Relaciones externas de América Latina y el Caribe
Edición Nº 46
Abril-Junio 1996 |
|
Impacto
de la globalización en el Gran Caribe
Andrés Serbin
Venezolano de origen argentino, Doctor en Ciencias Políticas.
Fue Director del Instituto Venezolano de Estudios Sociales y Políticos
(INVESP) y profesor visitante del Center for International Affairs
de la Universidad de Harvard. Actualmente es Asesor Especial
de la Secretaría Permanente del SELA.
Versión
resumida y parcial de la ponencia "Globalización, regionalización y sociedad civil
en el Gran Caribe" presentada en el Center for International Affairs, Universidad de
Harvard, octubre 1995.
I. Los
efectos de la globalización económica y social
Si bien las
transformaciones económicas del sistema internacional remiten a tres procesos básicos:
a) la globalización financiera (con la transnacionalización de la inversión y el flujo
transnacional de capitales); b) la revolución tecnológica de la informática que la
posibilita y acompaña; y c) la reestructuración productiva a nivel mundial ilustrada por
la transición desde el modelo fordista/taylorista al más flexible y transnacionalizable
modelo toyotista o postfordista, articulados al crecimiento del comercio internacional, la
globalización, asimismo, asume dimensiones sociopolíticas (con el redimensionamiento del
estado que impone la priorización de la dinámica del mercado, con el impulso global a la
homogeneización política a través de la promoción de la democracia occidental asociada
a ella y con el desarrollo de la sociedad civil y de su creciente transnacionalización);
comunicacionales (con la trasnacionalización comunicativa a través de los diversos
medios tecnológicos que abre la revolución informática y la difusión global de valores
y mensajes) y culturales (con la promoción homogeneizadora de los valores del consumismo
occidental a costa de las expresiones de identidad y los valores locales)1.
Bajo la
presión de las transformaciones estructurales del sistema económico internacional, el
estado-nación se ve forzado a adecuarse a novedosas condiciones para promover una
inserción competitiva en el marco de una nueva división internacional del trabajo, a
partir de las transformaciones productivas en curso, impulsando programas de ajuste
estructural, particularmente en los países periféricos que no están involucrados en la
dinámica central de estas transformaciones. A su vez, el ajuste estructural y la
reestructuración productiva generan tensiones y conflictos entre diversos sectores
domésticos y regionales, en particular a partir de la destrucción del estado de
bienestar y de las políticas sociales asociadas a éste en el marco del énfasis en el
desarrollo de las fuerzas reguladoras de la economía de mercado, dando lugar a la
transformación de la sociedad civil y a la emergencia de nuevos actores y nuevas demandas
de carácter social y político.
En este
proceso, el estado-nación tradicional se ve afectado tanto en su soberanía externa
(autodeterminación y territorialidad) como interna (reflejo de la soberanía popular,
legitimidad y consenso en el interés del estado-nación)2.
Sin embargo, como señala Cox, el estado, al actuar de intermediario entre el ámbito
internacional y el ámbito doméstico, no pierde su autonomía y conserva un significativo
margen de ella3, pero se enfrenta con un cuadro más complejo
de actores y de intereses en la definición de sus objetivos, desgarrado entre la
dinámica de un mercado mundial (que promueve su transformación en un actor del mercado)
y de la política internacional (con la expectativa que continúe actuando como un actor
homogéneo a nivel internacional en función de un interés nacional), y una articulación
particular entre las demandas de la sociedad política doméstica y sus actores
institucionalizados (partidos políticos, sindicatos, legislaturas) y de la sociedad civil
(movimientos sociales, ONGs, redes sociales diversas) y su capacidad de presión y de
influencia4.
De hecho, el
proceso de globalización da lugar asimismo a una multiplicación y diversifación de
actores a nivel internacional (incluyendo la tan debatida actualmente configuración de
una sociedad civil global) que entran en interacción e inciden sobre el desempeño no
sólo de los estado-nación, y más específicamente de los gobiernos que los representan,
sino también sobre el desempeño de organizaciones intergubernamentales, corporaciones y
bancos transnacionales, y diversas redes y organizaciones no-gubernamentales.
A su vez, las
transformaciones estructurales del sistema económico internacional en el marco del
proceso de globalización, afectan de manera muy particular a las economías y sociedades
de la Cuenca del Caribe. Si bien esta aseveración debe ser matizada en tanto existe una
marcada heterogeneidad en el tamaño, el desarrollo y las potencialidades económicas de
las diversas sociedades caribeñas (particularmente si asumimos la definición regional de
la Asociación de Estados del Caribe del Gran Caribe que incluye a Colombia, México y
Venezuela), sí podemos establecer algunas tendencias generales en términos del impacto y
de las estrategias consecuentemente implementadas en la región5.
En este
sentido, es de observar que, en líneas generales, como reacción, entre otros elementos,
a la crisis de la deuda en la década de los ochenta y a las presiones globales, en
distinta medida, la mayor parte de los países de la región optó por impulsar nuevas
estrategias de desarrollo. Estas estrategias, en reemplazo de la "sustitución de
importaciones" privilegiada en etapas anteriores con una activa intervención del
estado, se apoyaron en la promoción de exportaciones, su diversificación , y la
búsqueda consecuente del incremento en la competitividad en el sistema económico
internacional en el marco de programas de ajuste y reestructuración económica6. Estos programas buscaron reducir el papel sobredimensionado
del estado en la economía y estimular y atraer las inversiones privadas en el área
productiva7.
En el contexto
de las economías del Gran Caribe que, más allá del tamaño y de las potencialidades
económicas respectivas, se han caracterizado básicamente por la explotación de recursos
naturales, la producción agrícola y la elaboración de productos semimanufacturados de
poco valor agregado en el marco de una limitada diversificación y del imperio de la
llamada "enfermedad holandesa"8, los nuevos
desafíos impuestos por la globalización financiera, la revolución tecnológica y la
reestructuración productiva global generaron una serie particular de transformaciones
asociadas al proceso de ajuste estructural.
Por un lado,
como respuestas a los procesos de globalización económica, implicaron una manifiesta
reducción y redefinición de las funciones tradicionales de un estado sobredimensionado y
apuntalado tradicionalmente en el clientelismo y los acuerdos populistas, en particular en
el Caribe insular y continental9, a través de la reducción
del gasto público, la privatización, la desregulación y la eventual apertura y
liberalización económica, a la par del impulso de políticas macroeconómicas (fiscales,
monetarias) cónsonas con la necesidad de proyectar una imagen de reforma y de estabilidad
económica y un ámbito atractivo para la llegada de capital y tecnología extranjera en
función de promover la diversificación de exportaciones y la capacidad competitiva
respectiva.
Sin embargo,
este proceso implicó una serie de consecuencias específicas. En primer lugar, para
atraer inversiones extranjeras el estado requirió del desarrollo de condiciones fiscales,
de infraestructura, de capacitación y laborales particulares (puestas de manifiesto en
particular en la zonas industriales francas de República Dominicana, Jamaica y Puerto
Rico)10. En segundo lugar, que el estado, en este contexto,
se convirtiera en un efectivo (y eficaz) interlocutor de las corporaciones transnacionales
que pudieran estar interesadas en invertir en el país. En tercer lugar, que el estado
creara las condiciones asimismo para el impulso y el desarrollo del sector privado local,
generando su reciclaje de la producción en el reducido ámbito doméstico a la
exportación competitiva en el ámbito internacional. Y finalmente, en cuarto lugar, en el
ámbito sociopolítico, que el estado, en el marco del ajuste estructural y de la
búsqueda de socios transnacionales, diluyera los contratos sociales y políticos
existentes, tanto en términos de su capacidad distributiva a través de políticas
sociales como en función de su capacidad reguladora de las relaciones laborales, con
costos sociales y políticos significativos.
Es
significativo en este sentido que, a pesar de los efectos positivos de las zonas
industriales francas en términos del crecimiento económico, las inversiones atraídas
por los bajos costos laborales y los desgravámenes fiscales, básicamente dieron lugar al
asentamiento de industrias de ensamblaje, con reducidos requerimientos de mano de obra
calificada (de allí los efectos sobre el reclutamiento de fuerza laboral femenina y los
desequilibrios de género causados en la misma), en una fase del desarrollo del proceso de
reestructuración productiva global con crecientes requerimientos de tecnología avanzada
y mano de obra calificada, y de la dinámica del comercio mundial crecientemente centrada
en el intercambio de manufacturas de alto valor agregado y de servicios.
Por otra parte,
en función de los procesos de regionalización en el ámbito de los países
industrializados y de las eventuales amenazas proteccionistas, estas transformaciones
dieron lugar a la búsqueda de la ampliación de espacios económicos regionales como
alternativa para el desarrollo de economías de escala, mercados ampliados y crecimiento
del comercio externo a través del incremento del comercio intrarregional, en función de
evitar su marginalización del sistema económico internacional. En el caso de los
pequeños países de la Cuenca del Caribe en general y del Caribe no-hispánico insular en
particular, este proceso adquirió una especial urgencia frente a la posibilidad de la
desaparición o de transformación de los acuerdos preferenciales como la Iniciativa de la
Cuenca del Caribe con Estados Unidos, el Acuerdo de Lomé con la Unión Europea, y el
Programa CARIBCAN, con Canadá, y a la eventual ventaja competitiva de México con su
incorporación al NAFTA11. La percepción de lo reducido de
sus mercados domésticos y subregionales y el poco atractivo consecuente para las
inversiones extranjeras reforzó este proceso, dando lugar a específicas recomendaciones
de ampliación del espacio económico a través de acuerdos de libre comercio y de
complementación económica. Como ilustración baste citar en el Gran Caribe, la
reactivación de la integración centroamericana luego de la crisis regional de la década
de los ochenta, y las recomendaciones de la West Indian Commission a los países del
Caribe de habla inglesa a principios de la década de los noventa12.
A la vez, con las diferencias de escala del caso, similares preocupaciones llevaron a la
creación del Grupo de los Tres entre México, Colombia y Venezuela (pese a las diferentes
prioridades, objetivos y expectativas de cada uno de ellos ante el establecimiento de un
acuerdo de libre comercio entre los tres que hemos analizado en otro lugar)13.
La promoción de acuerdos de libre comercio conllevó a su vez la necesidad de promover
políticas de estímulo para una activa participación de los respectivos sectores
empresariales, en el marco del proceso de "nuevo regionalismo" antes citado.
En este
contexto, la culminación de este proceso regional se ha materializado en la creación, en
1994, de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), con la inclusión de 25 estados y 12
territorios asociados de la región.
II.
Regionalización, soberanía e identidad en la Cuenca del Caribe
Desde esta
perspectiva general de los impactos de algunas transformaciones globales y regionales en
la Cuenca del Caribe, resurgen las preguntas originales acerca de su definición como tal
y, eventualmente, de su misma existencia como una región explícitamente diferenciada.
Para algunos analistas, la pregunta se reformula en términos más negativos al
preguntarse ¿Por qué la región se encuentra tan dividida y no ha logrado avanzar en su
integración?14. Para otros, la pregunta se centra en su
viabilidad como una región "funcional" y "coherente" que puede
beneficiarse de la integración más allá del interés común por el comercio y la
seguridad regional?15 Algunos autores reducen estas
preguntas a una visión de la región circunscrita al Caribe de habla inglesa o al Caribe
insular. Otros le asignan, en este marco o en un contexto más amplio, alguna propiedad
identificatoria inmanente, que trasciende los cambios históricos, y que hace a una
esencia regional distintiva16. Sin embargo, bajo los efectos
de las transformaciones globales, es evidente un manifiesto tránsito desde las visiones
restringidas de la región en el marco de un discurso geopolítico, a concepciones más
amplias, fuertemente signadas por la priorización de los intereses económicos y
progresivamente, asimismo sociales, claramente ilustrados en una conceptualización del
Gran Caribe que incluye a estados y territorios insulares, a estados centroamericanos y a
los miembros del Grupo de los Tres.
En todo caso,
al margen de la multiplicación de visiones y perspectivas de la región, lo que importa
resaltar es en los últimos años aparece asimismo de manera relevante un imaginario
social con un referente simbólico central -el debate acerca del regionalismo y de la
integración regional, y los avances recientes de los mismos.
En este
sentido, el regionalismo consiste fundamentalmente en una respuesta a los desafíos
externos y domésticos que conllevan una respuesta colectiva, en términos de un proceso
de "construcción de una comunidad regional"17.
Este proceso
implica la identificación de valores compartidos, de propósitos comunes y de una
identidad regional18.
Esta
identificación se puede articular en tres dimensiones. En primer lugar, en la medida que
las sociedades de una determinada área geográfica tienen una experiencia histórica
común y se encuentran enfrentados al mismo problema común19.
En el caso de la Cuenca del Caribe, esta experiencia histórica común, si uno no quiere
profundizar más allá de la historia del presente siglo, remite a su propia genealogía
como unidad geopolítica y a la evolución de la dinámica regional consecuente, reforzada
por las distintas percepciones regionales -etnohistórica, económico-política- de su
unidad20.
En segundo
lugar, una dimensión que remite al desarrollo histórico de vínculos socio-culturales,
políticos y/o económicos que los distinguen del resto del mundo. Y en este sentido, con
los avatares coyunturales del caso y pese a lo limitado de algunos contactos históricos a
través de la barreras culturales, lingüísticas y políticas que lo dividen y
fragmentan, el Gran Caribe ha promovido diferentes formas de cooperación entre los
estados, a través de diversas organizaciones multilaterales y de las distintos acuerdos
de libre comercio y de cooperación económica impulsados en los últimos años, tal como
la misma AEC.
En tercer y
último lugar, una dimensión que refiere a la medida en que han desarrollado diversas
organizaciones para manejar asuntos colectivos. Asimismo, en este sentido, si bien en una
forma incipiente, la creación de la Asociación de Estados del Caribe responde cabalmente
a esta dimensión, pese a no constituir en la actualidad "un actor político
consolidado"21.
Sin embargo, el
regionalismo implica ir más allá en el proceso de construcción de una comunidad
regional a través del impulso a la integración y este proceso excede la acción de los
estados a través de iniciativas intergubernamentales para apuntar a la construcción de
una "comunidad social" de carácter regional, no sólo a través de la
consolidación de un actor colectivo regional de carácter interestatal, sino también a
través del desarrollo de mecanismos de participación en la toma de decisiones de los
actores de la sociedad civil, y a través del desarrollo de un imaginario colectivo común
que haga a una identidad regional inclusiva y no exclusiva. Este es el objetivo, a largo
plazo, de la integración regional en función de la construcción de una comunidad de
valores compartidos, objetivos comunes e identidad regional, en torno a las coincidencias
geográficas que configura el Mar Caribe.
Asimismo, es
necesario entender que este objetivo sólo puede ser el resultado, a largo plazo, de un
proceso en desarrollo de la formación de una identidad regional distintiva y de los
mecanismos que la apuntalen, en tanto no existe una identidad inmanente de la región,
pero a la vez, la definición geopolítica que le dio origen y que se agotó con la Guerra
Fría no implica el decreto de defunción de la Cuenca del Caribe22.
En este proceso
de formación, el desencadenante común es uno solo: la voluntad política de enfrentar
colectivamente las transformaciones globales que afectan a la región, en tanto las
opciones individuales se encuentran cada vez más limitadas en el mundo global, en razón
de cambios económicos, pero también políticos, culturales y sociales.
Sin embargo,
además de las dificultades analizadas a distinto nivel en las páginas anteriores,
existen algunas adicionales que, no son nada desdeñables. Enumeraré algunas de éstas
para poder asomar algunos temas fundamentales de una agenda sociopolítica de la región.
En primer
lugar, la articulación de respuestas colectivas implica la cesión de soberanía
nacional. Si bien este es un proceso que, como vimos, se está produciendo en términos de
la reducción de la autonomía de los estados a través de la globalización económica,
en el Gran Caribe toca fibras muy sensibles. Entre otras razones, porque el proceso de
consolidación del estado-nación se dio en el marco de la reivindicación de la
autodeterminación postcolonial de los estados (con las diferencias cronológicas del caso
entre el Caribe insular hispánico, no-hispánico y continental) en fase reciente, sin
haber culminado, con frecuencia, en una efectiva consolidación del estado-nación y de la
identidad nacional respectiva. Como señala Watson para el Caribe insular23,
la soberanía nacional en la región se articuló en forma tardía a partir de la década
de los cincuenta, en el marco de su integración en el sistema internacional de estados.
De allí que, con frecuencia, la sola mención de una cesión de soberanía en función de
una gradual y parcial "regionalización de la misma"24
genera lógicas retiscencias, inclusive en los términos de modalidades relativas de
cesión25.
En segundo
lugar, existe una manifiesta dificultad de orden sociopolítico en el sentido de superar
el "déficit democrático" que toda integración conlleva y que, resulta
particularmente preocupante en el proceso de regionalización del Gran Caribe, en función
del principio "decidiremos por ustedes, respecto de ustedes, pero sin ustedes".
Esta dificultad está claramente ilustrada en el caso de la Unión Europea (UE), el
esquema de integración que, sin embargo, más ha avanzado hacia la constitución de una
"comunidad social" y la articulación de mecanismos institucionalizados de
participación política. Sin embargo, el rol del Parlamento Europeo y la ausencia de
mecanismos de participación de la sociedad civil en la UE hace particularmente evidente
este déficit26.
En tercer
lugar, y en función de las dos dificultades anteriormente consideradas, es necesario
tener en cuenta que el proceso de integración debe, necesariamente y para tener éxito,
conducir a la creación de instituciones y de marcos legales adecuados para una
participación más activa de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones acerca
de los objetivos del proceso de regionalización, sus etapas y avances, como así también
sus consecuencias y los intereses a los que responde, particularmente en función de
evitar que las sensibilidades articuladas en torno a la cesión de soberanía se encaucen
a través de respuestas fundamentalistas, bajo el manto de reivindicaciones culturales que
tiendan a una mayor fragmentación, y de la emergencia de tentaciones
"globalitarias"27 por parte de sectores
burocráticos. En este sentido, es imperativo el desarrollo de mecanismos
institucionalizados de participación de carácter democrático y pluralista en el marco
del proceso de regionalización, a partir de la identificación de nuevos actores de una
sociedad civil crecientemente regionalizada y de nuevos temas de la agenda regional frente
a los desafíos impuestos por la globalización.
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NOTAS
Moneta,
Carlos, 1994; Bernard, 1994.
Camilleri
y Falk, 1992, 254.
Cox,
1987, 399-400.
Stubbs
y Underhill, 1994d, 423.
Cfr.
al respecto documentos de CEPAL y SELA citados y, para el caso específico del Caribe
insular, con especial referencia a los miembros de la CARICOM, Quick, 1993 y Watson, 1994.
El
modelo evidente para el desarrollo de estas estrategias fueron los Nuevos Países
Industrializados (NIC) del Sudeste Asiático, en función del éxito con que impulsaron
estrategias de desarrollo "orientadas hacia afuera" a través de la promoción
de exportaciones. Sin embargo, previo a su despegue económico, con frecuencia se ignora
el papel que desempeñaron los estados respectivos a través de políticas industriales y
de investigación, desarrollo de infraestructura y capacitación de recursos humanos.
Básicamente,
el ajuste estructural implica una reducción y una redefinición de la intervención
económica del estado en la economía, en asociación con un creciente énfasis en el
mercado para la alocación de bienes y recursos escasos, Bierstecker, 1992, 108.
Quick
define como "Dutch disease", la situación en la cual "a very small country
finds a ready world market for one product, the export boom in that product pulls local
resources away from other industries and undermines their competitiveness" (Quick,
1993, 216).
Cfr.
Payne, 1993.
En
el caso de algunos países del Caribe (Rep. Dominicana, Haití, Jamaica...), estas
políticas llevan a la implementación de zonas industriales libres (ZIL) para atraer
inversiones extranjeras en el marco de exenciones fiscales y de regulaciones laborales
m s flexibles, aprovechando el interés de compañías multinacionales por la
ubicación geográfica cercana al mercado de Estados Unidos, las oportunidades abiertas
por la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y el Sistema Generalizado de Preferencias para
ingresar al mismo, las disponibilidades de mano de obra no calificada, salarios bajos y
ausencia de constricciones fiscales o laborales respaldadas por el gobierno respectivo.
Sin embargo, el establecimiento de ZILs también est condicionado por el interés de
las compañías multinacionales de aprovechar la cercanía geográfica y de utilizar la
oferta disponible en aras de su propia din mica comercial y financiera y de las
negociaciones con los gobiernos respectivos, y no implican necesariamente transferencia de
tecnología o desarrollo de la producción de manufacturas con significativo valor
agregado o la formación de recursos humanos m s calificados. Cfr. Hillcoat y Quenan,
1991.
Cfr.
Gill, 1993, y Lewis, D., 1994.
Cfr.
West Indian Commission, 1992.
Serbin
y Romero, 1993.
Domínguez,
1993, 11.
Kaiser, 1993,
37.
Benitez
Rojo, 1989.
Whiting,
1993, 42; Mols, 1993, 51.
Ibidem,
18.
Stubbs-Underhill,
1994c, 331.
Serbin,
1991.
Whiting,
1993, 19.
Maingot,
1994b, 5-19.
Watson,
1994c, 5.
Whiting,
1993, 3.
Parry
identifica tres tipos de respuesta a las nuevas condiciones de interdependencia -
"the statist response", "the relative state sovereignty response" y
"the cosmopolitan response", en función de los diversos grados de cesión de
soberanía por parte de los estados. Al respecto de la segunda, la respuesta relativa,
señala que "it concedes more sovereignty and looks to some form of sustained
institutionalized, supranational authority which can regulate those areas of policy which
have been recognized as beyond the national capacity to organize and which also require
more than intermittent negotiation", Parry, 1994, 7-9.
Cfr.
Neureither, 1994 y Pinder, 1994, con respecto al déficit democrático en la UE.
Rogalski,
1994.
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