Relaciones externas de América Latina y el Caribe
Edición Nº 46
Abril-Junio 1996
Experiencias y modalidades de desarrollo binacional
fronterizo en América Latina
Telasco Pulgar
Venezolano, Doctor en Ciencias Económicas y Sociales
de la Universidad de Berlín, Alemania. Actualmente se desempeña
como Coordinador Jefe de Integración y Cooperación del SELA.
Por razones metodológicas, dividiré estas breves reflexiones en cuatro partes estrechamente vinculadas: las experiencias logradas en Europa en cuanto al desarrollo en fronteras; las experiencias similares latinoamericanas; los criterios y pautas para desarrollos binacionales exitosos y, finalmente, algunas ideas acerca del apoyo que puede dar el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) a convenimientos bilaterales desde su esencia eminentemente multilateral.
I. El problema de las disparidades
En primer lugar, en la actualidad pareciera haber cobrado fuerza la convicción de que el desarrollo binacional en el ámbito de las fronteras es una de las formas más importantes de atenuar las grandes disparidades económicas y sociales entre países que participan en un proceso de integración. Estas disparidades, hoy en día tan marcadas como antes de iniciarnos en programas integracionistas, han sido fuente de conflictos dentro de muchos acuerdos de integración debido a la disconformidad que países de menor desarrollo y más rezagados económicamente que otros suelen manifestar con relación a la obtención desigual de los beneficios de la integración.
El problema de las disparidades entre países que comparten objetivos y proyectos integracionistas ha recibido, desde luego, la debida atención en nuestros tratados de integración, mas no el de las disparidades entre subregiones nacionales. Tanto en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), como en el Mercado Común Centroamericano y en el Grupo Andino se han diseñado y aplicado políticas dirigidas a atenuar disparidades económicas entre sus socios; sin embargo, las mismas no pudieron trascender el ámbito comercial y, algunas veces, financiero, por lo que no han conducido a modificaciones estructurales de las economías y subregiones rezagadas.
Por consiguiente, es un hecho reconocido que frente a los esquemas y fórmulas tradicionales de integración, de marcadas tendencias mercantilistas, deben ensayarse nuevas modalidades cuyo objetivo central sea la generación de lazos firmes y crecientes de interdependencia económica, mediante la realización, entre otras medios, de programas y proyectos concretos de interés común de dos o más países. Estamos convencidos de que uno de esos medios de generación y consolidación de interdependencias reales, es sin duda, la política de desarrollo regional y, dentro de ésta, la de integración fronteriza.
En ese sentido, es alentador observar el renovado interés de los gobiernos, organismos, empresarios e intelectuales por promover la integración fronteriza como un instrumento de estímulo al desarrollo y de afianzamiento de los objetivos generales de la integración, así como una posibilidad cierta de contribuir a una mayor articulación de las economías y las sociedades, propiciando un entorno cultural y humano favorable. Se trata, en definitiva, de reemplazar el divorcio y la soledad de la frontera por la cooperación que estimule el desarrollo y la integración.
Tradicionalmente, en nuestros países, aunque siempre abrumados por diferendos fronterizos heredados del pasado, en razón de facilitar las conexiones con los mercados mundiales para su comercio exterior, se estimuló una determinada localización de la producción y de las poblaciones que restó importancia económica y social a las regiones fronterizas, abandonándolas a su suerte a pesar de las inmensas potencialidades en recursos naturales y humanos que éstas representan.
De tal suerte que, en el mejor de los casos, la frontera fue concebida primordialmente como límite político o línea de demarcación de jurisdicciones nacionales, recordada únicamente por uno que otro litigio y soslayada, por lo general, a la hora de diseñar políticas de desarrollo, incluso las de integración.
Por ello, vale la pena reflexionar sobre algunos ejemplos históricos de políticas de desarrollo espacial ubicadas en fronteras que han tenido efectos importantes en la integración económica entre naciones.
II. La experiencia europea
La política de desarrollo regional que hoy exhiben los países de la Unión Europea siempre formó parte indisoluble de los programas integracionistas europeos, puesto que los desequilibrios entre países y regiones eran al inicio tan grandes que hubieran hecho muy difícil, si no imposible, la concreción de los programas y proyectos de la Comunidad Económica Europea de aquel entonces.
No fue por pura casualidad que uno de los primeros estudios realizados por la Comunidad, en 1959, se destinó a trazar las grandes líneas de acción de una política comunitaria de desarrollo regional y fronterizo. El criterio básico de ese estudio era que la integración en las fronteras debía derivarse, como efectivamente ocurrió, de una política regional común.
Dicho estudio puso de manifiesto, sobre la base de una serie de indicadores, que las regiones menos desarrolladas eran las periféricas, con enormes disparidades de crecimiento económico del orden de 5 a 1 con respecto a las regiones de mayor ingreso per cápita y desarrollo industrial.
Por lo tanto, la preocupación por el desarrollo regional y fronterizo adquirió la primera prioridad y de inmediato fue convocado un grupo de expertos que realizó un trabajo de delimitación de las llamadas "zonas críticas", entendiendo por tales las zonas industriales en decadencia, las zonas de escasos recursos, bajo nivel cultural y precaria industrialización, y, por supuesto, las regiones fronterizas.
A finales de 1959, se adoptó un programa mínimo de aplicación inmediata para cubrir cuatro grupos de problemas concretos: regiones con una sola industria, polos de desarrollo, efectos "spread" (de propagación o comunicación de la prosperidad) y complementariedad de regiones fronterizas. Se examinaron fórmulas de estímulo al desarrollo de las regiones atrasadas o periféricas del Mercado Común, las cuales incluían políticas para que determinadas regiones atrasadas, especialmente las fronterizas, pudieran beneficiarse de su proximidad a otras muy industrializadas.
En el campo financiero, esta política contó con el apoyo del Banco Europeo de Inversiones, creado en el marco del Tratado de Roma con la misión específica de contribuir al desarrollo equilibrado del Mercado Común, mediante el financiamiento de programas destinados a revalorizar regiones menos desarrolladas y proyectos de interés común para varios países miembros. Para aquel entonces, este Banco se inició con un capital de 1.000 millones de dólares destinados casi exclusivamente a tales fines.
En realidad, la experiencia europea confirma un hecho histórico: la integración europea pasó por la integración fronteriza y hasta podría decirse que la tuvo a ésta como base de despegue y consolidación.
Es evidente que la integración en las fronteras europeas, basada en políticas comunitarias pero también en emprendimientos binacionales, sirvió para motorizar profundas transformaciones económicas, sociales y culturales en las zonas atrasadas, aumentando de esa manera su capacidad económica y social de aprovechar los beneficios de la integración y aproximándolas progresivamente al nivel de las más desarrolladas. En la actualidad, después de casi cuarenta años de integración, las discrepancias en el nivel de desarrollo y de ingreso per cápita entre diferentes regiones -las centrales, las costeras y las fronterizas- son mucho menores aunque no por eso han dejado de ser motivo de preocupación.
En efecto, dichas disparidades no sólo no han desaparecido sino que han surgido otras como las que emergen de la incorporación de España y Portugal al Mercado Común, de la reunificación alemana y de la tendencia de las industrias a localizarse en el centro de Europa como consecuencia de la fuerte competencia a que están sometidas, propiciando el surgimiento de grandes concentraciones industriales y demográficas.
Por consiguiente, la reducción de las disparidades entre regiones y países sigue siendo una prioridad de la integración europea, razón por la cual a la política de desarrollo regional se le asignan cada vez más recursos y medios, y son muchas las agencias e instrumentos creados para promover el desarrollo regional.
Pero lo que interesa destacar es que, en todo caso, desde el punto de vista teórico y práctico, la experiencia europea demuestra que el éxito de un proceso de integración entre naciones supone el estímulo permanente de una serie de acciones comunitarias y binacionales de los gobiernos ante las situaciones de desequilibrio, que atenúen los efectos de las fuerzas del mercado cuando éstas empiecen a operar libres de obstáculos comerciales.
III. La experiencia latinoamericana
Lo primero que cabe destacar es que ninguno de los tratados que instituyeron los actuales esquemas de integración previeron normas o políticas -salvo algunas discretas pautas sobre integración física y tráfico fronterizo- que estuvieran destinadas a enfrentar el problema de las grandes desigualdades en el nivel de desarrollo y de ingreso per cápita entre las diferentes regiones de los países socios, las centrales y las periféricas, dentro de las cuales, las más atrasadas se localizan casi siempre en las fronteras.
Dichos tratados han enfocado el problema de la necesidad de atenuar las disparidades exclusivamente entre naciones y no entre regiones y, además, bajo una orientación comercialista: otorgar compensaciones arancelarias y mecanismos de protección a los países de menor desarrollo, vale decir, Bolivia y Ecuador en el Grupo Andino; Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay en la ALADI; Honduras y Nicaragua en Centroamérica. Mientras que la grave problemática de las regiones subnacionales retrasadas nunca ha sido considerada y, por lo tanto, no se han adoptado políticas ni mecanismos comunitarios de corrección.
El resultado ha sido, después de muchos esfuerzos durante casi cuatro décadas, que esos tratamientos diferenciados o especiales en favor de los países menores han tenido una precaria o ninguna repercusión en esas economías, perpetuándose e incluso agravándose las disparidades como fuentes de crisis recurrentes en los procesos de integración del pasado y que pudieran aflorar en los nuevos acuerdos que se han venido suscribiendo.
Por lo tanto, en ausencia de políticas de desarrollo regional y fronterizo basadas en programas dirigidos, los esfuerzos de integración en frontera que se han adelantado en América Latina han surgido, por lo general, espontáneamente, y han respondido casi siempre a requerimientos circunstanciales y no a políticas de desarrollo integral de las regiones involucradas, por lo que sus efectos en lo económico, social y cultural de las regiones de frontera han sido exiguos y no han estimulado el proceso general de integración.
Los instrumentos aplicados fueron destinados principalmente a facilitar el comercio intrarregional y el tráfico de personas y vehículos, mientras se omitían compromisos y medidas para constituir zonas fronterizas de desarrollo compartido. Al mismo tiempo, en el orden institucional, los regímenes adoptados no han sido adecuados para incluir todo el entorno de las regiones fronterizas, han adolecido de continuidad administrativa y de suficiente apoyo político. Por otro lado, se ha seguido el procedimiento de conducir los asuntos relacionados con la cooperación e integración en las fronteras a nivel de los gobiernos centrales, sin participación efectiva de los agentes económicos e intereses locales.
Sin embargo, en la actualidad podemos hablar de un cierto cambio de concepción que le asigna a la integración fronteriza objetivos de desarrollo y de integración regional.
Los más importantes avances en ese sentido se registran en el marco del Grupo Andino, del Tratado de la Cuenca del Plata y de ALADI.
El Grupo Andino ha venido considerando un programa que comprende un conjunto de políticas y acciones concretas relacionadas con las fronteras colombo-venezolana, colombo-ecuatoriana, ecuatoriano-peruana y boliviano-peruana, las cuales trascienden la esfera estrictamente comercial y de integración física para abarcar aspectos fundamentales del desarrollo de las regiones involucradas.
Por su parte, los países miembros del Tratado de la Cuenca del Plata decidieron también considerar de interés prioritario la cooperación fronteriza, adoptando resoluciones orientadas a impulsarla y promover entendimientos entre los agentes económicos.
Igualmente, entre Brasil y Argentina, y más tarde entre los socios de MERCOSUR, el estímulo a la integración de las regiones y de las comunidades fronterizas ha adquirido una atención cada vez mayor. Lo novedoso de los acuerdos logrados hasta ahora entre Brasil y Argentina es que abarcan varios estados del Brasil y varias provincias de Argentina, y su ejecución estará a cargo de un grupo permanente de autoridades centrales y locales que contarán con la colaboración de Comités de Frontera.
IV. El papel del SELA
El SELA, como organismo de cooperación regional, no sólo promueve y apoya estos entendimientos de carácter binacional sino que también ha contribuido con estudios sobre el importante papel que pueden jugar las fronteras en el desarrollo y la integración de nuestros países.
En ese sentido, hace algunos años el SELA participó en un estudio realizado por el INTAL dirigido a levantar un inventario de los proyectos de integración fronteriza existentes en toda América Latina, con el objeto de estimar su potencial y determinar sus necesidades de asistencia técnica o financiera. Este estudio tuvo como punto de partida una labor de campo efectuada en casi todos los países centroamericanos y sudamericanos, la cual incluyó visitas a regiones de frontera.
El trabajo permitió identificar un conjunto de acciones que constituyen veintisiete iniciativas activas de integración fronteriza, las cuales cuentan con cierta estructura institucional y algunas están en la etapa de ejecución; representan unos ciento sesenta y cuatro proyectos de inversión y un gran número adicional de acciones complementarias. Cabe destacar que en esas iniciativas y programas participan dieciséis Estados Miembros del SELA, muestra suficientemente representativa de que la integración fronteriza realmente ocupa un lugar importante en la región como forma de vinculación económica.
En otras palabras, más del 75 por ciento de los Estados Miembros del SELA están involucrados en uno o varios programas o iniciativas de integración fronteriza formalizadas institucionalmente, razón por la cual se trata de un tema que debe recibir nuestra máxima atención.
Si se consideran por grandes áreas geográficas, su distribución sería la siguiente:
Centroamérica 6
Grupo Andino 5
Pacto Amazónico 5
Cuenca del Plata 8
Argentina-Chile 3
Asimismo, dentro de ese grupo se identificaron cuatro programas, que se definen como un conjunto de acciones y proyectos organizados en forma interrelacionada y contribuyendo a un objetivo general.
Estos programas son: el Plan Trifinio, entre Guatemala-Honduras y El Salvador; el desarrollo integral de la Cuenca del Río Putumayo, entre Colombia y Perú; la integración del área fronteriza boliviano-peruana y, la integración fronteriza de la Comisión de Cooperación para el Acuerdo de la Frontera Argentino-Uruguaya.
El estudio permitió, en ese momento, identificar la existencia de un importante conjunto de programas e iniciativas de integración fronteriza formalizadas institucionalmente y, además, un número también sustantivo de iniciativas todavía no claramente formuladas, con escaso grado de concreción técnica, institucional y política.
a. Propuestas para el desarrollo binacional
Diversos son los aspectos que se pudieran derivar de esas experiencias para poder formular programas coherentes de apoyo y promoción a desarrollos binacionales en fronteras. Un breve resumen sería el siguiente:
1. En primer lugar, se requiere contar con una política de desarrollo regional en la cual se inserte la política fronteriza. Dicha política regional-fronteriza debe gozar de la misma jerarquía que tienen otras políticas. El inventario realizado demuestra, por el contrario, que la mayoría de nuestros países no cuentan con políticas espaciales-fronterizas coherentes y orgánicamente formuladas, que incluyan la integración fronteriza como un instrumento específico.
2. En comparación con la integración bi o multilateral, la integración regional-fronteriza se expresa en procesos más controlables, sus costos y beneficios son más fácil y rápidamente identificables. Además, esta forma de vinculación económica hace posible dar un tratamiento diferenciado a las regiones circundantes y a las zonas de frontera según los criterios y prioridades que seleccionen los países.
3. Otro rasgo importante de la integración regional-fronteriza es su aptitud para incorporar las dimensiones sociales y ambientales del desarrollo, debido a la menor complejidad y dimensión de los procesos que abarca. Son muchos los problemas sociales que pueden ser atendidos mediante programas regional-fronterizos, lo que representa una clara ventaja con respecto a los mecanismos tradicionales de la integración multilateral.
4. Es conveniente trabajar sobre la base de programas, dado que los programas abarcan un radio de acción más amplio y global, y siendo aptos para viabilizar políticas de alcance regional en las áreas comprometidas. Los programas comprenden, por lo general, una estrategia explícita, sobre la cual se formulan y se desarrollan bajo una metodología previamente concebida. Por esa razón, es recomendable formular y materializar las iniciativas mediante programas integrales; es decir, que abarquen la complejidad de la problemática regional-fronteriza en el tiempo y espacio. De esa manera, podrán lograrse mayores niveles de eficacia y de eficiencia en las etapas de ejecución de los proyectos, y se facilitará la incorporación de los aspectos sociales y culturales de la frontera.
Por lo expuesto, es recomendable concebir desde sus primeras instancias las iniciativas como programas y, en lo posible, las instituciones promotoras de cada iniciativa con su respectiva base de apoyo político.
5. Es necesario definir claramente las políticas de desarrollo regional-fronterizo, como variables importante de las políticas macroeconómicas, dado que su ausencia o indefinición se convierte, por lo general, en una traba importante para la adopción de decisiones, en relación con los programas y proyectos específicos en las áreas de frontera. Esta ausencia de políticas explicaría el origen local como dominante en la generación de las iniciativas identificadas y responde, en realidad, al poco avance alcanzado en la descentralización administrativa mediante la reforma del Estado.
6. Una línea de acción recomendable es promover la transformación de las iniciativas locales en programas, para facilitar la toma de decisiones. Ahora bien, ante muchas iniciativas disponibles, habría que actuar selectivamente, atendiendo el siguiente orden de prelación:
a) Deben ser aquellas iniciativas que presenten mayor impacto sobre el desarrollo sustentable, la integración regional-fronteriza y la integración binacional.
b) Deben ser iniciativas que cuenten con mayor nivel de prioridad asignada por parte de las autoridades de nivel local, regional y nacional.
c) Deben ser iniciativas que cuenten con un organismo responsable, que puede promoverlas, movilizarlas y encausar apoyo y asistencia a las mismas.
d) Deben ser iniciativas que presenten una clara necesidad de asistencia técnica o financiera.
7. Es también recomendable establecer mecanismos institucionales que permitan la participación efectiva de los sectores sociales de las regiones y localidades aledañas a la frontera. Como se ha visto, por lo general los grupos locales recibieron pocas oportunidades de hacerse presentes y la tendencia ha sido la de manejar los programas de integración binacionales a nivel de los gobiernos centrales, sin la participación real de los intereses locales.
En este sentido, es interesante estudiar la rica experiencia de los países del Cono Sur lograda a través de los denominados Comités de Frontera.
El Comité de Frontera es una figura institucional establecida para resolver los problemas fronterizos locales y desarrollar acciones en fronteras comunes, que tiene su origen en tratados, convenios o acuerdos binacionales que les otorgan un status legal nacional e internacional. Se constituyen con personalidades que representan a los sectores que actúan en el entorno fronterizo, como aduana, seguridad, prefectura, intelectuales, deportistas, etc. La delegación de cada país es presidida por el respectivo cónsul y en ellos pueden participar también representantes privados. Las decisiones se toman por consenso y resuelven asuntos típicamente fronterizos como movimiento de personas, tráfico de vehículos, comunicaciones, cooperación en servicios públicos, asuntos culturales y sociales de la frontera común, entre otros. Su funcionamiento es supervisado por las Cancillerías, a través de las Embajadas respectivas.
Es importante destacar que estos Comités son de carácter subsidiario, es decir que los asuntos que traten en un momento dado no deberán estar bajo consideración de otros organismos, agencias o entidades. Su ámbito de competencia son exclusivamente los temas restringidos a la zona fronteriza.
Por último, cabe resaltar que el SELA, por definición, apoya decididamente todos estos emprendimientos binacionales de integración, en el marco de sus programas de cooperación con el fortalecimiento de la integración latinoamericana y caribeña.
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