adelante. No obstante, no se debe subestimar la magnitud de la ayuda que ha prestado y sigue prestando la integración económica mundial a la reducción de la pobreza y la marginalización. Se prevé que en los próximos años 2.000 millones de personas en los países en desarrollo y las economías en transición ingresarán en el mercado mundial, reforzando las tendencias que han instalado a una docena o más de países en desarrollo entre las economías más dinámicas del mundo.
En términos políticos, la mundialización significa que los gobiernos deben aprender a cooperar en más esferas que durante el pasado. Algunas de las distinciones que solíamos hacer entre la política internacional y la política interna resultan cada vez más superficiales y carentes de importancia. Naturalmente, se generan tensiones cuando se observa que los gobiernos muestran un creciente interés en inmiscuirse en las políticas de los demás, y esas tensiones se deben tratar con habilidad y flexibilidad política. A medida que se amplía el campo de la creación internacional de normas jurídicas y de la coordinación de políticas, y que el concepto de políticas «nacionales» se reduce, es necesario ocuparse adecuadamente de la protección de la diversidad y la preservación de la democracia.
En términos sociales, la gestión de la mundialización constituye también una prueba importante. Es erróneo suponer que la apertura de los mercados, la continuación de la integración económica internacional y la liberalización del comercio serán siempre procesos indoloros. Es probable que cierto número de personas se vean desplazadas por los cambios en la asignación de recursos derivados de estos procesos. Sin embargo, debemos tener claridad en nuestra visión de conjunto. El aumento de la eficiencia a causa de la especialización inducida por el comercio, estimula la actividad económica y crea empleo, compensando con creces los puestos de trabajo que se puedan perder a causa del desplazamiento de mano de obra. La gestión de esta transición y de las consecuencias distributivas del cambio constituye una responsabilidad fundamental de los gobiernos, pero es evidente que esta responsabilidad no se podrá cumplir si se da la espalda al mercado mundial.
La mundialización no desaparecerá. Los responsables de formular las políticas no podrían detener este proceso, incluso si quisieran hacerlo. No se trata de algo opcional, sino que forma parte normalmente de nuestra vida cotidiana de muchas maneras. La única cuestión real es si vamos a acompañar su avance mediante políticas nacionales que nos ayuden a adaptarnos a la realidad del cambio sin tener que soportar un costo social intolerable.
Desde el punto de vista internacional, la disyuntiva es si este proceso inevitable tendrá lugar en el marco de un sistema basado en normas convenidas o simplemente mediante un juego de fuerzas. Durante el período de posguerra hemos tratado por lo general de seguir el primer camino. Abandonarlo ahora significaría cambiar la historia económica -y quizás también la historia política- del mundo de un modo que sería peligroso para toda su población.
II. Los retos que tenemos por delante
Configurar el sistema de comercio del próximo siglo significa sobre todo dar respuesta a cuatro retos fundamentales.
El primero de ellos es mejorar lo que estamos haciendo actualmente para transmitir a la población de todos los países el mensaje de que la apertura del comercio y el sistema multilateral son beneficiosos para sus intereses. Debemos reconocer que el rápido avance de la integración mundial ha contribuido a generar un clima de incertidumbre en muchas sociedades, lo que se presta a ser explotado por quienes tratan de vender los falsos remedios del proteccionismo y la xenofobia. Lo que se necesita con urgencia es que los gobiernos, el sector privado y los círculos universitarios trabajen conjuntamente para reafirmar de forma persuasiva y con claridad la verdad que los últimos 50 años de nuestra historia muestran tan claramente: que la libertad de comercio en el marco de las normas del sistema multilateral es la clave del crecimiento y, por ende, de todas nuestras esperanzas de gozar de una existencia más próspera y estable.
El segundo reto consiste en respetar y fortalecer el contrato fundamental que une actualmente a países que ocupan todos los niveles de desarrollo económico. El mundo industrializado tiene que mantener abiertos sus mercados y mejorar esta apertura en los años venideros. Por su parte, los países en desarrollo deben continuar sus reformas de liberalización e integrarse más en el sistema mundial. Y unos y otros, los países industrializados y los países en desarrollo, deben colaborar para mejorar la situación de los países menos adelantados.
Considero que la elevación del nivel de vida en esos países es una de las tareas más urgentes a que nos debemos dedicar. Se ha estimado que mientras la renta por habitante aumentará un 80 por ciento de promedio en el Asia Oriental desde ahora hasta el año 2005, en el Africa subsahariana el aumento sólo será del 8 por ciento. ¿Cómo podemos contribuir a reducir esta brecha que no deja de ahondarse y a fomentar el desarrollo en los países más pobres?
Al menos debemos velar porque los bienes y los servicios producidos por esos países tengan un acceso libre y seguro a todos los mercados. Sería útil un compromiso de consolidar a nivel cero todos los aranceles que se aplican a estos países y de eliminar en una fecha precisa todas las restricciones cuantitativas que aún limitan sus exportaciones. Existen muchas maneras en que podemos ayudarles, tales como mejorar su acceso a las inversiones (otro motivo para examinar esta cuestión en la OMC), alentar las iniciativas regionales entre los países menos adelantados y aplicar a sus productos normas de origen más flexibles.
Igual importancia reviste la creación de capacidad institucional y humana en esos países, de modo que puedan aprovechar plenamente las nuevas oportunidades. Esto exige la adopción de nuevos planteamientos en la cooperación entre los organismos que prestan asistencia técnica y también en los medios utilizados para ello.
La OMC se ha puesto en marcha en esa dirección, elaborando un plan integrado de cooperación técnica con la UNCTAD y el Centro de Comercio Internacional, que patrocinamos de forma conjunta. Resulta claro que aún quedan cosas por hacer para fomentar esa cooperación. También debemos trabajar en estrecha relación con los demás organismos competentes para explotar al máximo las oportunidades que ofrece la nueva tecnología de las comunicaciones a fin de ampliar el alcance y los resultados duraderos de nuestros esfuerzos encaminados a crear capacidad.
Por último, es necesario dedicar una profunda atención a la situación de los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios que, por diversas razones, están haciendo frente a un aumento de precios de diversos productos agrícolas.
El tercer reto es la universalidad, es decir, la necesidad de incorporar a China, Rusia y todos los demás países que aún no forman parte del sistema de la OMC. Sólo cuando esto se consiga podremos recoger todos los frutos de un sistema de comercio mundial basado en normas. Nadie se hace ilusiones de que este proceso será fácil. En particular, la adhesión de grandes economías en transición plantea importantes cuestiones de fondo cuya solución exige establecer un balance aceptable entre las aspiraciones de los países candidatos, los intereses de los Miembros existentes y la necesidad de salvaguardar la integridad del sistema y de sus normas. Estas cuestiones no tienen una solución política inmediata. Los Miembros existentes y los que aspiran a la adhesión comparten por igual la responsabilidad de asegurar que las negociaciones de adhesión avancen tan rápidamente como sea posible, pero de un modo que fortalezca al sistema en su conjunto.
El cuarto reto es comprender la relación que existe entre el regionalismo y el sistema multilateral de comercio. No han transcurrido aún 15 años desde que se produjo la impresionante proliferación de acuerdos regionales, que se han convertido en el rasgo sobresaliente de las relaciones económicas internacionales de nuestros días. En 1980, sólo había un número relativamente pequeño de uniones aduaneras y zonas de libre comercio, pero en la actualidad casi todos los Miembros de la OMC forman parte de uno o más acuerdos de comercio regional. Con excepción de la Comunidad Europea, los acuerdos que existían hace 15 años solían tener un alcance limitado y se centraban principalmente, sino de forma exclusiva, en el establecimiento de aranceles preferenciales. Se puede decir que la nueva oleada de acuerdos regionales, como tantas otras cosas, se ha iniciado en América del Norte.
En efecto, Canadá desempeñó un papel inicial y decisivo en el establecimiento de un acuerdo de libre comercio en América del Norte, que pronto se amplió para constituir el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Y actualmente existen planes para establecer un acuerdo hemisférico de libre comercio, que se basaría en los acuerdos existentes en América del Sur, tales como el MERCOSUR, el Pacto Andino y el Mercado Común Centroamericano. En Asia, vemos que la ASEAN ha ampliado recientemente su alcance geográfico y ha profundizado el proceso de integración. Los países del Asia meridional también están elaborando un acuerdo regional. Y, por supuesto, tenemos el APEC que, si bien por ahora no supone preferencias comerciales entre sus miembros, encarna una ambiciosa idea de libre comercio entre los países de Asia y también a través del Pacífico, incluyendo a América del Norte y del Sur. En Africa se están elaborando varios acuerdos regionales. En Europa, la Unión Europea ha construido una compleja jerarquía de acuerdos preferenciales con sus vecinos inmediatos, y tiene en perspectiva otros planes más amplios. La idea de un acuerdo transatlántico de libre comercio también ha suscitado últimamente un considerable interés.
El impulso de liberalización regional no es en sí mismo un motivo de alarma para los defensores del sistema multilateral. Las iniciativas regionales pueden contribuir de manera importante al desarrollo de normas y compromisos multilaterales, y en ciertas regiones, como el Africa subsahariana, pueden constituir un punto de partida fundamental para la integración de los países menos adelantados en la economía mundial. En el nivel más básico, la divergencia real es la que separa la liberalización -en cualquiera de sus niveles- del proteccionismo. Vistas desde esta perspectiva, las iniciativas regionales y multilaterales deben estar en el mismo campo, apoyándose y reforzándose mutuamente.
Sin embargo, la propia magnitud y la ambición de algunas iniciativas regionales recientes indican que no podemos dar por sentada esta complementariedad, si es que en algún caso esto se pudo dar por sentado. Necesitamos una clara declaración de principios, sostenidos por compromisos firmes, a fin de garantizar que los esquemas regionales no funcionen como una fuerza centrífuga disgregando el sistema multilateral.
A mi entender, la respuesta se puede hallar en el principio enunciado por algunas de las nuevas agrupaciones regionales, o sea, el regionalismo abierto.
Por supuesto, debemos tener claro lo que significa el regionalismo abierto. Entre las distintas posibilidades, creo que hay dos modalidades básicas.
La primera consiste en asegurar que toda zona preferencial prevista será compatible con los requisitos jurídicos del sistema multilateral. Según las disposiciones vigentes, estas zonas podrían ser al mismo tiempo jurídicamente compatibles con las normas de la OMC y tener un carácter preferencial, lo que significa que podrían constituir una excepción a la cláusula de la nación más favorecida, que es el principio básico del sistema multilateral. La posibilidad de establecer en el marco normativo esa excepción legal al principio n.m.f. fue concedida en una época y en una situación completamente diferentes. En la actualidad, con la proliferación de agrupaciones regionales, la excepción podría convertirse en la regla, y esto podría suponer el riesgo de una modificación completa de la naturaleza del sistema.
La segunda interpretación del regionalismo abierto es la que expresa un cierto número de países, algunos de los cuales son miembros del APEC o del MERCOSUR. En esta hipótesis, la eliminación gradual de los obstáculos al comercio en el interior de una agrupación se aplicaría aproximadamente con el mismo ritmo y el mismo calendario que la reducción de obstáculos con respecto a los no miembros. Esto significaría que la liberalización regional -tanto en la práctica como en la legislación- sería en general compatible con el principio n.m.f.
La elección entre estas opciones es decisiva, ya que ambas darían lugar a resultados muy diferentes. En el primer caso, en no más de 20 o 25 años llegaríamos a una división del comercio mundial en dos o tres zonas preferenciales intercontinentales; cada una de ellas tendría sus propias normas y habría un sistema de libre comercio en el interior de cada zona, pero seguirían existiendo obstáculos externos entre los bloques.
¿Alguno de nosotros desea un mundo semejante?
Dejo que ustedes imaginen las posibles consecuencias de este panorama en términos de estabilidad y seguridades mundiales. Por ejemplo, ¿dónde estarían China y Rusia en un mundo así?
La segunda opción apunta hacia la convergencia gradual del regionalismo y el multilateralismo sobre la base de objetivos y principios compartidos, principalmente el respeto del principio n.m.f. Al final tendríamos un mercado mundial libre, regido por normas y disciplinas internacionalmente acordadas y aplicables a todos y con la capacidad de asegurar el respeto de los derechos y obligaciones que todos habrían aceptado libremente. En un mundo así habría y debería haber sitio para China, Rusia y todos los demás candidatos a adherirse a la OMC.
Dada la realidad del regionalismo y la necesidad de mantener la importancia decisiva del sistema multilateral, la cuestión consiste en determinar cuál es la mejor manera de asegurar esta convergencia gradual.
Por ejemplo, ¿se debería dejar a cargo de esfuerzos unilaterales concertados o debería ser objeto de una negociación multilateral, del mismo modo que las anteriores ampliaciones de la Comunidad Europea contribuyeron a poner en marcha las anteriores Rondas del GATT?
¿Deberíamos tratar de establecer un plazo, en el cual a la liberalización regional del acceso a los mercados debería seguir su ampliación en régimen n.m.f. o bien la iniciación de negociaciones multilaterales?
Cuando las agrupaciones regionales establecen nuevas normas comerciales, ¿deberíamos tratar de acordar un mecanismo y un marco temporal para ponerlas en plena conformidad con las normas multilaterales cuando ellas existan? En los casos en que por ahora no existen normas de la OMC equivalentes, tendríamos que prever un calendario para negociar la aplicación multilateral de las normas regionales.
El mantenimiento de la primacía de las normas y el sistema de solución de diferencias de la OMC es esencial, no como un fin en sí mismo, sino con el objeto de evitar una Babel de jurisdicciones contradictorias que compiten entre sí. Como he mencionado anteriormente, la evolución actual de las normas en materia de inversiones nos brindan un presagio de lo que esto podría llegar a ser.
Si no defendemos la primacía de las normas multilaterales, corremos el riesgo de que en materia de solución de diferencias comience a funcionar una especie de Ley de Gresham, con arreglo a la cual las normas menos estrictas desplazarían a las más severas, ya que los gobiernos escogerían la jurisdicción que les resultara más favorable.
Obviamente, es necesario reflexionar abundantemente sobre los mecanismos que nos permitan asegurar la convergencia de los sistemas regionales y el sistema multilateral. Tengo la esperanza de que el nuevo Comité de los Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC, con la muy idónea presidencia del Embajador del Canadá ante la OMC, Sr. John Weekes, aportará una importante contribución a este proceso. Por ahora, lo importante es señalar claramente la necesidad de esta convergencia.
En definitiva, se trata de preguntarse en qué clase de mundo deseamos vivir. ¿Deseamos un mundo en el que el avance de la integración económica mundial se vea acompañado por un marco mundial de normas comerciales convenidas que aseguren la apertura y fomenten el crecimiento con estabilidad? ¿O bien deseamos un sistema basado en el juego de fuerzas, en el que los bloques competidores traten de regionalizar la economía mundial, con todas las tensiones económicas y políticas que esto supondría?
No tengo reparo en plantear de modo tan tajante la disyuntiva entre estas dos concepciones. Si el sistema multilateral no está animado por una visión positiva y estimulante de su futuro, ¿cómo podrá mantener el dinamismo y la dirección? En los esquemas regionales, es usual que una concepción política oriente las iniciativas comerciales, y en muchos casos se dispone también de un calendario preciso. ¿Por qué el sistema multilateral debería ser menos ambicioso?
III. Conclusión
Los retos que he descrito someramente ayudan a que se comprenda mejor que el comercio no es sólo una cuestión técnica, sino un asunto que reviste una gran importancia política. Con la OMC, el mundo dispone ahora de un foro permanente para debatir las políticas comerciales, y de un sistema más eficaz para negociar compromisos y adoptar y aplicar las normas comerciales. El comercio y las políticas comerciales han vuelto a ocupar la primera fila de las preocupaciones internacionales, conforme a lo previsto por los arquitectos de las instituciones internacionales de la posguerra. Gracias al establecimiento de la OMC y a la celebración -prevista para dentro de muy poco- de acuerdos amplios de cooperación a todos los niveles con el Banco Mundial y el FMI, la estructura institucional del comercio, las finanzas y el desarrollo no sólo se verá completada, sino también actualizada, y podrá contribuir a la prosperidad y la estabilidad mundiales en el nuevo siglo. Esta mayor cooperación institucional constituye un paso importancia hacia el desempeño del mandato otorgado a la OMC por los gobiernos, de procurar una mayor coherencia en la formulación de las políticas económicas en el plano internacional.
La OMC ha sido invitada por primera vez a participar conjuntamente con el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y las Naciones Unidas, en la Cumbre del Grupo de los 7, que reúne a los dirigentes de los principales países industrializados, y que se celebrará este año en Lyon a finales de próximo mes. Acogemos con gran satisfacción este reconocimiento de la importancia del sistema multilateral, no sólo por lo que significa en sí mismo sino también porque brinda una oportunidad de fortalecer la dimensión comercial del crecimiento y el desarrollo en los países de todos los niveles económicos. Muchos de los temas que examinarán los dirigentes del Grupo de los 7 seguirán la línea de la Cumbre que el Canadá acogió en Halifax el año pasado. El hecho de la mundialización será el telón de fondo de las deliberaciones de la Cumbre, como sucede en todo debate económico serio. Espero que la OMC, cuya actividad se centra en el comercio -savia vital de la integración mundial-, podrá brindar respuestas prácticas y concretas a las preguntas que se suscitan durante este proceso, especialmente la extensión de sus beneficios a quienes están actualmente al margen de la corriente general de la economía.
Al finalizar el próximo año, el sistema multilateral de comercio cumplirá 50 años. Desearía que este aniversario se conmemorase adecuadamente, no sólo como un reconocimiento de lo que el sistema ha significado para el crecimiento y la estabilidad del mundo a partir de 1947, sino como una ratificación del valor que representa para el presente y el futuro. La forma y el lugar en que esa conmemoración se deberá llevar a cabo es una cuestión que se debe estudiar más detenidamente, cosa que harán posiblemente los Ministros en la Conferencia que se celebrará en Singapur el próximo diciembre. Estimo, no obstante, que no debemos desperdiciar una oportunidad como ésta para renovar, a un alto nivel político, nuestro compromiso en favor del sistema que constituye el cimiento de nuestra prosperidad presente y de nuestras perspectivas de futuro.
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