Globalización, Comercio e Integración
Edición Nº 45
Enero-Marzo 1996
En la era de la globalización.
Espacios y opciones de integración
Juan Mario Vacchino
Director de Desarrollo de la Secretaría Permanente del SELA
El presente artículo está basado en la ponencia presentada al Seminario «América Latina en la era de la globalización», organizado por el Instituto de Altos Estudios de la Universidad Simón Bolívar de Venezuela y el Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, Santiago, 27 al 29 de noviembre de 1995.
Las opiniones expuestas son de responsabilidad exclusiva del autor y no comprometen ni expresan necesariamente la posición de la institución en que se desempeña.
I. El nuevo escenario internacional
Bajo el impulso de la revolución tecnológica, de la internacionalización de las finanzas y de la producción y de los mercados, ha cobrado importancia una tendencia a la globalización1, que interrelaciona a empresas y países, en diferentes planos y dimensiones, que confluyen en la conformación progresiva de un sistema mundial, cada vez más articulado en una única economía y mercado. Parecería que nunca antes se hubiera avanzado tanto en la tendencia a la mundialización, como expresión del desarrollo acelerado y unificado del sistema capitalista a escala planetaria2.
En esta perspectiva, la culminación de la Ronda Uruguay del GATT, con resultados alentadores, permitiría preservar la existencia de un orden multilateral, con reglas estables para el manejo del comercio internacional, que involucra desde ahora el comercio de servicios. El surgimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el nuevo ordenamiento normativo acordado constituyen el insoslayable punto de partida del conjunto de reglas que se deberán emplear en la región. Al mismo tiempo, su adopción por todos los países participantes en la OMC, permitiría contar con reglas y disciplinas con un alcance planetario para la actuación de los países periféricos en la economía mundial.
Junto con el proceso de globalización, se han desarrollado, en forma creciente, agrupaciones regionales, cuyo surgimiento si bien se puede asociar con las dificultades con que los países han tropezado dentro del sistema multilateral de comercio, y más particularmente con las diferentes asimetrías que han caracterizado a la economía internacional, son también expresiones concretas de una tendencia que encuentra en la vecindad y en la similitud de orígenes, situaciones y perspectivas, el punto de partida para desarrollar proyectos comunes en diferentes planos de la realidad3.
II. La difícil evolución latinoamericana
Mientras en el mundo aparecían nuevas e importantes fuentes de crecimiento económico, con un dinamismo renovado de los mercados internacionales y un comercio internacional que crecía geométricamente, los países de la región siguieron apegados durante varias décadas a un esquema de desarrollo hacia adentro, tratando de responder a su tradicional vulnerabilidad externa con mayores grados de autosuficiencia.
Algunos de los intentos que se realizaron para cambiar esta orientación e iniciar una transición hacia una estrategia de desarrollo más orientada hacia el exterior fracasaron, primero, como consecuencia de la sólida red de intereses empresarios y de otros sectores conexos que apoyaban el mantenimiento de políticas aislacionistas, que permitían conservar posiciones hegemónicas en los mercados nacionales sin riesgos y sin innovaciones. Después, porque las políticas de apertura que se adoptaron bajo el rigor de las dictaduras militares, y a partir de un endeudamiento externo fácil, facilitado por el comportamiento del sistema financiero internacional, no produjo todos los cambios estructurales necesarios, ni tuvo suficientemente en cuenta las consecuencias económicas y sociales de la crisis que se avecinaba.
El estallido de la crisis de la deuda externa, a comienzos de los años ochenta, puso de manifiesto la vulnerabilidad de las economías de la región y la necesidad de emprender políticas de ajuste, con un elevado costo económico y social, combinadas con otras medidas de tipo estructural, dirigidas a lograr una mayor apertura al exterior, mejorar la asignación de recursos, estimular la competitividad y alcanzar una mejor inserción en la economía internacional. En esta perspectiva, todos los gobiernos intentaron, con mayor o menor énfasis y resultados, dar estabilidad a las economías de la región (equilibrio fiscal, privatizaciones, redimensionamiento del Estado, modernización y mayor exposición del aparato productivo a la competencia externa).
Más allá de los cambios en estrategias y estilos, la integración regional, en alguna de sus diversas modalidades, continuó concitando el interés de los latinoamericanos, que siguieron creyendo que ella encarnaba uno de los principales caminos para proyectarse hacia el futuro y así se fueron multiplicando las experiencias integracionistas entre países de la región, desde mediados de la década de los ochenta. Con más frecuencia se reconocía a la integración como un fenómeno complejo y multidimensional, que trasciende los aspectos comerciales, para abarcar todos los planos de la realidad social, que revaloriza el espacio económico y el mercado regional en los que están insertos los diferentes países, y que tiene en la democracia un valor fundamental, que se constituye en el presupuesto básico y condición indispensable para su progreso.
Esta nueva etapa del proceso de desarrollo e integración regional se diferencia de las fases anteriores porque se ha pasado de una estrategia orientada a ampliar los mercados nacionales (como extensión del modelo de sustitución de importaciones a escala nacional), a una integración abierta que, además de profundizar las interdependencias entre los países de la región, trata de servir de sustento a una mejor inserción en las corrientes mundiales de comercio e inversión, donde se requieren crecientes niveles de eficiencia productiva y competitividad internacional.
Empero, las dificultades que se manifiestan actualmente, que se vuelven a desencadenar, como en los años ochenta, comenzando por México, parecen mostrar que existe el riesgo de que se repita la crisis financiera antes de que concluya el período de reajuste y modernización, frustrando una vez más la lógica ambición de los países de la región por alcanzar estadios superiores de desarrollo e integración4.
III. Espacios de relacionamiento externo
En el escenario internacional bosquejado inicialmente, y como expresión de la diversidad de situaciones y multiplicidad de matices de América Latina, difíciles de reducir a unos pocos y predominantes rasgos, los países de la región apuntan a desarrollar estrategias simultáneas de relacionamiento externo, que involucran a diferentes espacios, en una suerte de círculos concéntricos, relacionados entre sí, cuyos límites, en muchos casos, están apenas bosquejados5.
Los diferentes espacios tienen por protagonistas a:
- los países vecinos geográficamente, en lo que se podría denominar como la esfera subregional, suerte de base natural de actuación (MERCOSUR, Grupo Andino, Grupo de los Tres, acuerdos bilaterales de amplia cobertura y, desde la mencionada perspectiva, también el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCNA);
- el conjunto de países de América Latina, en un menos preciso espacio regional, que valoriza objetivos de unidad vinculados con el pasado histórico (tanto de la época independentista, como, más recientemente, en los impulsos hacia la integración regional, expresados multilateralmente en los sucesivos proyectos ALALC/ALADI y en la reciente creación de la Asociación de Estados del Caribe, y para los aspectos políticos, por la conformación del Grupo de Río);
- los países del Hemisferio, en un espacio de relacionamiento que adquirió actualidad con la Declaración y el Plan de Acción de la Cumbre de Miami, de diciembre de 1994 que, retomando la idea lanzada años antes por la Administración Bush, se ha propuesto establecer el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que en cierto modo viene a reforzar, o en todo caso sustituir la improbable proyección continental del TLCNA, dada sus especificidades, a través de los anunciados o eventuales intentos de accesión al mismo de otros países de la región;
- agrupamientos de países de diferentes continentes, en una especie de esfera más amplia de relacionamiento, distinta del espacio mundial, apoyada en diferentes lazos de cooperación e intereses comunes (en el caso de América Latina, especialmente con la Comunidad Europea, aunque sin desconocer las perspectivas de relacionamiento con la Cuenca del Pacífico y el Asia).
IV. Los espacios subregionales latinoamericanos
En el espacio subregional se han desarrollado unas agrupaciones primarias, muy próximas a las realidades particulares de los diferentes países de América Latina. Este proceso de subregionalización, como característica dominante de la nueva fase de la integración en América Latina, si bien se relaciona íntimamente con las políticas de apertura al exterior, implica la búsqueda de mayores grados de homogeneidad entre un número más reducido de países, unidos por fronteras comunes y otras condiciones compartidas, para lograr entre ellos interrelaciones más profundas a nivel político, económico, tecnológico, cultural y social.
Si se deja de lado, por las estrechas dimensiones de este trabajo, los casos particulares de Centroamérica y el Caribe, que también poseen importantes expresiones de relacionamiento recíproco entre grupos de países dentro de sus esquemas generales: Mercado Común del Caribe (en CARICOM) y Mercado Común de Centroamérica (MCCA), (caso de los Estados del Caribe Oriental, los países del triángulo norte centroamericano), para concentrarnos en las relaciones establecidas entre los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), pueden observarse diversas situaciones de subregionalización y ejes de polarización:
1. El MERCOSUR
Conformado sobre la base de la relación Argentina-Brasil, a la que se sumaron después Paraguay y Uruguay, constituye actualmente un sólido y continuo conjunto integracionista, más allá de las diferencias relativas en tamaño, población y producción de sus países miembros. En un brevísimo tiempo, pues surgió del Tratado de Asunción, suscrito en marzo de 1991, se logró establecer, a partir del 1º de enero de 1995, una unión aduanera imperfecta (o en perfeccionamiento), en la perspectiva de constituir ulteriormente un mercado común6.
El MERCOSUR ejerce actualmente un interesante efecto de atracción sobre los restantes países de América del Sur, con los cuales se encuentra actualmente negociando nuevos acuerdos de amplia cobertura, que incluyen una progresiva liberalización del comercio recíproco. Como se verá posteriormente, este influjo podría contribuir a consolidar la dimensión regional del proceso de integración en el marco institucional de la ALADI o, en todo caso, para proyectarse como nuevo eje de polarización y convergencia sobre la base de su propia institucionalidad, o la que podría resultar de las negociaciones que deberán realizarse al efecto.
2. El Grupo Andino
El más antiguo de los bloques subregionales, acaba de agregar al pleno funcionamiento de una zona de libre comercio para cuatro de sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela), la adopción del Arancel Externo Común (AEC), que ha sido considerada como un «hito histórico», alcanzado después de varios años de difíciles negociaciones.
Estructurado en términos económicos sobre el eje bilateral Colombia-Venezuela, el Grupo Andino parece estar sometido a fuertes tendencias centrífugas, como las que se expresan a través del Grupo de los Tres, a que se hace referencia seguidamente, la reticencia de Perú a reincorporarse plenamente al proceso general (aunque negociando con Bolivia la concertación de un área de libre comercio) y la atracción creciente del MERCOSUR sobre sus países miembros. Asimismo, en el aspecto institucional se han resuelto adoptar algunos reajustes que suponen, entre otros aspectos, la transformación de la Junta del Acuerdo en una Secretaría General y el reforzamiento de los órganos intergubernamentales, al estilo del MERCOSUR.
3. El Grupo de los Tres
Resultado del Tratado de Libre Comercio entre Colombia, México y Venezuela, suscrito el 13 de junio de 1994, vigente desde el 1o. de enero de 1995, se propone establecer una zona de libre comercio en materia de bienes y servicios al cabo de un período de transición. El Tratado contiene, asimismo, diversas disposiciones relativas a la propiedad intelectual, las inversiones, y el medio ambiente y establece una Comisión de Comercio para administrar el programa.
Aunque las relaciones económicas entre Colombia y Venezuela se han reforzado en los últimos años, a partir de la decisión de establecer entre ambos países una Unión Aduanera, las vinculaciones con México han continuado siendo considerablemente más débiles. No obstante, por la existencia de intereses compartidos, y la relativa cercanía geográfica, pues no hay continuidad entre ellos, el Grupo de los Tres tiene un cierto potencial como eje de diferentes esferas de influencia y proyecciones: Centroamérica, el Caribe y otros países andinos, atraídos por el peso específico del Grupo y, desde luego, por su posible condición de puente hacia el Mercado del TLCNA7.
4. Los acuerdos bilaterales de amplia cobertura
Los acuerdos bilaterales de amplia cobertura, llamados también de «nueva generación»8, han sido utilizados por Chile como técnica de relacionamiento con otros países de la región, que le ha permitido vincularse con casi todos los demás países de la región y proponerse, asimismo, asociarse con el MERCOSUR y el TLCNA.
Por su parte, México, sin perjuicio de sus profundas relaciones comerciales, económicas y financieras con Canadá y Estados Unidos, con quienes ha suscrito el TLCNA, sigue preocupado por mantener, como expresiones de su reconocida vocación latinoamericanista, una activa participación en los diversos ámbitos como el Grupo de Río, el SELA, la ALADI, la Asociación de Estados del Caribe y el Grupo de los Tres.
5. Proyección de las subregiones en el espacio regional
La propuesta del Brasil, asumida después por el MERCOSUR, para establecer un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), como las negociaciones que actualmente se celebran entre el MERCOSUR, y los países del Grupo Andino, y Chile en el ámbito de la ALADI, para concertar acuerdos de libre comercio, así como para desarrollar otras áreas y materias, podrían considerarse como un sólido avance hacia la articulación y la convergencia regional.
Bolivia y Chile son los países que han mantenido relaciones más estrechas con el MERCOSUR, habiendo participado, como observadores, en casi todas sus reuniones cumbres. Justamente, en la Cumbre de Asunción los Presidentes de los países del MERCOSUR expresaron su voluntad de concluir acuerdos de amplia cobertura con Bolivia y Chile a la mayor brevedad. La firma del Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Bolivia, de asociación comercial, sería el primer paso hacia una posible incorporación definitiva al MERCOSUR9.
En cuanto a Chile, algunas diferencias técnicas han dificultado su ingreso al MERCOSUR, como las relacionadas con los niveles arancelarios y el grado de apertura. Sin embargo, una fuerte voluntad política fundada en sólidos, intereses recíprocos (mercados e inversiones), permiten abrigar legítimas esperanzas acerca del resultado final de las arduas negociaciones en curso, que acaban de prorrogarse por un nuevo período de 90 días.
Más recientemente, producto de un acercamiento recíproco fundado en la vecindad y los intereses compartidos entre Brasil y Venezuela, se han comenzado a desarrollar negociaciones que, según las manifestaciones de los presidentes Caldera y Cardoso, deberían concluir en la concertación de un acuerdo que profundice el relacionamiento de Venezuela con el MERCOSUR.
Este conjunto de negociaciones, es en lo sustancial, expresiones de una tendencia dirigida a alcanzar grados crecientes de articulación comercial y económica entre países y grupos de países de América del Sur, en el camino hacia la conformación de un espacio sudamericano integrado (ALCSA o MERCOSUR ampliado).
Del progreso de las negociaciones podrían resultar diversos y nuevos puntos de sutura, especialmente entre los agrupamientos subregionales, cuyas relaciones recíprocas aparecen como los más débiles eslabones para un mercado sudamericano unificado (por la baja tasa de crecimiento y escasa importancia relativa de sus intercambios). En tal sentido, "con el MERCOSUR como núcleo de una zona de libre comercio en la que participen todos los países de América del Sur, se habría logrado un gran avance en la construcción de un sistema regional de integración"10.
V. La institucionalidad aladiana y la dimensión regional
Aunque no existe una organización de integración que involucre a toda América Latina y el Caribe, es igualmente cierto que la ALADI ha sido la mayor expresión institucional vinculada con esta dimensión regional de la integración, a la que puede aspirar en tanto nuclea once países que representan más del noventa por ciento del territorio, población, comercio exterior y producto territorial del área y porque el Tratado de Montevideo 1980 se propone, como su objetivo final, establecer en forma gradual y progresiva, el mercado común latinoamericano.
En el corto plazo, el Tratado de Montevideo 1980 se propuso establecer un área de preferencias económicas, mediante el empleo de unos pocos mecanismos: una preferencia arancelaria regional (respecto de terceros países) y la concertación de acuerdos de alcance regional y de alcance parcial, abiertos también a la participación de otros países y áreas de integración de América Latina y países en vías de desarrollo, a los que el Tratado de Montevideo 1980 dedica sus capítulos IV y V, respectivamente.
Como parte de su peculiar aproximación a la compleja realidad latinoamericana, la ALADI muestra en su activo dos principios, como la flexibilidad y la multiplicidad, que sirven de soportes a las diferentes acciones de alcance parcial que acuerdan sus países miembros; asimismo la fuerza jurídica de los acuerdos que se adoptan en su marco, que torna innecesaria la ratificación parlamentaria de los compromisos en ella contraídos, y su condición de «paraguas institucional», que hace posible a sus países miembros no extender a terceros países, por aplicación de la cláusula de la nación más favorecida, las ventajas y preferencias que se otorgan entre sí11.
En el esquema operativo del Tratado de Montevideo 1980, el papel promotor del proceso se asignó a las acciones de los países miembros, a través de la celebración de acuerdos de alcance parcial, como principal instrumento y medio de acción. Este uso intensivo de los acuerdos de alcance parcial contrastó con las dificultades para utilizar los mecanismos multilaterales establecidos en el Tratado, como la Preferencia Arancelaria Regional (PAR) y las Nóminas de Apertura de Mercado (NAMs) en favor de los países de menor desarrollo relativo, o el Programa Regional de Recuperación y Expansión del Comercio (PREC), adoptado por el Consejo de Ministros de la ALADI en 1986, aunque sin llegar a aplicarse pues fue puesto en vigencia por sólo algunos de los países miembros. Tampoco fue posible reunir a la Conferencia de Evaluación y Convergencia en sesiones ordinarias, para examinar «la convergencia de los acuerdos de alcance parcial a través de su multilateralización progresiva...»12.
Durante los primeros años de este decenio se pensó que el proceso de articulación y convergencia entre los acuerdos subregionales y bilaterales celebrados entre los países de la ALADI se podría lograr, por un lado, como una suerte de producto natural o inercial resultante de los contactos y negociaciones que se celebran, especialmente en el campo comercial. Por otro lado, como fruto de una estrategia «inductora», a escala regional, que incluyera entre otros ingredientes: el establecimiento de una zona de libre comercio en materia de bienes, la liberalización del comercio de servicios, el desarrollo del marco normativo común en ambos aspectos, así como la profundización de las interrelaciones en otras materias (inversiones, normas técnicas, propiedad intelectual, transporte cultural, ciencia y tecnología, preservación del medio ambiente, protección de los consumidores,etc.).
Ambas opciones, como fruto de las negociaciones políticas celebradas, quedaron incluidas en varios de los mandatos del Consejo de Ministros de la ALADI, a partir de 1991, que pusieron de manifiesto la voluntad política de fortalecer la dimensión regional, en forma paralela con el progreso de los esquemas subregionales y bilaterales de integración, con miras a avanzar desde el área de preferencias económicas hacia estadios superiores de integración,en consonancia con el objetivo de conformar el Mercado Común Latinoamericano, previsto en el artículo 1 del Tratado de Montevideo 1980 (Resoluciones 30 (VI), 32 (VII) y 38 (VIII).
Sin embargo, en los hechos, habiendo optado los países miembros por estrategias indirectas, de pasos sucesivos, y a partir de las subregiones existentes, la Asociación aparece imposibilitada de implementar las directivas ministeriales, pues:1. las negociaciones comerciales se verifican, cada vez más, entre subregiones o pares de países, al margen de los órganos permanentes de la Asociación;
2. el marco normativo regional será sustituido en definitiva, por una parte, por las reglamentaciones y disciplinas acordadas por los países miembros en el seno del GATT/OMC y, por la otra, por la marcada preferencia de los países para tratar las profundizaciones o adaptaciones de dicho marco normativo, en la esfera subregional, mas próxima a las necesidades de los países miembros;
3. el tratamiento de los nuevos temas (propiedad intelectual, servicios, inversiones, medio ambiente, etc.) presenta las mismas limitaciones y preferencias;
4. por lo demás, las acciones de cooperación e integración que se podrían emprender en materias y áreas específicas, despojadas de un sentido y perspectiva incremental, quedan reducidas a meras acciones aisladas, poco trascendentes, a fin de promover y propiciar la convergencia regional.
Ello no obsta para que se reconozcan las contribuciones sumamente útiles, hechas por la Asociación a los países miembros, como servir de «paraguas» jurídico frente al GATT, apoyar técnicamente a los países miembros en sus diferentes frentes negociadores y proporcionar a los mismos un sistema de información estadística y comercial, cuya eficiencia ha aumentado a través de los años.
VI. Relaciones entre países de ALADI, Centroamérica y el Caribe
Con la nueva década y el cambio de estrategia en materia de desarrollo e integración, Colombia, Venezuela y México, como los países más directamente involucrados, iniciaron un nuevo tipo de aproximación con los países de Centroamérica y el Caribe13. Tal es el caso de los acuerdos de libre comercio y otras modalidades de cooperación en Colombia y Venezuela con los países de CARICOM (que implican una apertura no recíproca de sus mercados) y la negociación de acuerdos bilaterales, de amplia cobertura, que incluyen el establecimiento de un área de libre comercio, como el firmado por México con Costa Rica (al que se podrían agregar otros que dicho país negocia actualmente con Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Honduras).
Es igualmente importante que la constitución de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), que se propone, a través de la integración económica, incluidas la liberalización comercial, inversiones, transporte y otras áreas relacionadas, establecer un espacio económico ampliado entre los Estados participantes.
Esta intensificación de las relaciones recíprocas ha estado también favorecida por la percepción común de los estados de Centroamérica y el Caribe, acerca de las dificultades que podrían encontrar en su acceso preferencial al mercado de Estados Unidos, logrado a través de la iniciativa para la Cuenca del Caribe y el Sistema Generalizado de Preferencias, como consecuencia de la suscripción del TLCNA entre Estados Unidos, Canadá y México. En efecto, si bien se podrían producir algunas desviaciones de comercio en el corto plazo, más preocupante para estos países es lo que podría suceder a mediano y largo plazo con la inversión, al menos hasta tanto puedan negociar su acceso, si fuera posible en forma conjunta, al TLCNA o al ALCA14.
VII. La dimensión hemisférica y la Cumbre de las Américas
1. El TLCNA, compromisos en ALADI y nuevas adhesiones
El Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, vigente a partir del 1ero. de enero de 1994, tiene un carácter pionero en tanto reúne en una asociación voluntaria a la mayor potencia económica y política del mundo: Estados Unidos, con uno de los más importantes países de América Latina: México. Estos lazos privilegados, resultan de vastas relaciones, producto de una extensa frontera común, de migraciones masivas hacia el norte y de corrientes comerciales que representan, para México, aproximadamente el 70% de su comercio exterior.
El TLCNA es un acuerdo de amplia cobertura, pues involucra el establecimiento de una zona de libre comercio, en un plazo máximo de 15 años, la adopción de un marco normativo común para regular ese comercio y un régimen para la solución de controversias, y la inclusión de materias como el comercio de servicios, el flujo de inversiones, la protección de la propiedad intelectual y del medio ambiente, el movimiento de la mano de obra y los flujos migratorios y la lucha contra el narcotráfico, entre otras materias.
La firma del TLCNA ubicó en el centro de las discusiones en el seno de la ALADI, la incompatibilidad de la pertenencia simultánea de México a ambos esquemas, toda vez que el artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980 establece que «las ventajas, favores, franquicias, inmunidades y privilegios que los países miembros apliquen a productos de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro por decisiones o acuerdos que no estén previstos en el presente Tratado o Acuerdo de Cartagena, serán inmediata e incondicionalmente extendidos a los restantes países miembros». Una aplicación estricta de esta norma obligaba a México a extender a sus socios de la ALADI, en forma automática e incondicional, todas las ventajas que dicho país otorgara a Estados Unidos y Canadá.
El Protocolo interpretativo del artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980, suscrito por el Consejo de Ministros de la ALADI el 13 de junio de 1994, zanjó la situación conflictiva, al permitir que los países miembros puedan solicitar la suspensión temporal de sus obligaciones conforme al referido artículo, con el compromiso de llevar a cabo negociaciones bilaterales con los restantes países miembros que lo soliciten. Estas negociaciones tienen por objeto evitar que las concesiones otorgadas a países desarrollados no miembros afecten a las otorgadas a los países miembros, de modo de mantener un nivel no menos favorable para el comercio recíproco que el que resultaba de los acuerdos celebrados en el marco del Tratado.
Para ciertos países de la región, la conveniencia de establecer sólidos y estables lazos comerciales y asociativos con los países del TLCNA (y en particular con Estados Unidos), tiene otros significados: en primer lugar, tener compensaciones aseguradas frente a las ventajas unilaterales que otorgaron mediante las políticas de apertura al exterior; en segundo lugar, consolidar su presencia en uno de los mercados de mayores dimensiones del mundo; en tercer lugar, dar credibilidad a las recientemente instauradas políticas de liberalización económica, con vistas a reforzar las corrientes de inversiones extranjeras dirigidas a los países de la región.
En esta perspectiva, Chile aparece como el primer país latinoamericano en condiciones de afrontar las difíciles negociaciones para incorporarse al TLCNA como cuarto miembro o como asociado a dicho acuerdo. Existía y existe una gran expectativa acerca del desarrollo de estas negociaciones, por parte de los restantes países de la región, aún de aquellos que no han manifestado una abierta disposición por asociarse en una zona de libre comercio con Estados Unidos y Canadá, pues no sólo se trata de conocer los resultados de estas negociaciones, sino también de apreciar la modalidad negociadora que podría ser más conveniente adoptar a futuro, con vistas al establecimiento progresivo del área de libre comercio hemisférica15.
2. Pasos para el establecimiento del ALCA
La Declaración y el Plan de Acción adoptados por los 34 Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Américas, celebrada en Miami en diciembre de 1994, han abierto un nuevo camino hacia el desarrollo de un espacio hemisférico.
En efecto, en ella se propuso, entre sus importantes objetivos, promover la prosperidad del hemisferio mediante la integración económica y el libre comercio. En esa perspectiva, se determinó como meta el establecimiento del «Area de Libre Comercio de las Américas» (ALCA), cuyas negociaciones deberían concluir a más tardar en el año 2005, con avances concretos en esa dirección para el final de este siglo.
La Cumbre de Miami, proporciona diversas indicaciones acerca del nuevo contexto internacional (globalización y regionalismo). Por un lado, se subraya la vigencia e importancia del marco institucional y normativo mundial, a fin de consolidar reglas estables y respetables de carácter multilateral que meximicen la apertura de las economías. Al respecto, existe un amplio consenso acerca de que el marco regulatorio de la OMC establece el nivel de base para regular las relaciones comerciales recíprocas a escala regional e internacional.
Por otro lado, en términos más operativos, la Cumbre precisó diversos aspectos acerca de la naturaleza del proceso de formulación y establecimiento del ALCA:
En primer lugar, se formuló un amplio reconocimiento de los avances logrados en la integración subregional, y se postula la convergencia gradual y negociada entre los diversos esquemas de integración del hemisferio: TLCNA, ALADI, MERCOSUR, Grupo Andino, Mercado Común Centroamericano y CARICOM, así como con los acuerdos bilaterales de amplia cobertura.
En segundo lugar, se acordó la celebración de reuniones en el marco de los diversos foros de comercio e inversiones existentes para determinar las áreas de coincidencia y divergencia y considerar los medios y acciones que pudieran hacerlos más convergentes y avanzar hacia el establecimiento del ALCA.
En esta perspectiva, se realizó en marzo de 1995 la Reunión Ministerial de Denver, en la que los países del hemisferio convinieron en establecer siete Grupos de Trabajo, en las siguientes materias: a) acceso a mercados; b) procedimientos aduaneros y reglas de origen; c) inversiones; d) normas y barreras técnicas al comercio; e) medidas sanitarias y fitosanitarias; f) subsidios, «anti-dumping» y derechos compensatorios; y g) economías más pequeñas. Se dejó para una posterior reunión, a celebrarse en Cartagena de Indias, en marzo de 1996, el establecimiento de otros Grupos de Trabajo en materia de: h) compras del sector público; i) derechos de propiedad intelectual; j) servicios, y k) políticas de competencia, por no haberse logrado inicialmente el consenso necesario.
3. Posible impacto del ALCA sobre América Latina
Cabe preguntarse ¿qué perspectivas y efectos podría tener el ALCA sobre América Latina?
Existe, por una parte, la posibilidad de concluir, según lo estipula la Declaración y el Plan de Acción de la Cumbre de Miami, en un plazo de 10 años, las negociaciones para establecer una zona de libre comercio de las Américas. Esta opción depende fundamentalmente del interés y de la voluntad política que ponga de manifiesto Estados Unidos, que deberá extremar su capacidad de negociación y de persuasión (por grupos de países) para imponer su propio proyecto hemisférico, destinado a garantizar su hegemonía en materias como servicios, propiedad intelectual, inversiones, industrias de tecnología avanzada y otras.
Empero, la realización de este proyecto hemisférico podría no contribuir a la consolidación de los esquemas subregionales existentes, como tampoco al reforzamiento del proceso de convergencia que se manifiesta actualmente entre los países y grupos de países de América Latina y el Caribe. Por el contrario, la competencia por incorporarse y el orden de incorporación al proyecto hemisférico podría tener un efecto centrífugo, poco beneficioso.
En esta perspectiva, todo dependerá de la cohesión que demuestren los países de la región y la capacidad que tengan para negociar su incorporación al proyecto de libre comercio hemisférico de manera colectiva, sobre la base de las agrupaciones subregionales existentes. Si por el contrario, los países de la región optan por negociaciones individuales, éstas podrían terminar comprometiendo los esfuerzos por avanzar en la integración regional y por alcanzar una integración hemisférica que respete los compromisos subregionales existentes. Desde luego ,varios países de la región se han sentido tentados a encontrar, antes que nadie, fórmulas de atracción de capital, tecnología y otros recursos de Estados Unidos, así como para acceder a su importante mercado.
Cabe, asimismo, preguntarse, ¿cuál es el perfil y los alcances del proyecto hemisférico? Mientras la integración conlleva la idea de dependencia recíproca -interdependencia solidaria-, o sea, que los cambios en las políticas macroeconómicas afectarán tanto al país que las ejerce como a los restantes países participantes en un esquema de integración, este efecto es poco plausible de encontrar en una relación con la primera potencia mundial, en la que sólo se habla de libre comercio y de algunas materias concomitantes16.
Un riesgo adicional y no despreciable para el desarrollo del proceso de apertura, articulación y convergencia que se verifica actualmente, es que se produzcan desarrollos separados del MERCOSUR/ALCSA y del ALCA, que podrían generar una división y consecuente paralización alrededor de los países de mayor tamaño del hemisferio (Estados Unidos al Norte y Brasil en el Sur). En tales condiciones, sería difícil alcanzar los beneficios de libre comercio hemisférico y evitar la existencia de iniciativas y acuerdos parciales inconexos que favorezcan el predominio de la potencia dominante.
En suma, no están todavía demasiado clarificadas ni las perspectivas ni las formas que podría asumir el ALCA. Incluso tampoco es demasiado clara la decisión de concretar un área de libre comercio en los plazos previstos.
Existen diversas interrogantes que sólo el tiempo habrá de despejar.
VIII. Otros relacionamientos externos
IX. Algunas conclusiones finales
Resulta por demás evidente que el relacionamiento externo de los países de la región no se agota en la dimensión hemisférica, Chile y México son países miembros del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC), del que son parte 18 países, que acaba de acordar (noviembre de 1994), la creación de una zona de libre comercio, que se perfeccionaría en el año 2020. A su vez, el MERCOSUR, México y Chile se encuentran en vías de concretar ambiciosos acuerdos con la Unión Europea para profundizar los vínculos asociativos existentes17.
Al respecto, particular importancia adquiere el «Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros y el Mercado Común del Sur y sus Estados Partes» suscrito en diciembre pasado por los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos bloques de países. Si bien se trata de una suerte de «pre-acuerdo»18, tiene por objeto aproximar a las partes a la creación de una Asociación Interregional de carácter político y económico a ser negociada en los próximos años y sustentada sobre el respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos fundamentales.
Asimismo y en forma creciente algunos países de la región han comenzado a explorar las posibilidades de relacionamiento con otras regiones que exhiben un gran dinamismo a escala mundial, como los países del Asia y del Pacífico19. Aunque el tema de las relaciones con estas regiones no se aborda en este trabajo, cabe preguntarse si el establecimiento de relaciones privilegiadas y preferenciales con Europa y Norteamérica no podría implicar una discriminación, poco justificada y perjudicial para los intereses de la región, contra el otro centro de poder económico mundial (Asia-Pacífico).
Por último, los países de la región tampoco han abandonado su perspectiva multilateral y su disposición y necesidad de contar con un marco jurídico e institucional que, a escala mundial, de transparencia y estabilidad a las cada vez más estrechas e interdependientes relaciones internacionales. En tal sentido, en los últimos años se ha seguido pronunciando los niveles de apertura al exterior y de participación en las negociaciones para acordar un sistema multilateral previsible20.
Se transita actualmente por una coyuntura regional e internacional de infrecuente dinamismo, en la cual, los países de la región, como catapultados por su nueva percepción de sí externo, han establecido líneas de actuación, en diferentes planos, que pueden ser vistos como esferas concéntricas u opciones estratégicas, de diferente intensidad y sin que las separen límites definidos. Ellas son: las relaciones subregionales (incluyendo las bilaterales), la región, el hemisferio, las relaciones interregionales y el mundo.
En la situación actual, en la base de la pirámide se encuentran las relaciones que los países de la región mantienen entre sí, privilegiando la vecindad y otras condiciones compartidas, que han adquirido una creciente complejidad y profundidad, tanto como consecuencia del dinamismo y desarrollo de los esquemas subregionales y de los acuerdos bilaterales acordados, como por las proyecciones que ellos tienen respecto de otros países o grupos de países dentro de la región.
Dadas las características que han presentado el proceso de integración en la región, recién con la consolidación de los esquemas subregionales y bilaterales, quedaron abiertas las compuertas para desarrollar la etapa de articulación y convergencia a escala regional. Afortunadamente, en los hechos, la mayoría de los acuerdos celebrados contienen compromisos de liberalización del comercio que conducirán, en plazos que van entre cinco y quince años, a la formación de áreas de libre comercio que involucrarían, por grupos, a la totalidad de los países de la región y que nos aproximarían a la realización del sueño bolivariano de la unidad latinoamericana.
Por las interrelaciones actualmente existentes, en especial entre los países sudamericanos miembros de la ALADI, es posible afirmar que estamos frente a una nueva oportunidad para avanzar hacia el logro, en forma progresiva, del mercado común latinoamericano, objetivo final del Tratado de Montevideo 1980. En última instancia, el proyecto regional, que rescata las experiencias del pasado y las necesidades del presente y trasciende a la dimensión comercial y aún económica de la integración, conformado en base a la progresiva convergencia de las subregiones existentes, debería ser también el soporte que haga posible una adecuada inserción de la región en su conjunto a los dinámicos, contradictorios y competitivos escenarios hemisférico y mundial.
Paralelamente, los países de la región deben atender las urgencias e imperativos de un relacionamiento externo, que no deben considerarse incompatibles ni excluyentes: con los demás países de América Latina y el Caribe, con los países del hemisferio para el establecimiento de un área de Libre Comercio de las Américas y con la Unión Europea y otras áreas de integración en el resto del mundo para profundizar las relaciones de intercambio y cooperación.
En suma, una perspectiva latinoamericana se abre actualmente un camino complejo pero atractivo, como el que surge de combinar los procesos de integración (fundados en la vecindad y otras condiciones compartidas) con una creciente inserción en la economía global, que posibilite multiplicar mercados y relaciones en condiciones pluralistas y no discriminatorias.
NOTAS
16.Eduardo Gana: La dinámica y los nuevos estilos de la integración económica..., ya citado, pg. 27.
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