Relaciones externas de América Latina y el Caribe
Edición Nº 46
Abril-Junio 1996
De Marrakech a Singapur:
la nueva ruta de las negociaciones comerciales
Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano
I. La Agenda de la Conferencia Ministerial de Singapur
El Acuerdo que establece la OMC prevé que se celebrarán Conferencias Ministeriales cada dos años, siendo la primera la de Singapur en el próximo mes de diciembre. Esta revisión periódica, a nivel político, del funcionamiento de la OMC, introduce un cambio sustancial ya que, en el marco del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT), las reuniones ministeriales se celebraban únicamente para emprender o concluir negociaciones. Por ser la primera en su género, la Conferencia de Singapur sienta un precedente importante.
El Consejo General de la OMC determinará la agenda de Singapur, pero ya se conocen las 5 áreas principales:
1) La instrumentación de los compromisos de la Ronda Uruguay.
2) La agenda "intrínseca" ("built-in" agenda), que se refiere a eventuales profundizaciones de los compromisos de la Ronda.
3) Las recomendaciones del Comité sobre Comercio y Medio Ambiente establecido en Marrakech.
4) Las posibles iniciativas de apertura comercial.
5) Los asuntos a incluir en las actividades de la OMC.
La Secretaría Permanente del SELA, de conformidad con los mandatos del Consejo Latinoamericano, adelanta la preparación de estudios y reuniones técnicas y de consulta regional sobre los temas de la agenda de Singapur.
En cuanto a la instrumentación de los resultados de la Ronda Uruguay, la Secretaría Permanente del SELA, conjuntamente con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), inició un Programa de Formación de Funcionarios Gubernamentales financiado con recursos de cooperación técnica no reembolsable de México.
II. Lo que está en juego en Singapur
La Ronda Uruguay no fue exitosa en anticiparse a los acontecimientos y en visualizar el sistema de comercio del futuro: tanto sus resultados como su enfoque (básicamente sectorial, ya que las negociaciones se realizaron en temas por lo general independientes los unos de los otros) no reflejan la tendencia reciente a privilegiar la interrelación entre los temas (comercio y medio ambiente; propiedad intelectual, tecnología y medio ambiente; inversiones, competencia y compras gubernamentales, etc.), ni la armonización de normas y políticas internas antes que la disminución de los aranceles. De allí la constatación, sobre todo por parte de los países de la OCDE, de que existe un "desfase" entre los resultados de la Ronda y los avances de la realidad, y que por consiguiente, urge negociar normas multilaterales en temas "nuevos" o "emergentes" que no fueron tratados en la Ronda pero que, según los defensores de dichos temas, inciden sobre el acceso a los mercados en una concepción ampliada del comercio (tales como la libre competencia, los regímenes de inversión, las compras gubernamentales, la normativa laboral y ambiental).
Por consiguiente, la agenda de Singapur abarcará dos categorías de temas, cada una con implicaciones políticas y económicas de gran alcance:
por una parte, los temas "tradicionales" del comercio, centrados en los resultados de la Ronda Uruguay en materia arancelaria y para-arancelaria, anti-dumping, subsidios, además del seguimiento de las negociaciones sobre servicios, las normas de comercio relacionadas con las inversiones (TRIMS) y con la propiedad intelectual (TRIPS);
por otra parte, los "nuevos" temas relacionados con normas y políticas nacionales, susceptibles de armonización a nivel multilateral.
La presión en favor de los "nuevos" temas se detecta a nivel de la proliferación de trabajos académicos y seminarios en el mundo entero, que contrasta con la escasez de evaluaciones y análisis prospectivos sobre los temas "tradicionales": pareciera más importante nivelar normas y políticas internas que consolidar y aprovechar la apertura comercial, considerada como un hecho adquirido.
La II Reunión de Responsables de Política Comercial de América Latina y el Caribe, convocada por el SELA, la ALADI y la CEPAL el pasado mes de febrero, señaló al respecto que: "se convino en promover el análisis de la instrumentación de los compromisos de la Ronda Uruguay y la conclusión de los aspectos que quedaron pendientes de dicha Ronda, antes que incluir nuevos temas". Los países de América Latina y el Caribe adoptaron una posición similar en la UNCTAD IX.
En este contexto, las implicaciones de la agenda de Singapur atañen aspectos claves de la estrategia de desarrollo de América Latina y el Caribe:
- el papel de la OMC como vigilante y foro de negociación en materia de comercio mundial;
- el cumplimiento de la liberalización del comercio acordada en la Ronda Uruguay;
- el diseño, más allá de lo comercial stricto sensu, de políticas económicas, industriales y de inversión (es decir, los instrumentos de inserción en la globalización);
- la plataforma (o el mínimo denominador común) que deberá guiar las negociaciones regionales y hemisféricas, cuyo objetivo es, en principio, de profundizar lo acordado a nivel multilateral;
- el alcance del "nivelamiento" entre políticas y normas de países industrializados y en desarrollo, incluyendo la definición de conceptos como "gradualismo" o "flexibilidad" y de medidas compensatorias en función de los ajustes requeridos para cumplir con los compromisos multilaterales.
III. Los resultados de la Ronda Uruguay
Los compromisos de la Ronda entraron en vigencia el 1/1/95 y en muchos casos se aplican en forma progresiva, lo cual complica una evaluación de los beneficios y de los costos.
El logro más importante de la Ronda es el fortalecimiento institucional del sistema de comercio, gracias a: (i) las Conferencias Ministeriales bi-anuales; (ii) la consolidación de la OMC como foro de vigilancia y negociación y (iii) el mecanismo de solución de controversias.
En cuanto a la apertura de los mercados, la Ronda ha sido sólo modestamente favorable, sobre todo si se compara con la liberalización unilateral hecha por muchos países en desarrollo (América Latina y el Caribe en particular), y si se consideran los productos de mayor interés para dichos países. Es probable que los EE.UU. planteen nuevas reducciones arancelarias en Singapur, adicionales a las acordadas en la Ronda.
El aprovechamiento real de la apertura arancelaria dependerá de la aplicación de las medidas no arancelarias, cuya eliminación no ha sido total y que afectan muchos productos a la vez sensibles para los países industrializados e importantes para la oferta exportable de los países en desarrollo (agrícolas y textiles en particular: para los primeros es importante preparar las negociaciones de 1999; para los textiles, el Acuerdo Multifibras seguirá regulando el 50% del comercio de textiles hasta el 2002).
La relativa facilidad del recurso al arancel anti-dumping ha sido la laguna principal de la Ronda. A ello se añaden otras barreras no arancelarias no reguladas por la Ronda, susceptibles de convertirse en nuevas formas de proteccionismo: las normas ambientales y fitosanitarias, de origen, de etiquetado, y las normas técnicas.
El proceso de notificación de normas y políticas internas correspondientes a los acuerdos de la Ronda apenas se ha iniciado: en Singapur se hará un balance de dicho proceso. Por ejemplo, en materia de subsidios, la Unión Europea (UE) ha presentado una información detallada, contrariamente a los EE.UU. que aún no han presentado el primer informe anual. Otros problemas de notificación e instrumentación se refieren a las autoridades descentralizadas encargadas de aplicar a nivel local medidas como los subsidios, o al cumplimiento del Acuerdo sobre Barreras Técnicas al Comercio, que debería evitar discriminaciones u obstáculos en el desarrollo, adopción y aplicación de normas técnicas.
La instrumentación del Acuerdo sobre Comercio y Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPS) es una de las más complejas, sobre todo para los países en desarrollo, cuyo plazo de cumplimiento es el 2000 (el 2005 si no otorgan protección a los farmacéuticos y agroquímicos). Es posible que los países industrializados aboguen por una aceleración del cumplimiento del TRIPS en Singapur.
En materia de servicios, la Ronda Uruguay concluyó el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), que establece el trato de la nación más favorecida y el trato nacional, e incluye las listas de los compromisos de cada país signatario. Por consiguiente, no hay uniformidad en la instrumentación del GATS y resulta difícil evaluar el alcance de la liberalización. Las próximas negociaciones globales sobre servicios empezarán en el 2000, pero es posible que en Singapur se aborde el tema a la luz de los sectores donde ya se adelantaron negociaciones: servicios financieros (el acuerdo correspondiente entra en vigencia el 1/7/96 en forma interina hasta diciembre 1997; la UE busca introducir el trato de la nación más favorecida incluso antes de esa fecha); telecomunicaciones (la negociación terminó el 30/4/96, con el retiro de los EE.UU.); transporte marítimo (en negociación actualmente). El GATS prevé la definición de una cláusula de salvaguarda para 1998 y normas sobre compras gubernamentales de servicios para 1997. Más adelante se negociarán normas sobre subsidios y servicios profesionales.
El Acuerdo sobre Medidas Comerciales Relacionadas con Inversiones (TRIMS) prohibe medidas tales como los requisitos de "contenido local" y restricciones al uso de productos importados o a las exportaciones, que deben ser eliminadas antes de 1997 en los países industrializados, y en el 2000 en los países en desarrollo. El Acuerdo Multilateral sobre Inversiones en negociación en la OCDE aspira a eliminar todas las restricciones a la inversión.
IV. Los nuevos temas
Con respecto a los "nuevos temas", es de interés de los países en desarrollo que en su tratamiento se eviten tres riesgos principales: (i) que la armonización de políticas ignore las asimetrías; (ii) que aparezcan nuevas formas de proteccionismos; (iii) que la ampliación a nuevas normas debilite la OMC.
-Comercio y Medio Ambiente: el Comité establecido en Marrakech someterá su informe en Singapur, tratando de reconciliar los objetivos de la protección ambiental con la apertura comercial. Según la UE, se deberían adoptar pautas sobre la aplicación de normas ambientales pero sin promover un proteccionismo "verde". Según los EE.UU., las convenciones internacionales de protección ambiental deben aplicarse, a través de medidas comerciales, incluso a los países no signatarios.
-Políticas de competencia según la OCDE, las diferencias en las legislaciones y políticas de competencia se traducen en distintos niveles de acceso a los mercados. De allí la necesidad de un conjunto de normas multilaterales y de un mecanismo de solución de diferencias. Este tema es clave en las negociaciones sobre servicios, compras gubernamentales e inversiones. Es posible que en Singapur se definan pautas para la negociación entre los países industrializados y algunos países en desarrollo.
-Inversiones: la actual negociación, en la OCDE, de un Acuerdo Multilateral de Inversiones, permitirá, según la UE y los EE.UU., avanzar rápidamente en la OMC en esta materia. Los conceptos básicos del Acuerdo son el acceso "efectivo" del capital extranjero a los mercados, el trato nacional y la no discriminación. La UE propone un grupo de trabajo informal para preparar decisiones específicas a ser adoptadas en Singapur.
-Compras gubernamentales: el Acuerdo sobre esta materia fue suscrito solo por 10 países, aunque se trata de un mercado de grandes proporciones (la UE y los EE.UU. realizan compras de aproximadamente US$ 200 mil millones al año). Es probable que en Singapur se lance la negociación de un texto marco sobre transparencia, apertura y procedimientos adecuados, como una manera de abordar el tema de la corrupción en el comercio, tema prioritario para los EE.UU. El objetivo de los EE.UU. es de completar dicho acuerdo marco antes de finales de 1997 para luego negociar un texto más específico que incluiría compensaciones en caso de violación. Mientras tanto, se adelanta la negociación de cláusulas sobre compras gubernamentales de servicios en el marco del GATS.
-Normas laborales: el tema se está tratando en el Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional en la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Por los momentos, el marco legal de dicho Grupo es la ratificación e instrumentación de las Convenciones fundamentales en materia de derechos humanos (como prohibición de trabajo forzoso, trabajo de los menores y libertad sindical). Por otra parte, el Grupo recopila información en torno al impacto de la apertura comercial sobre el empleo. La OCDE presentará un informe sobre este tema en noviembre; la OIT emitirá su pronunciamiento antes de Singapur. En una reciente reunión informal en la OMC, la UE señaló que aun cuando es legítimo establecer normas sociales multilaterales, su objetivo no es privar a los países en desarrollo de su ventaja comparativa en cuanto al costo de la mano de obra, ni de vincular este tema a sanciones comerciales: si este es el enfoque, el tema tiene matices más políticos ("governance") que comerciales, y pertenece más a la OIT que a la OMC.
-Regionalismo: se estableció en la OMC un Comité sobre los Acuerdos Regionales de Comercio, que revisa los avances de los esquemas y su compatibilidad con los compromisos multilaterales. En Singapur habrá al menos un planteamiento político sobre el tema, reiterando el papel de la OMC. Es posible que se revise el procedimiento de notificación al Comité incluyendo un examen ex ante para verificar la conformidad de los esquemas con las normas multilaterales.
-Comercio/Monedas/Finanzas: el Acta Final de la Ronda Uruguay urge a la OMC "adelantar y desarrollar la cooperación con las organizaciones internacionales responsables de asuntos monetarios y financieros", es decir el FMI y el Banco Mundial, para adoptar "políticas consistentes". Hasta la fecha, la instrumentación de este mandato se ha concretado mediante acuerdos y contactos interinstitucionales. Es probable que la UE reactive este debate en Singapur, incluyendo, en el mandato de la OMC, el tema de la estabilidad monetaria. Para los países en desarrollo es interesante abordar el tema del sistema monetario y financiero internacional como una manera de avanzar hacia una "gobernabilidad económica internacional".
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