Relaciones externas de América Latina y el Caribe Edición Nº 46 Abril-Junio 1996

Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea:
las oportunidades políticas, comerciales y de inversión
Héctor N. Di Biase
Abogado uruguayo, Asesor de la Dirección General de Comercio
Exterior del Uruguay y Director de la Licenciatura en Negociaciones
Internacionales e Integración de la Universidad Católica del Uruguay.

El autor agradece los valiosos comentarios del Prof. Manuel Olarreaga, Coordinador de la Secretaría Administrativa del MERCOSUR, y del Mag. Tabaré, quien participó en las negociaciones del Acuerdo Marco, que han enriquecido sensiblemente la materia prima original.

I. Introducción

Los días 11 y 12 de junio de 1996 se celebró en Bruselas la Primera Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación creada en el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus miembros por una parte, y el Mercado Común del Sur y sus Estados Partes por otra (AMI) que fue firmado el 15 de diciembre de 1995 en Madrid. Los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos bloques mantuvieron el 10 de junio en Luxemburgo la Primera Reunión del Diálogo Político, y la primera reunión de la Comisión Mixta creada por el Acuerdo.

Al suscribir el AMI las Partes convinieron, a la espera de la entrada en vigor del mismo, que requiere 21 firmas ( 16 por la UE y 5 por el MERCOSUR) y puede demorar un año:

- aplicar en forma provisional las disposiciones sobre Cooperación Comercial, tal como aparecen en los Artículos 4 a 8 del Título II;

- proceder de la misma manera respecto de las disposiciones relativas a la creación de las instituciones encargadas de la implementación del Acuerdo (Artículos 27, 29 y 30); y

- aplicar inmediatamente después de la firma los mecanismos de Diálogo Político previstos en la Declaración Conjunta Anexa al Acuerdo.

II. Acuerdo entre dos Uniones Aduaneras

El Acuerdo Marco Interregional firmado el 15 de diciembre de diciembre de 1995 en el Palacio de Oriente, en Madrid, en el marco del Consejo de Europa, es el primer Acuerdo entre dos Uniones Aduaneras, y procura ser un ejemplo de regionalismo abierto.

El Cono Sur latinoamericano ha sido la subregión con mayor presencia europea debido a particulares lazos históricos y culturales, que se han traducido en estrechas relaciones económicas. La Unión Europea -UE- es el principal socio del MERCOSUR en comercio, en inversiones, y en materia de cooperación.

En el comercio bilateral, que en 1995 sería deficitario para el MERCOSUR, las exportaciones del MERCOSUR hacia la UE -el 27% del total -son básicamente de alimentos, y materias primas, y las importaciones, de productos con alto valor agregado. En inversiones, el 47% de la IED en MERCOSUR proviene de la UE. En cooperación, el 75% de lo que recibe MERCOSUR proviene de la UE.

La primera cuestión a negociar será la definición del tipo de asociación, que incluirá una definición política, y tendrá en cuenta, en lo comercial, los acuerdos preferenciales basados en la reciprocidad que ha firmado la UE con agrupaciones de países: los Acuerdos Europa, y los Acuerdos Euro-Magreb. Parece probable que se oriente hacia estos últimos, que funcionan en una base selectiva y no prevén, en principio, una apertura total del mercado europeo, respetando las específicidades de las relaciones de ambas partes.

Debido a que algunos Estados miembros de la UE han objetado una negociación sobre un acuerdo de libre comercio, el AMI tendrá carácter de interino. A partir del 2001, el AMI desembocaría en una asociación más estrecha, incluyendo una zona de libre comercio que incluiría primero productos industriales y servicios, y más tarde los productos agrícolas.

Para el MERCOSUR, el Acuerdo significa un reconocimiento de su presencia internacional por el principal bloque comercial del mundo. Ese reconocimiento acrecienta su credibilidad, particularmente entre inversores extranjeros. También, significa oportunidades en inversiones y comercio.

Para la UE, supone una oportunidad política y económica. Política, al institucionalizar un diálogo al más alto nivel, que incidirá en la agenda política externa del MERCOSUR. Económica, porque asegura a las empresas europeas estabilidad, garantía jurídica y acceso a un mercado con gran potencial.

El objetivo común final, sería establecer una asociación interregional de carácter político y económico basada en una cooperación política reforzada, en una liberalización comercial progresiva, en una promoción de las inversiones, y en la profundización de la cooperación.

III. Rasgos definitorios

Las principales características del Acuerdo son los siguientes (Olmedo y Gómez, 1996):

- Carácter no preferencial, transitorio y evolutivo. Debe preparar la negociación de un Acuerdo de Asociación Interregional.

- Coexiste con los Acuerdos Marcos Bilaterales de la UE con los cuatro miembros del MERCOSUR ya existentes, aunque en un futuro a largo plazo, el AMI sustituirá esos acuerdos.

- Se sitúa en el marco de la política comunitaria de cooperación con los países en vías de desarrollo (Art. 30).

- La liberalización comercial comprenderá todo el comercio, incluidos los servicios.

- Incluye una cláusula de no-ejecución por violación de derechos humanos.

- Es un Acuerdo Mixto de la UE y sus Estados miembros con MERCOSUR y sus Estados Partes, lo que le permite a los Miembros de la UE estar más presentes, junto con la Comisión Europea, en las reuniones de seguimiento.

- La UE y MERCOSUR reconocen la integración regional como uno de los medios para conseguir un desarrollo duradero y socialmente armonioso, así como un instrumento de inserción competitiva en la economía internacional. De este modo la UE apuesta por el éxito y se compromete en el éxito del MERCOSUR

IV. La asistencia técnica como vinculación inicial

El proceso de acercamiento comenzó en abril de 1991. Una semana después de la firma del Tratado de Asunción -el 26/03/91-, los cuatro Ministros de Relaciones Exteriores presentaron, en Luxemburgo y en Bruselas, a las autoridades de la CE, el Tratado, las características del MERCOSUR, y el cronograma de trabajo para el período de transición que debía culminar el 31 de diciembre de 1994.

En mayo de 92, una segunda reunión de los Ministros en Guimaraes, Portugal, permitió definir las modalidades de cooperación técnica que la CE podía brindar a los Grupos de Trabajo del MERCOSUR, y acordó celebrar un acuerdo al efecto.

El 29 de mayo de 1992, fue suscripto un Acuerdo de Cooperación Interinstitucional, estableciéndose un mecanismo formal para canalizar la asistencia técnica, el intercambio de información y el apoyo institucional, a través de la creación de un Comité Consultivo Conjunto. (Este Acuerdo, ha sido sustituido por el Acuerdo Marco).

El Comité Consultivo Conjunto definió en su primera reunión, realizada el 3 de julio de 1992, tres sectores prioritarios de cooperación: agricultura, normas técnicas, y aduanas. Esa cooperación se extendería a una cuarta área, la cohesión social. En dicho marco se fomentó la transferencia de conocimientos técnicos de Europa en relación con su experiencia de integración, la formación de recursos humanos, y el apoyo institucional a la Secretaría Administrativa del Grupo Mercado Común (GMC) así como a las Presidencias rotativas del Consejo del Mercado Común (CMC).

Aparte de este acuerdo birregional, el MERCOSUR se beneficia de una serie de instrumentos de cooperación económica de la UE tales como: los programas de inversión European Community Investment Partners (ECIP) y AL-INVEST, así como de la red empresarial Business Corporation Network (BC-Net). Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay han suscrito acuerdos marco de tercera generación con la UE.

A nivel político, el diálogo birregional se realiza a través de las reuniones regulares del Comité Consultivo Conjunto y en el marco de las Conferencias Ministeriales Institucionalizadas anuales entre la UE y el Grupo de Río (IRELA,1994).

Estos elementos constituyen «lo que podría llamarse la primera etapa en el proceso de acercamiento recíproco, caracterizada por un reconocimiento explícito de parte de la Unión Europea a la especificidad del MERCOSUR dentro del proceso de integración latinoamericana» (Abreu, 1994).

Las relaciones entre América Latina y la CE se caracterizaron en los años setenta y ochenta por los desencuentros. En los noventa las relaciones entre la CEE y los países del MERCOSUR han fluctuado hacia una mayor cooperación. (Bizzozero, 1995).

Después de la segunda Comisión Delors en 1989, se procesaron una serie de cambios en el plano institucional, que trajeron consecuencias en los vínculos bilaterales, en la cooperación y en la presencia comunitaria en América Latina.

Entre los resultados más visible Bizzozero (1993) ubica el inicio de un diálogo político entre la CEE y el Grupo de Río y un viraje en la cooperación comunitaria hacia América Latina.

La institucionalización del diálogo con el Grupo de Río, a partir de la Declaración de Roma, en diciembre de 1990, significó un salto adelante en las relaciones entre la entonces CEE y los países latinoamericanos. Las reuniones ministeriales que tuvieron lugar desde entonces (Luxemburgo en 1991, Santiago de Chile en 1992 y Copenhague en 1993), han permitido abrir una instancia de consulta política. De ellas han surgido iniciativas concretas, por ejemplo, en el campo de la cooperación técnica y de la apertura de las operaciones del Banco Europeo de Inversiones a países latinoamericanos.

El apoyo europeo a la integración económica en la región, ha sido otra resultante de las reuniones entre la actual UE y el Grupo de Río. En ese sentido la posición europea ha sido favorable a la realización de proyectos de integración económica en América Latina, y ha destacado especialmente el proyecto MERCOSUR. (Peña, 1995).La creación, en Montevideo, del dinámico Centro de Estudios para la Integración Regional (CEFIR) se enmarca en esos emprendimientos.

V. Cómo se plasma la iniciativa

El acuerdo de cooperación interinstitucional del 29/05/92 posibilitó la convergencia en temas específicos y una disminución de la conflictividad en otras áreas temáticas.

Durante 1993 se sucedieron varias reuniones de trabajo entre los Ministros de Relaciones Exteriores del MERCOSUR y de la CEE, donde se evaluó el avance de la cooperación.

El 23 de abril de 1994, en San Pablo, la IV Reunión Ministerial Institucionalizada de la UE con el Grupo de Río, solicitó preparar «una estrategia de mediano y largo plazo» para profundizar las relaciones entre la UE y América Latina, y acordó trabajar por «una asociación genuina en los campos económico, comercial, industrial, científico y tecnológico».

Allí, el Vicepresidente de la Comisión Europea, Manuel Marín, «planteó decididamente» al MERCOSUR la posibilidad de avanzar hacia una Zona de Libre Comercio, considerando la significativa evolución que el proceso integrador del MERCOSUR había registrado hasta entonces, y en particular el papel de la UE como el principal socio comercial e inversor en los países del MERCOSUR.

Frente a dicho planteo, los ministros emitieron un Comunicado de Prensa destacando su intención de «reforzar su cooperación hacia objetivos más ambiciosos», a cuyo efecto la Comisión Europea, en consulta con los Representantes de los países miembros del MERCOSUR en Bruselas, presentaría un Informe al Consejo Europeo.

Los interlocutores coincidieron en la necesidad de establecer una estrategia que permitiera fortalecer las relaciones entre las dos regiones, con vistas al establecimiento de una Zona de Libre Comercio (ZLC). Abreu sitúa aquí el inicio de «una segunda etapa en el proceso de acercamiento entre el MERCOSUR y la UE, más dinámica y más profunda».

VI. En qué consiste el Acuerdo

El Acuerdo Marco Interregional ( AMI), que incluye en su parte dispositiva 37 artículos distribuidos en nueve Títulos, cubre la cooperación económica y comercial, así como la preparación de la liberalización progresiva y recíproca de los intercambios comerciales entre ambas regiones, como etapa preparatoria para la negociación de un Acuerdo de Asociación interregional entre ellas.

Confirma la voluntad política de ambas Partes para establecer, como objetivo final, una asociación interregional de carácter político y económico basada en una cooperación política reforzada, en una liberalización progresiva y recíproca de todo el comercio, teniendo en cuenta la sensibilidad de ciertos productos y conforme a las reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Además, las Partes constituyen un diálogo político con carácter regular entre la UE y el MERCOSUR.

a. Objetivos, principios y ámbito de aplicación
El AMI tiene por objeto el fortalecimiento de las relaciones existentes entre las Partes, y la preparación de las condiciones para la creación de una Asociación Interregional. Para el cumplimiento de dicho objeto el Acuerdo abarca los ámbitos comercial, económico y de cooperación para la integración, así como otros campos de interés mutuo, con la finalidad de intensificar las relaciones entre las Partes y sus respectivas instituciones (Artículo 2o).

Las Partes instituyen un diálogo político con carácter regular que acompaña y consolida el acercamiento entre la UE y el MERCOSUR.


b. Ambito Comercial.
El título II del Ami, Ambito Comercial, estipula como objetivos (Artículo 4o) el compromiso de intensificar las relaciones entre las Partes con el fin de fomentar el incremento y la diversificación de sus intercambios comerciales, preparar la ulterior liberación progresiva y recíproca de los mismos y promover la creación de condiciones que favorezcan el establecimiento de la Asociación Interregional, teniendo en cuenta la sensibilidad respecto de ciertos productos, de conformidad con la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Aún cuando puede considerarse un texto poco audaz, refleja el máximo nivel de compromiso posible en las negociaciones efectuadas. La visita a Bruselas del Presidente Pro Tempore del MERCOSUR, Presidente de Argentina Dr. Carlos Menem, sirvió para apoyar políticamente su implementación.

El Diálogo Económico Comercial (Artículo 5o), dispone que las Partes determinarán de común acuerdo los ámbitos de cooperación comercial sin excluir ningún sector. A tales efectos, las Partes se comprometen a mantener un diálogo económico y comercial con carácter periódico (Incisos 1 y 2).

En particular, esta cooperación abarcará principalmente los siguientes ámbitos (inciso 3):

a) el acceso al mercado, la liberalización comercial, (barreras arancelarias y no arancelarias), y disciplinas comerciales, tales como pácticas restrictivas de la competencia, normas de origen, salvaguardias, regímenes aduaneros especiales, entre otras;

b) relaciones comerciales de las partes frente a terceros países;

c) compatibilidad de la liberalización comercial con las normas del GATT/OMC;

d) identificación de productos sensibles y productos prioritarios para las Partes;

e) cooperación e intercambio de información en materia de servicios, en el marco de sus competencias respectivas.

Para el MERCOSUR, tiene importancia haber logrado incluir que «las Partes determinarán de común acuerdo los ámbitos de cooperación sin excluir ningún sector» (Artículo 5.1), aunque la cooperación incluirá la «identificación de productos sensibles y productos prioritarios para las Partes (Art. 5.3).

En 1994, la participación de las exportaciones a la UE sobre el total exportado por cada uno de los cuatro Estados Partes del MERCOSUR fue: Argentina 25%, Brasil 28%, Paraguay 30%, Uruguay 21%. En 1995 las cifras serían similares.

Las condiciones de acceso de los países del MERCOSUR a los mercados de la UE registraron a partir del 1o de enero de 1995, como resultado de las negociaciones en la Ronda Uruguay, una rebaja arancelaria que la UE extendió a los miembros de la OMC, que se concretará progresivamente hasta el año 2001, y que será del orden del 30% sobre el arancel vigente hasta el 31 de diciembre de 1994.

En arroz, carnes y lácteos, la UE realizó una rebaja relativamente importante, arancelizó los derechos variables e incrementó las cuotas «Hilton» para Argentina y Uruguay.

En otros sectores, como automotriz, calzados, cueros, motores, productos de acero y electrónicos, la UE mantuvo medidas restrictivas al acceso.

Los sectores agrícola y de productos textiles y vestimenta, continúan siendo las áreas de mayor sensibilidad para el acceso al mercado comunitario europeo.

A mediados de 1995 la UE «arancelizó» los recargos variables adicionales a los gravámenes advalorem -exacciones reguladoras o precios de umbral más elevados que los precios internos-que mantenía para los productos agrícolas. El promedio arancelario para el sector agrícola pasó a ser del 25%, aunque con excepciones que pueden llegar al 65%. Los rubros más sensibles en este sector son azúcar, bebidas, carnes, cereales, lácteos, preparados alimenticios, y tabaco.

La UE mantiene el sistema de «precios de entrada» para las frutas y verduras, los «precios de referencia» para cereales y pescado, y un sistema de derechos mixtos y contingentes arancelarios para los lácteos.

En relación al Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), desde el 1o de enero de 1995 el nuevo sistema de modulación arancelaria lo ha hecho más restrictivo.

En cooperación en materia de normas agroalimentarias e industriales y reconocimiento de la conformidad (Artículo 6o) se estipula que:

1. las Partes acuerdan cooperar para promover su acercamiento en materia de política de calidad en lo que se refiere a productos agroalimentarios e industriales y reconocimiento de la conformidad en compatibilidad con los criterios internacionales.

2. Las Partes, en el marco de sus competencias, estudiarán la posibilidad de iniciar negociaciones de acuerdos de reconocimiento mutuo.

3. La cooperación se concreta, principalmente, mediante la promoción de todo tipo de actuación que contribuya a elevar los niveles de calidad de productos y empresas de las Partes.


c. Funciones de la Comisión Mixta.
El Tratado, en el Capítulo VIII ( Marco Institucional ) instituye un Consejo de Cooperación que supervisará la marcha del Acuerdo y propondrá recomendaciones (Artículo 25). Estará integrado, por una parte, por miembros del Consejo de la UE, por miembros de la Comisión Europea, y por la otra parte, por miembros del CMC y del GMC (Art. 26).

El Consejo estará asistido en el cumplimiento de sus tareas por una Comisión Mixta de Cooperación compuesta igualmente por miembros de las dos partes, que se reunirá alternadamente en Bruselas y en uno de los Estados Partes del MERCOSUR (Artículo 27, incisos 1 a 4). Se reunirá en 1997 en Asunción.

La Comisión Mixta asistirá al Consejo en el desarrollo de sus funciones. Se encargará particularmente de (inciso 5):

a) impulsar las relaciones comerciales;

b) intercambiar opiniones sobre toda cuestión de interés común relativa a la liberalización comercial y a la cooperación, incluidos los programas futuros de cooperación y los medios disponibles para su realización;

c) elevar propuestas al Consejo de Cooperación con vistas a impulsar la preparación de la liberalización comercial y la intensificación de la cooperación, teniendo en cuenta igualmente la necesaria coordinación de las acciones previstas, y

d) en general, elevar propuestas al Consejo de Cooperación que contribuyan a la realización del objetivo final de la Asociación Interregional UE-MERCOSUR.


d. Reunión Preparatoria de la Comisión
El 28 de marzo de 1996 se llevó a cabo en Buenos Aires una reunión informal preparatoria de la I Reunión de la Comisión, tratándose aspectos institucionales del Acuerdo, la cooperación reforzada, y el fortalecimiento de los intercambios.

En relación a los aspectos institucionales, se fijaron criterios en relación a la Comisión Mixta y a la Subcomisión Comercial prevista en el Acuerdo (Artículo 29).Se prevén reuniones anuales de la Comisión Mixta, y sesiones extraordinarias cuando fuera necesario.

En la primera reunión de la Subcomisión Comercial (SCC) en Brasil en fecha a precisar, y en constituir tres grupos de trabajo: a) acceso al mercado de bienes; b) acceso al mercado de servicios; c) disciplinas comerciales.

La SCC estará facultada para implementar el mecanismo de Cláusula de Consulta (Artículo 30), cuando se trate de temas comerciales de su competencia. Se reunirá en octubre en Fortaleza, Brasil.

Sobre Cooperación reforzada, se coincidió en la importancia de mantener la cooperación bilateral, los fondos ágiles y la cooperación generada a través del Acuerdo. También en que la nueva cooperación que surge del Acuerdo se deberá dirigir al ámbito comercial y a la preparación de la liberación comercial sobre la base de proyectos específicos.

Sobre Fortalecimiento de los intercambios, se acordó suscribir el Protocolo de Asistencia Mutua Aduanera durante la Primera Reunión de la Comisión Mixta en Bruselas.

VII. Primeros efectos del Acuerdo

El Acuerdo Marco Interregional de Cooperación tuvo sus primeros efectos en ambos bloques inmediatamente después de su firma.


a. Para la UE
El Acuerdo debía, según la Comisión, tener carácter transitorio y evolutivo. Se sitúa en el cuadro de la política comunitaria de cooperación con los países en vías de desarrollo y atiende especialmente el intercambio de experiencias en materia de integración.

El Acuerdo es recíproco, no «para» el MERCOSUR sino «entre» el MERCOSUR y la UE. La asociación interregional entrará en vigor mediante un acuerdo entre las partes. Atento a la sensibilidad de ciertos productos, la UE pondrá particular atención al interés de los productores europeos y a las regiones más alcanzadas.

Manuel Marín, aseguró en Bruselas el 16 de julio de 1995 que, aunque el modelo propuesto por la UE «es más lento y exige mayores negociaciones», brinda mayor estabilidad y solidez. Marín aclaró que «constituirá la etapa preliminar de una asociación interregional y del establecimiento de una zona de libre comercio, prevista para el 2001».

b. Para el MERCOSUR
El AMI supuso legitimar el relacionamiento externo del MERCOSUR con otra Unión Aduanera. Su ejecución requiere adaptar rápidamente los nuevos mecanismos institucionales incorporados o ajustados en el MERCOSUR por el Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994 que entró en vigencia el 15 de diciembre de 1995, en forma coincidente, en el tiempo, con la suscripción del AMI.

También será necesario compaginar las actividades que se cumplan en el marco del AMI con el Programa de Acción del MERCOSUR hasta el año 2000 (Decisión 6/95 del Consejo del Mercado Común - CMC).


c. Intereses comunes
Abreu encuentra datos significativos, en el entorno internacional, y en la propia naturaleza de las relaciones birregionales, que contribuyen a explicar las motivaciones del acuerdo:

- Las nuevas tendencias de la economía mundial que están determinando un cambio importante en los patrones de relacionamiento entre los Estados.

Los fenómenos de integración se desarrollan a un ritmo vertiginoso, como lo prueban los numerosos acuerdos que han sido registrados en el GATT en los últimos años, «hecho que no tiene antecedentes en los anteriores 45 años de vigencia del Acuerdo General». En una dinámica de bloques, serán éstos y no los miembros que los componen individualmente, quienes asumirán el papel de principales actores del sistema internacional de comercio. «En la lógica de este esquema, el acuerdo MERCOSUR-UE se inscribe sin mayor esfuerzo». Señala también que el entendimiento MERCOSUR-UE «será el primero en vincular institucionalmente a dos Uniones Aduaneras, en función de un objetivo explícito de libre comercio».

- El acuerdo permitirá conformar un área económica de primera magnitud, uniendo la primera y la cuarta economía del planeta.

- El MERCOSUR y la UE mantienen ya una importante relación, tanto en términos comerciales como también de inversiones y de cooperación. «En estas áreas, la UE es el socio más importante del MERCOSUR en el marco de sus relaciones externas».

El MERCOSUR y la UE han marcado en sus decisiones, ciertos intereses estratégicos que son comunes, como la preservación y reafirmación de la democracia, el fortalecimiento del multilateralismo y de la OMC, la creación de un marco apropiado para la expansión del comercio, y las inversiones en ambas áreas.

VIII. El comercio ¿motor del acuerdo?

En el campo económico, las inversiones tienen tanto interés como el comercio. El Embajador de Argentina en Brasilia, A. Guadagni, dijo en una conferencia en Buenos Aires el 30/11/94, que, en base a un documento oficial de la UE, resultaba «transparente» porqué la UE deseaba realizar un acuerdo con el MERCOSUR.

- En 1994 la UE era el principal socio comercial del MERCOSUR, y participaba en un 27% de sus importaciones. Si no se celebra el acuerdo, según los cálculos del documento de la UE, su participación en el comercio del MERCOSUR caerá a un 22% en el año 2000. Pero celebrando el acuerdo ese comercio, en lugar de caer a un 22%, subirá a un 36%.

- «Se estima que se trata de aumentar la participación en el mercado de importaciones que más se expande en el mundo». La UE quiere negociar «porque dispone en el MERCOSUR de una posición privilegiada en términos de inversiones y de intercambios comerciales».

- El MERCOSUR, que ya representa un mercado de consumo significativo, «tiene un elevado potencial de crecimiento en aquel ámbito y en el de los bienes intermedios».

- «El MERCOSUR constituye un nuevo polo de crecimiento a escala mundial y para Europa una región estratégica clave». Esto lo dijo el Pte. de EEUU en julio « y ahora lo dice la CE en el mes de octubre».

El Embajador Dieter Odelkop, Representante de la UE en Argentina, sostuvo que el comercio no es el único determinante. Declaró a SUCESOS SRL que «este grupo es para nosotros el más importante socio de América Latina». «Pero el tema del comercio no creo que será la única vertiente de la nueva relación MERCOSUR-UE; es una vinculación demasiado compleja, hay otras cuestiones de índole económico, político, cultural».

El Instituto para las Relaciones con América Latina (IRELA) en un estudio de 1994 dice:

En primer lugar, el MERCOSUR es para la UE el mercado más importante de la región:

- integra, con 198 millones de habitantes, casi la mitad de la población de América Latina y más del 50% de su PIB regional; (con Bolivia y Chile, sumaría 219 millones de personas con una participación del 58% en el PIB regional);

- representa un tercio del comercio exterior total de América Latina y el 40% del total de las exportaciones manufacturadas de la región (con Bolivia y Chile alcanzaría un 40% del comercio latinoamericano y un 44% de las ventas de manufacturas);

- en los países del MERCOSUR están radicadas 38 de las 50 empresas más importantes de América Latina y en ellos se concentra alrededor de un 40% de las inversiones extranjeras directas (IED) ( Llegaría al 46% con Bolivia y Chile).

A través de un acuerdo de libre comercio, la UE y sus Estados miembros podrían aumentar sus exportaciones e inversiones directas al MERCOSUR. Actualmente, la UE es el principal socio comercial e inversor, y proporciona los fondos para la cooperación más importantes, del Cono Sur de América.

IX. Las inversiones y la cooperación

En materia de inversiones, el MERCOSUR registra una situación diferente al resto de América Latina, cuya principal fuente de capitales son los Estados Unidos (EE.UU).

En el MERCOSUR, es la UE quien participa con el mayor stock de capital directo. Si bien en materia de flujos de IED (Inversión Extranjera Directa), los EE.UU. han superado recientemente a las inversiones europeas y japonesas en toda Latinoamérica (incluyendo también al MERCOSUR), «el porcentaje mayoritario del stock de capitales destinado al MERCOSUR corresponde a la UE, con un 36%, contra 32% de los EE.UU. y sólo un 8.1% de Japón. En el resto de América Latina, la situación es inversa, siendo el stock de IED de los EE.UU. el mayoritario, con 46% contra 26% de la UE y 5.8% de Japón». (Abreu, 1994).

Entre los Estados miembros de la UE, Alemania, España, el Reino Unido, los Países Bajos y Suecia, son los mayores inversores. En el MERCOSUR, Brasil es el primer destinatario de las inversiones europeas, que se dirigen prioritariamente a las telecomunicaciones, el transporte aéreo, la banca (un 40% de los bancos extranjeros que operan en la subregión son de origen europeo), el turismo y la industria automovilística.

La presencia de empresas europeas en el MERCOSUR -que tan sólo en Argentina representan más del 50% de las compañías multinacionales más importantes-, ha crecido notablemente en los últimos años. Esto es una consecuencia directa del proceso de privatización de entidades públicas que han emprendido los cuatro países y cuyo principal beneficiario en el exterior son las empresas de origen europeo.(IRELA, 1994).

X. Ejemplo de «regionalismo abierto»

Abreu concluye su valioso análisis sosteniendo que el MERCOSUR ha encarado su acuerdo con una tónica de regionalismo abierto, que no excluye ninguna alternativa, sino que considera que todas ellas son complementarias, armónicas y tienden a un mismo objetivo a largo plazo.

Coincide con Odelkop en que el Acuerdo no se agota en el objetivo comercial, sino que abarca un espectro más amplio de las relaciones recíprocas, como la profundización de la cooperación y la asistencia en áreas de alto interés para el desarrollo, y el diálogo y la cooperación en materia política, previéndose para ello un mecanismo específico de consulta.

La concreción del Acuerdo constituirá un salto cualitativo en la relación bilateral:

Para el MERCOSUR, porque significa un reconocimiento expreso de su gravitación económica y comercial, como actor emergente en la nueva configuración de las relaciones económicas internacionales posteriores a la Ronda Uruguay del GATT.

Para la Unión Europea, porque constituirá el primer acuerdo que la vinculará a un esquema de integración dotado de personería jurídica internacional. En este sentido, se tratará de un acuerdo pionero para ambos socios y para el sistema internacional en su conjunto.

No obstante, el MERCOSUR debe tener en cuenta que la UE negocia acuerdos «de tercera generación» con Chile, México, R.P. de China, y Vietnam, además de los Acuerdos Europa con el Este, y los Acuerdos con el Magreb. Y que la UE entiende que el Acuerdo con el MERCOSUR es básicamente un acuerdo político para construir un futuro común.

XI.Beneficios previsibles del Acuerdo

Ambas partes esperan beneficios del Acuerdo y del futuro relacionamiento, beneficios no totalmente simétricos.


a. Beneficios para el MERCOSUR
El IRELA, entiende que el principal argumento en favor de un acuerdo de libre comercio con la UE es, para el MERCOSUR:

- el de tener un acceso preferencial garantizado y previsible al mercado europeo, ya que el Sistema de Preferencias Generalizado (SGP) del que se beneficia hasta ahora no es recíproco ni continuo, sino que su aplicación depende únicamente de la UE, y excluye algunos productos. (Esta indicación del IRELA ha sido ratificada por la modificación del SGP de la UE a partir del 01/01/95).

- es muy probable que un acuerdo garantice al MERCOSUR un mejor acceso a la tecnología europea, lo cual elevaría su nivel de competitividad y aceleraría la inserción de sus países miembros en la economía mundial.

- se reducirían los precios de las importaciones de bienes de capital y productos manufacturados desde la UE.

- un acuerdo de libre comercio estimularía el proceso interno de integración del MERCOSUR, que podría contar con una mayor asistencia técnica y financiera de la UE.

- el Artículo 1o del Acuerdo asegura un apoyo político para posibles inestabilidades institucionales.


b. Beneficios para la UE
Para el IRELA (1994), la vinculación de México al mercado de Canadá y EEUU, podría tener en el futuro efectos negativos en sus relaciones con la UE. «Por ello, un acuerdo de libre comercio con el MERCOSUR podría garantizar a la UE la continuación de su presencia en América Latina y la consolidación de relaciones privilegiadas con un poderoso grupo de países de la región. En este sentido, la posible asociación de Bolivia y Chile al MERCOSUR es otro argumento en favor de estrechar las relaciones entre ambas partes, ya que Bolivia es el mayor receptor de los fondos latinoamericanos de cooperación de la UE y sus Estados Miembros, y Chile uno de sus socios más importantes en el área».

Por otra parte, los objetivos y la estructura del MERCOSUR son, a diferencia de otras iniciativas que se limitan a la constitución de una zona de libre comercio, muy similares a los de la UE, con una estrecha orientación hacia el modelo de integración europeo. Esto facilitará, sin duda, las negociaciones comerciales y un posible acercamiento entre ambos bloques.

A la vez, el incipiente proceso del MERCOSUR ofrece a la UE la posibilidad de transferir su experiencia y su propio modelo de integración a otras regiones.

Según los cálculos de la Comisión, el acuerdo permitiría desplazar a otros competidores en sectores como aeronáutica, electrónica, material eléctrico y automóvil.

XII. Costos y obstáculos

En el análisis del IRELA, un acuerdo de libre comercio, basado en el principio de reciprocidad, tendrá también costes para ambos bloques económicos.

Según el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT 94), firmado el 14 de abril de 1994 en Marrakech, Marruecos, los acuerdos de libre comercio tienen que incluir, ahora, todos los sectores económicos, llegando a la completa liberalización comercial en un plazo de diez años. Una eliminación de todas las barreras arancelarias en los ámbitos industrial y agrícolas enfrentará notables obstáculos.

En cuanto al sector industrial, Brasil, importante exportador de productos industriales básicos -tales como acero, textiles, repuestos de coches- y de armas e informática, es un potencial competidor de la UE y de Europa del Este.

La agricultura será un sector de difícil consenso. Todos los países miembros del MERCOSUR, y particularmente Argentina y Uruguay, son exportadores de productos agrícolas de alta calidad, tales como trigo, carne bovina, lácteos, vino, etc., que compiten con los de los Estados Miembros de la UE. Brasil tiene problemas con cacao, celulosa, y papel. Una eliminación de las barreras comerciales para productos agrícolas estratégicos procedentes del MERCOSUR afectaría a la propia Política Agrícola Común (PAC) y provocaría conflictos con países terceros que exportan los mismos productos al mercado europeo. Los agricultores franceses se oponen al acuerdo.

Al negociar un compromiso que no viole las reglas del GATT (OMC), ambas partes evaluarán los costes que tendría liberar el comercio en sus Estados Miembros y en los diferentes sectores económicos. Tanto en el sector industrial como en el agrícola, es probable que se negocien restricciones voluntarias, exclusiones temporales y períodos de transición para algunos productos. Otros temas relevantes en la agenda de negociación serán las reglas de origen, el dumping social y ecológico y los mecanismos de solución de controversias.

Como en todo proceso de liberalización comercial, habrá costos que implicarán sacrificios para ciertos sectores. Esto exigirá respuestas económicas y también una explicación a la opinión pública.

XIII. Problemas específicos

En general, diversos instrumentos de política económica de la UE están afectando seriamente las exportaciones latinoamericanas (Smith, 1995).

El Grupo de Río recopiló de cada país los problemas específicos en doce instrumentos que incluyen mecanismos de defensa comercial explícita o implícita; mecanismos de defensa del consumidor; y mecanismos que desvían el comercio.

Los mecanismos utilizados y productos alcanzados son:

1) certificados de importación: manzanas, ajos, banano, carne ovina, moluscos, pescado;

2) cuotas de importación: cueros, banano, atún, carne ovina, textiles, derivados del cobre, aluminio en rollos;

3) precios de referencia y derechos compensatorios:

manzanas, limones, carne de pollo, merluzas;

4) derechos antidumping: hilos de algodón, fibras de sisal, fibras acrílicas, ferrosilicio;

5) alza unilateral de aranceles: hilos de sisal;

6) clasificación arancelaria: nitrato de sodio, de potasio;

7) reglas de origen: atún y túnidos;

8) denominación comercial: ostiones;

9) armonización de normas técnicas: chocolates;

10) medidas fito y zoo-sanitarias;

11) medidas de tipo ecológico: potencialmente todos;

12) acuerdos preferenciales a terceros: todos.

K. Esser (1995) agrega otros elementos a considerar: «No sólo se trata de recomendar a los países latinoamericanos que eliminen poco a poco los puntos débiles de sus estructuras económicas, sociales y políticas; es preciso asegurar, al tiempo, que Europa amplíe sus posiciones en el mercado mundial y desarrolle todavía más el sistema multilateral de comercio, cultive un regionalismo abierto y abra más los intereses comunes con las demás regiones del mundo. América Latina no apuesta a unas relaciones privilegiadas o especiales, sino a mejorar sus relaciones de inversiones y comercio con la UE y sus países miembros».

XIV. Los próximos pasos

La primera cuestión en la agenda de negociaciones en 1996 será, en opinión del IRELA, la definición del tipo de asociación, teniendo en cuenta los acuerdos preferenciales basados en la reciprocidad que ha firmado la UE con agrupaciones de países.

El acuerdo podría tener en cuenta dos antecedentes: los Acuerdos Europa, suscritos con países de Europa Central y del Este, y los nuevos Acuerdos Euro-Magreb.

Los Acuerdos Europa prevén, aparte de la cooperación económica, financiera y cultural, la creación de una Zona de Libre Comercio (ZLC) industrial y amplias preferencias comerciales en el sector agrícola para productos estratégicos de la UE que forman parte de la Política Agrícola Común, tales como trigo, carne bovina y otros. La UE concede condiciones preferenciales a la entrada de otros productos agrícolas al mercado europeo. A través de estos acuerdos, que se inscriben entre los más amplios que ha firmado la UE, Europa del Este podría convertirse en el principal abastecedor de la UE de productos agrícolas y, por consiguiente, en un potencial competidor del MERCOSUR.

Para el IRELA, es más probable que el acuerdo comercial con el MERCOSUR se oriente hacia los acuerdos Euro-Magreb, que funcionan en una base más selectiva y no prevén, en principio, una apertura total del mercado europeo.

La UE eliminará paulatinamente sus barreras aduaneras para productos industriales hasta llegar a una ZLC, mientras que en el sector agrícola se optimizarán las preferencias para determinados productos, manteniendo restricciones arancelarias para otros. Sin embargo, como, a diferencia del Magreb, el MERCOSUR cuenta con un importante sector industrial, será difícil determinar una ZLC industrial.

El MERCOSUR -que previsiblemente tampoco realizará una apertura total-, deberá iniciar de inmediato una negociación interna preparatoria de la negociación con la UE sobre una base de reciprocidad. La liberalización no equivale a rebajas de aranceles, implica negociar restricciones no arancelarias, normas técnicas, políticas de inversiones, intercambios de ciencia y tecnología, normas sobre Propiedad Intelectual, etc.

Aunque las negociaciones tendrán en cuenta otros convenios preferenciales de la UE con terceros países, un acuerdo con el MERCOSUR, se ajustará a las características específicas de las relaciones entre ambas partes.

Para Smith, en primer lugar es necesario dar la máxima prioridad en la agenda política de las dos regiones a los temas principales de las relaciones comerciales, en particular en el marco de los diálogos Grupo de Río-UE; y en segundo lugar, es necesario desarrollar una nueva visión estratégica común para el futuro relacionamiento, apuntando al establecimiento de una asociación económica genuina. Para lograr la voluntad política necesaria, «Europa debe reconocer que América Latina se presenta como un socio natural, con el cual obtendrá provechos y no sólo costos» (1995)

La competitividad de los países del MERCOSUR en el sector agrícola sin subsidios preocupa a los productores agrícolas europeos y suscita resistencias, que habrá que enfrentar.

El Acuerdo, que en lo comercial quedó por debajo de lo que en algún momento se pensó, tiene trascendencia. Es previsible que producirá otros acuerdos, permite su profundización, es realmente un compromiso. Su credibilidad dependerá del texto mismo que se negocie y se apruebe, pero también, en el caso del MERCOSUR, de la disciplina colectiva de sus socios, en términos de política económica y de política comercial.

La Unión Europea promoverá prioritariamente la institucionalización de un diálogo político al más alto nivel enfatizando en el tema de los Derechos Humanos - como ya se ha recogido en el Artículo 1o del Acuerdo -, y proyectado a la agenda internacional que, en los próximos años, deberá atender negociaciones en torno a las instituciones de las Naciones Unidas y del sistema de Bretton Woods, y procurará encauzar un proceso posterior de cooperación comercial.

La Unión Europea, si lo hubiera considerado un Acuerdo Comunitario, hubiera delegado la potestad de firmar en la Comisión; al considerarlo un Acuerdo de Naturaleza Mixta, deberán firmar los 15 Estados miembros, la Comisión, los cuatro Estados miembros del MERCOSUR, el Presidente Pro Tempore del CMC y los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR; en total, 21 representantes. Posteriormente a la firma del 15 de diciembre, el Acuerdo deberá pasar a ser ratificado por los Poderes Legislativos de los 19 países suscriptores, para entrar en vigor.

Es previsible por lo tanto, que el Acuerdo tarde por lo menos un año para entrar en vigencia. Por eso ha sido necesario poner en funcionamiento algunos órganos en forma interina.

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