Globalización, Comercio e Integración
Edición Nº 45
Enero-Marzo 1996
Estrategia de desarrollo para una economía globalizada
Secretaría Permanente del SELA
Este artículo corresponde al capítulo 1 del documento «Globalización y Liberalización. Notas para la Reunión de Consulta Regional Preparatoria de la UNCTAD IX, elaborado por la Secretaría Permanente del SELA, en enero de 1996.
- I. Los problemas actuales del desarrollo
Los procesos de globalización y liberalización, que involucran a la vez la evolución de los Estados y del sistema mundial en su conjunto, han sido ampliamente comentados y analizados en todas sus vertientes y consecuencias (financieras, comerciales, tecnológicas, culturales, etc.). América Latina y el Caribe ha sido una de las regiones que más ha experimentado los efectos de dichos procesos en los últimos diez años, y que sigue avanzando en los ajustes internos y externos generados por la globalización.
A la complejidad de los cambios que se derivan de las transformaciones del sistema mundial se añaden los cambios que individualmente llevan a cabo los países latinoamericanos y caribeños: los procesos internos y externos se acumulan e interrelacionan, planteando una serie de ajustes en todos los niveles y sectores económicos y sociales, así como nuevos retos, simultáneos, para su gestión nacional e internacional. En efecto, la experiencia de la región está demostrando que los esfuerzos de modernización y apertura emprendidos unilateralmente necesitan, para traducirse en beneficios amplios y permanentes, de ajustes paralelos en el contexto externo, para minimizar el riesgo de crisis o inestabilidades exógenas: la apertura comercial de cada uno de los países de la región requiere consolidar y, en algunos casos, profundizar los resultados de la Ronda Uruguay; asimismo, la apertura de los sistemas financieros nacionales requiere una mejor gestión de los flujos de capital a nivel internacional.
La mayoría de los análisis coincide en señalar que la incertidumbre y la inestabilidad seguirán caracterizando los procesos de globalización y su impacto. Hay también coincidencia en destacar que la principal consecuencia para los países en desarrollo es la permeabilidad ante la amplitud de los cambios, la cual, a su vez, puede expresarse -en términos negativos- en un alto grado de vulnerabilidad.
Esto significa que el impacto de los cambios puede ser positivo o negativo, es decir, que la apertura puede traducirse, por ejemplo, en oportunidades de exportación o inversión, al igual que convertirse en riesgos, como lo demuestra la volatilidad de los flujos de capital, en particular en la experiencia de América Latina y el Caribe. Es la calidad de los ajustes -tanto a nivel nacional como internacional- la que determina la diferencia entre un balance positivo o negativo, entre el aprovechamiento de la oportunidad o el costo del riesgo.
Resulta difícil dar una definición satisfactoria de la globalización y liberalización, pero se pueden detectar tres tendencias principales que abarcan el conjunto de los procesos de cambio, y que inciden directamente sobre cualquier política o estrategia de desarrollo:
- la multidisciplinaridad e interrelación entre los temas que conforman la agenda económica y social;
- la importancia creciente de nuevos actores -además del Estado y de los organismos internacionales- y la tendencia a reforzar, a nivel internacional, las acciones de tipo supranacional;
- la aceleración de los cambios en todos los ámbitos de la actividad económica, y por ende la dificultad de diseñar políticas para el largo plazo.
II. Políticas y estrategias para el futuro
Esas tendencias implican políticas y estrategias de desarrollo internas y externas flexibles pero con objetivos claros, tanto en el plano microeconómico (es decir, a nivel de la gerencia de las empresas) como en el macroeconómico (cuya responsabilidad le incumbe al gobierno). Los elementos claves de dichas políticas y estrategias se comentan a continuación:
1. Políticas a nivel interno
La estabilidad macroeconómica es un requisito indispensable para el crecimiento económico, el desarrollo del sector privado, la atracción de la inversión nacional y extranjera, el control de la inflación, la eficiencia de las políticas sociales y la disminución de la pobreza. En otros términos, le corresponde al gobierno proporcionar el «telón de fondo» estable y apropiado para que las acciones sectoriales, públicas y privadas, se maximicen en pro de un desarrollo integral.
El Estado tiene un nuevo papel, que implica asumir plena y eficientemente su responsabilidad, en particular en materia de: desarrollo social y equidad, desarrollo institucional, desarrollo sostenible y desarrollo tecnológico, según los lineamientos que se comentan a continuación:
a. Desarrollo social y equidad
La alarmante brecha entre pobres y ricos, la creciente inequidad en la distribución del ingreso y la marginalidad de amplios sectores de la población de América Latina y el Caribe deben constituir la primera preocupación de los Estados, no sólo porque es parte de su razón de ser intrínseca, sino porque la calidad del capital humano es la que determina, en última instancia, tanto el desarrollo interno como la posición de un país en el escenario económico mundial.
Es indispensable la intervención estatal mediante políticas sociales adecuadas, tanto para corregir las asimetrías derivadas del funcionamiento del mercado, como para compensar las rigideces estructurales económicas y sociales. El ritmo de crecimiento del PIB de un 3% anual logrado entre 1991 y 1994 en promedio regional es todavía demasiado lento para permitir conquistas significativas en la superación de la pobreza y la generación de empleo productivo.
Por eso es imperativo dinamizar el crecimiento económico mediante avances sustanciales en materia de productividad y competitividad. Esto significa que la equidad social ha de convertirse en un componente inseparable del proceso productivo mismo, pues el logro de la calidad del producto que se requiere para elevar los niveles de competitividad supone la integración de criterios sociales a la gestión microeconómica.
Por otra parte, los programas sociales coyunturales («redes de seguridad»), destinados a compensar los efectos de los ajustes macroeconómicos sobre los grupos más desfavorecidos, seguirán siendo necesarios por un tiempo, a fin de evitar que importantes porciones de la población queden fuera de los beneficios del desarrollo.
Sin embargo, es de esperar que las políticas sociales cambien su énfasis, basándose en la provisión de oportunidades de desarrollo en el largo plazo más que en el enfoque asistencialista de los subsidios o dádivas. Los estudios más recientes asocian estas políticas con la provisión eficiente y permanente de servicios básicos de educación, salud y seguridad social. La rentabilidad social de este tipo de políticas es muy superior a las inversiones en educación universitaria o en medicina especializada, las cuales pueden contar con mayor apoyo del sector privado.
Las políticas sociales de largo plazo que se requieren en la fase «post-ajuste» macroeconómico en América Latina y el Caribe requieren, además del apoyo técnico y financiero externo, recursos internos estables provenientes de medidas tributarias equitativas y de la reasignación de los recursos públicos liberados por la privatización. En efecto, al definir el papel del Estado en la conducción de la política social para el largo plazo, es importante reorientar hacia sectores tales como educación y salud tanto los recursos financieros como las instituciones estatales anteriormente dedicados a las empresas privatizadas.
Pero hay que tomar en cuenta que la dimensión cuantitativa de los programas sociales en América Latina y el Caribe no agota el tema del desarrollo social: igualmente importante es el aspecto cualitativo, donde interviene la eficiencia en el uso de los recursos destinados a los programas sociales. En los programas de cooperación internacional para la región, este tema debe ser debidamente incluido como prioritario.
a. Desarrollo institucional
El desarrollo institucional implica consolidar la capacidad de la administración pública de poner en práctica marcos regulatorios adecuados para el funcionamiento de la empresa privada, la libre competencia y la protección del consumidor (particularmente en el contexto de las privatizaciones), garantizar un buen funcionamiento del sector judicial, y en general, atender el desfase entre las demandas sociales y la capacidad de respuesta del Estado de tal manera que el proceso de modernización se base en un amplio consenso político.
Este último aspecto es de gran importancia en los programas de reforma del Estado, tanto a nivel central como en la descentralización a nivel local, ya que el surgimiento de nuevos actores requiere de canales de participación ágiles y eficientes para procesar las demandas y hacer que el acceso al proceso de toma de decisiones se realice dentro del marco de la gobernabilidad democrática.
Con respecto a las legislaciones y políticas de competencia, es importante el desarrollo y la consolidación de las agencias estatales encargadas de la materia: dichas agencias merecen tener suficiente apoyo político y capacidad técnica para enfrentar con éxito sus funciones de defensa y de aplicación de la legislación de la competencia. Ello significa aumentar la capacidad de sanción de los infractores y difundir la importancia de este tema entre los actores involucrados: empresarios, parlamentarios, jueces, consumidores, inversionistas y agentes económicos en general.
Cabe destacar que, en esta materia, la UNCTAD está realizando desde hace varios años una labor pionera que reviste carácter prioritario en el contexto de las aperturas económicas, de las privatizaciones y del fomento del sector privado en América Latina y el Caribe.
Los programas de privatización que vienen aplicándose a nivel regional constituyen un importante instrumento de apoyo al desarrollo institucional y a la modernización del Estado. Las privatizaciones realizadas en forma transparente y con el establecimiento de marcos regulatorios oportunos y eficientes, permiten descongestionar y descentralizar las complejas y costosas estructuras gubernamentales, reformular la asignación del presupuesto nacional y estimular la participación del capital privado. El mayor o menor éxito de los procesos de privatización se medirá, en los próximos años, tanto en términos de beneficios para el consumidor como en términos de liberación de recursos y responsabilidades del Estado en pro de funciones que son de absoluta y exclusiva competencia.
Las necesidades que se evidencian en la región en materia de desarrollo institucional implican darle mayor énfasis a esta materia en los programas de cooperación técnica y financiera -bilateral y multilateral- dirigidos a los países de América Latina y el Caribe.
b. Desarrollo sostenible
La instrumentación de políticas ambientales articuladas con los procesos de industrialización se ha convertido en un reto multidisciplinario para todos los gobiernos de América Latina y el Caribe, ya que la preservación del medio ambiente debe conciliarse con las necesidades de explotar racionalmente los recursos naturales mediante tecnologías «limpias».
A ello se añade la problemática de los vínculos pobreza/contaminación, y comercio/exportaciones no contaminantes. La «Agenda 21» ya puso en evidencia el primer vínculo. Al concluir la Ronda Uruguay, surgió en la agenda del comercio internacional el vínculo comercio/medio ambiente. Con este nuevo tema, las políticas de desarrollo sostenible adquieren, además de la dimensión interna, una dimensión externa donde las normas ambientales con las cuales debe cumplir una nación tienden a definirse a nivel multilateral. Es importante que la región reafirme los principios de la «Agenda 21», evitando que temas puntuales como el del vínculo comercio/medio ambiente pasen a ser más importantes en la agenda de las negociaciones económicas.
Se ha detectado en la región que las dificultades en la puesta en práctica de las políticas requeridas para lograr el objetivo del desarrollo sostenible tienen principalmente dos orígenes: por una parte, las insuficiencias financieras, ya que la reconversión industrial hacia tecnologías «limpias» es costosa, en particular para las pequeñas y medianas empresas; por otra parte, las insuficiencias institucionales, ya que los ministerios o instancias competentes en la materia, por lo general, no tienen suficiente capacidad para garantizar el cabal cumplimiento de las legislaciones ambientales.
Ambos aspectos ameritan ser enfatizados en los programas de cooperación al desarrollo, de tal manera que, en dichos programas, el tema de la protección ambiental sea considerado en estrecha relación con la problemática del desarrollo. Es importante que la región inicie un proceso de evaluación tanto de la instrumentación nacional como del apoyo externo disponible en materia de desarrollo sostenible, a la luz de los requerimientos de la industrialización y de la protección del medio ambiente de la región.
c. Desarrollo tecnológico
El desarrollo tecnológico requiere el diseño y la puesta en práctica de políticas integrales que van desde el mejoramiento de los sistemas educativos hasta el apoyo a las pequeñas y medianas empresas en sus procesos de reconversión industrial y gerencial. Es a nivel de los cambios tecnológicos donde se registran los avances más acelerados desde la segunda guerra mundial, y por consiguiente, los efectos más visibles a nivel empresarial y social.
El crecimiento exponencial de los progresos científicos y tecnológicos y de su rápida transformación en productos comerciales implica establecer nuevos vínculos entre universidades y empresas, nuevas instituciones públicas y privadas (o mixtas), nuevas formas de financiamiento y difusión de la investigación, y nuevos criterios en la asignación de recursos o definición de áreas prioritarias en función de los requerimientos de la competitividad. Aquí, América Latina y el Caribe tiene que dar un salto cualitativo importante en sus políticas educativas, de desarrollo industrial y de ciencia y tecnología, introduciendo estos cambios sistémicos y fortaleciendo o reorientando los instrumentos de cooperación internacional y regional existentes.
En el plano de las políticas internas, también es importante enfatizar los cambios estructurales que caracterizan la fase «post-ajuste» macroeconómico, en particular, mediante la articulación entre políticas económicas y sociales. El tema de la articulación entre políticas económicas y sociales debería ser prioritario en la posición de América Latina y el Caribe en la UNCTAD IX, ya que es en su adecuada articulación que radica, en el mediano y largo plazo, la viabilidad y el éxito definitivo de las políticas de apertura y de modernización.
El logro de un desarrollo integrador, con equidad social, único capaz de asegurar la gobernabilidad, un crecimiento económico sostenible y niveles crecientes de competitividad para una inserción creativa en la economía global, implica el diseño de políticas específicamente dirigidas a superar el grave rezago social de la región.
En la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague, la larga lista de necesidades sociales insatisfechas se sintetizó en tres grandes objetivos de mediano y largo plazo: erradicar la pobreza, generar empleo productivo y promover la integración social. Estos son objetivos tanto de política social como de política económica, y es preciso destacar esta característica para superar las visiones asistencialistas propias de la política social tradicional.
La articulación de políticas económicas y sociales es necesaria tanto en la fase de diseño como en la de ejecución y evaluación. Esta articulación de políticas requiere, por otra parte, la incidencia creciente de grupos organizados de las poblaciones-objetivo a través de canales de participación que vayan convirtiéndolas en actores soberanos, condición sin la cual es impensable la superación de la pobreza.
La descentralización administrativa en el diseño y ejecución de políticas,dotada de los recursos necesarios, es otro instrumento fundamental para la articulación entre los objetivos macroeconómicos y las necesidades sociales: en los procesos que se adelantan en América Latina y el Caribe a nivel de municipios, gobernaciones u otras entidades locales, es importante tomar en cuenta y conciliar la tensión entre la indispensable continuidad de las políticas y el valor del enfoque de conjunto, propios de la gestión centralizada, y la riqueza de la diversidad, de la participación y el conocimiento inmediato de los problemas, propios de la gestión descentralizada.
Asimismo, las políticas internas deberían consolidar la apertura económica y comercial mediante la modernización de los sistemas financieros: el aprovechamiento de las nuevas oportunidades que brinda la globalización y la apertura implica disponer e sistemas financieros nacionales adecuados.
El objetivo de todos los procesos de reforma de los sistemas financieros es garantizar que el sistema financiero nacional alcance el mayor grado de eficiencia posible. El sector financiero, con sus políticas e instituciones públicas y privadas, debe adaptarse al ritmo de apertura de la economía en su conjunto, constituirse en una herramienta de las políticas macroeconómicas y sectoriales y asumir su función de movilizador confiable de capitales dentro y fuera del país.
La experiencia de América Latina y el Caribe ha demostrado que la modernización de los sistemas financieros implica conciliar la apertura y la desregulación con la definición de normas y el establecimiento de eficientes mecanismos de supervisión para paliar los efectos negativos de la volatilidad de los flujos de capital.
En efecto, a la luz de los resultados en distintas latitudes, la primera lección «universal» de los procesos de apertura financiera se refiere a la necesidad de un contexto macroeconómico estable: es indispensable controlar los déficit fiscales y la tasa de inflación antes de proceder a la apertura de los mercados de capital.
La segunda lección fundamental se refiere a la calidad de los mecanismos de supervisión del sector financiero en el contexto de una liberalización. Si bien la modernización del sistema financiero generalmente implica atracción de capital foráneo, hay que tomar en cuenta el revés de la medalla: la apertura puede también ser fuente de una mayor deuda externa privada, al facilitar el acceso directo a las fuentes de financiamiento externo en divisas, y sobre todo, fuente de capitales especulativos de corto plazo que no generan inversiones productivas para el país. La experiencia de varios países de la región demuestra que es más fácil desregular el sector financiero que mejorar su marco regulatorio y adaptarlo a las nuevas necesidades.
El manejo de las transacciones especulativas y el fomento del ahorro interno y de la inversión productiva (nacional y extranjera) de largo plazo, son temas aún poco considerados en los programas de cooperación multilateral o bilateral, donde deberían formar parte integrante del apoyo a la modernización del sector financiero y al desarrollo de los mercados de capital nacionales.
En este marco, una política que se ha convertido en la columna vertebral de cualquier proceso de apertura y modernización se refiere a fomentar el ahorro interno y la inversión extranjera directa como fuentes fundamentales del desarrollo: América Latina y el Caribe sigue teniendo tasas de ahorro interno muy bajas y flujos de inversión extranjera directa relativamente reducidos, en comparación con los flujos de capital «golondrina».
El concurso de mayores recursos, tanto nacionales como extranjeros, específicamente vinculados a los procesos productivos, reduciría la vulnerabilidad de las economías ante la globalización, las turbulencias de los mercados de capital y la disminución de los flujos de origen multilateral y bilateral. Además de medidas puntuales e incentivos tanto para el ahorro interno como la inversión directa, nuevamente cabe reconocer el papel del marco macroeconómico estable como primer requisito general.
Asimismo, el fomento del ahorro interno requiere un cambio en la mentalidad de los consumidores y los demás agentes económicos. Como se ha señalado anteriormente, el fomento del ahorro interno debería ser incluido, como un complemento indispensable, en los procesos de modernización de los sistemas financieros y de desarrollo de los mercados nacionales de capital.
2. Políticas a nivel externo
Las políticas económicas externas de los países de América Latina y el Caribe deben ser, a la vez, el reflejo y el instrumento de las políticas internas, garantizar una beneficiosa inserción en el sistema globalizado mundial, maximizar las oportunidades y minimizar los riesgos, y atender, en particular, los siguientes aspectos prioritarios:
La interrelación entre los temas a negociar en los distintos foros: el nivel de complejidad creciente impuesto por la globalización ha generado una interrelación entre los temas que conforman la agenda de las negociaciones económicas regionales, hemisféricas e internacionales. Las nuevas interrelaciones entre los temas de la economía internacional implican, por ejemplo, negociar en materia de propiedad intelectual en función de la política industrial y tecnológica nacional, y en función de la atracción de la inversión extranjera en determinados sectores o negociar en materia de comercio y medio ambiente en función de los mercados que se pretende penetrar y de qué reconversiones industriales se pueden introducir en el contexto del desarrollo sostenible.
Ya no es posible comprender, planificar y negociar desde la perspectiva sectorial; por el contrario, es indispensable una visión integral y multidisciplinaria, que implica necesariamente una nueva metodología y una nueva concepción del negociador y una mayor coordinación interministerial a nivel interno, antes de formular las posiciones nacionales.
Asimismo, a nivel multilateral, la multidisciplinaridad implica un nuevo manejo de las instituciones internacionales o regionales que sirven de foro para las negociaciones: por ejemplo, hay que definir si la Organización Mundial del Comercio (OMC) es el foro apropiado para el tratamiento multilateral del vínculo comercio/medio ambiente o qué tipo de relaciones hay que establecer entre las instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) y la OMC para asegurar la coordinación entre los temas monetarios, financieros y comerciales. Por consiguiente, la visión integral de la agenda internacional implica, a nivel nacional, una política externa basada en una sólida coordinación interministerial y a nivel multilateral, el uso adecuado de los foros de negociación regionales e internacionales. En este contexto, la coordinación interinstitucional (en particular, entre las agencias especializadas y demás instituciones del sistema de las Naciones Unidas) adquiere una relevancia que trasciende la mera preocupación de evitar la duplicación de esfuerzos: aquí la coordinación significa traducir la multidisciplinaridad de la agenda económica y social en acciones integrales, en función de los nuevos requisitos que impone la globalización. Esta debería ser la pauta general de la cooperación al desarrollo en los próximos años.
En las políticas económicas externas se está planteando en términos novedosos y urgentes el aprovechamiento de alianzas, asociaciones, bloques, esquemas o acuerdos regionales o subregionales cuya gestación, en varios casos, se produce independientemente de criterios de cercanía geográfica.
Ya no hay Estados que actúen individualmente en el escenario económico internacional, al igual que son muy pocos los actores económicos (Estados o empresas) que se concentran en un solo escenario geográfico en cuanto a operaciones y estrategias. Asimismo, el comercio intra-firmas, que trasciende no sólo las fronteras nacionales sino también las de los acuerdos internacionales, forma un tejido de corrientes comerciales, financieras y tecnológicas cuyo avance no se rige por el ritmo de las negociaciones entre gobiernos.
En este contexto, la integración entre los países de América Latina y el Caribe sigue siendo prioritaria, al igual que en las últimas dos décadas, pero hoy en día debe ser concebida, en primer lugar, como un complemento natural e indispensable del esfuerzo de apertura individual, y en segundo lugar, como un instrumento de acercamiento a otras regiones o subregiones del mundo en apoyo a la apertura interna.
El pleno aprovechamiento de los acercamientos entre zonas o grupos de países implica también transformaciones cualitativas: el acercamiento e incluso la integración cultural y tecnológica, así como la inversión intrarregional, son, hoy en día, tan importantes como el intercambio de bienes (que eran hasta hace poco el único criterio determinante para «medir» el impacto de un acuerdo o esquema de integración).
En este enfoque, regionalismo y multilateralismo no son contradictorios sino complementarios: al igual que los países de la región tienen intereses específicos en consolidar los esquemas de integración regional y subregional, también tienen un interés muy concreto en fortalecer la Organización Mundial del Comercio en su papel de vigilante de los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay. Al diseñar y ejecutar la política económica externa, se ha vuelto indispensable considerar el papel del sector privado en todas las facetas de la economía internacional: esto implica que, en todos las etapas de la formulación de la posición nacional, regional o internacional de los países de América Latina y el Caribe y además de la ya mencionada coordinación interministerial, es importante involucrar al sector privado.
La participación del sector privado en la formulación de la política económica exterior debería acompañar la tarea -que le compete al Estado- de brindar al empresario las condiciones adecuadas para su actividad y ofrecer incentivos o apoyo a aquellos sectores que el Estado considera prioritarios. En este contexto se ubica el tratamiento, a nivel de los foros multilaterales, de los temas prioritarios para el fomento del sector privado, es decir la captación de inversiones extranjeras directas, la transferencia de tecnología, el aprovechamiento de las nuevas oportunidades comerciales, el apoyo a la pequeña y mediana empresa: estos temas deberían seguir consolidándose en las actividades de las instituciones internacionales.
La participación de América Latina y el Caribe en el proceso de reforma de las instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) y en la Organización Mundial de Comercio es un tema que ha recibido relativamente poca atención hasta la fecha, pero que merece pasar a ser prioritario en la agenda de la región, considerando el papel que le atribuyen los países industrializados a estos organismos en la coordinación macroeconómica internacional.
En efecto, el Grupo de los Siete países más industrializados ha fijado, en su Cumbre de Halifax de junio de 1995, pautas precisas para el proceso de reforma de dichas instituciones. Es de fundamental importancia para la región y para los países en desarrollo en su conjunto, tener una participación activa en ese proceso, presentando una posición definida y firme para balancear el péndulo a favor de sus intereses y aspiraciones de desarrollo y para que el reordenamiento de esas instituciones se efectúe con transparencia.
Uno de los objetivos de las reformas que se han iniciado en el funcionamiento de las instituciones de Bretton Woods debería referirse al vínculo moneda/finanzas/ comercio y a su tratamiento, tanto conceptual como operativo: este es un aspecto primordial de la nueva gestión del sistema económico global que debería propiciar América Latina y el Caribe.
Otro objetivo fundamental que justifica ampliamente una activa participación en el proceso de reforma de las instituciones financieras se refiere a la evaluación de la capacidad de estas instituciones (el Fondo Monetario Internacional en particular) de responder a situaciones de emergencia generadas por las turbulencias en los mercados de capital. En ese orden de ideas, es de particular interés para América Latina y el Caribe el establecimiento de un «Mecanismo de Emergencia Financiera» y la revisión de la asignación de los Derechos Especiales de Giro en el FMI, de conformidad con los planteamientos del Grupo de los 24, así como la evaluación de otras propuestas, tales como la venta de una parte de las reservas de oro del FMI y el establecimiento de una Facilidad para la Deuda Multilateral destinada a renegociar las deudas con las instituciones financieras internacionales.
En cuanto al papel de los bancos multilaterales de desarrollo, es importante evaluar su participación en el financiamiento externo global para el desarrollo, en comparación con el papel que desempeña la inversión privada directa (tanto nacional como extranjera) y la asistencia oficial al desarrollo. Deben incluirse en esta evaluación las nuevas «ventanillas» del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial destinadas a facilitar la participación del capital privado en el financiamiento de proyectos de infraestructura (que siguen representando una porción muy importante de las necesidades de financiamiento externo de América Latina y el Caribe).
También le incumbe a las instituciones financieras internacionales -tarea en la cual la UNCTAD debería participar- evaluar permanentemente el impacto de las políticas macroeconómicas de los países industrializados sobre los países en desarrollo, así como la contribución de la apertura de estos últimos al crecimiento del comercio y de la inversión a nivel mundial.
No puede estar ausente de ninguna política económica externa el tratamiento del tema del endeudamiento externo en términos de financiamiento del desarrollo. Hay que reconocer que, para un número importante de países de la región el peso del servicio de la deuda (pública o privada según el caso) sigue siendo importante y continúa afectando su desarrollo. No obstante, también debe señalarse que hoy en día, han surgido otras preocupaciones en el ámbito de las políticas monetarias y financieras de América Latina y el Caribe.
Por ejemplo, el ya mencionado problema del manejo de los flujos especulativos de capital ha pasado a ser, al menos, tan grave en cuanto a su impacto sobre el desarrollo, como la deuda externa en sí. La crisis experimentada por México a finales de 1994 puso en evidencia la vulnerabilidad de las economías «emergentes» ante los capitales de corto plazo. Resaltó también la inefectividad del Fondo Monetario Internacional en su papel de vigilante del sistema monetario, así como su limitada capacidad de financiar crisis de esa magnitud.
Por consiguiente, además del tema del sobreendeudamiento externo que sigue afectando a distintos países en desarrollo -y que amerita un tratamiento especial-, es importante analizar las nuevas formas de deuda externa que pueden derivarse de la globalización de los sistemas financieros, y evaluarlas en términos de necesidades de crecimiento: ¿qué representa la inversión directa (nacional y extranjera) en relación con las necesidades de financiamiento del desarrollo de un país? Tal como se señaló anteriormente, el fomento del ahorro interno y de la inversión productiva son los dos elementos claves para financiar el desarrollo de América Latina y el Caribe, considerando que las otras fuentes de recursos (inversión pública y ayuda o préstamos externos) disminuyen constante e irreversiblemente.
En esta concepción de la deuda externa, donde es más importante medir las necesidades de financiamiento que el peso intrínseco de la deuda, se podría recurrir a indicadores basados en una tasa de crecimiento determinada para evaluar la capacidad de pago y para recomendar las acciones de apoyo pertinentes por parte de las instituciones financieras internacionales.
Como parte de este enfoque, que enfatiza el financiamiento del desarrollo más que el endeudamiento como problema de interés general para todos los países del mundo, se debería plantear el uso de los recursos financieros liberados por el desarme («dividendo para la paz»).
En ese contexto, cabe recordar la iniciativa de preparar una Conferencia sobre el Financiamiento del Desarrollo, que empezó a gestarse en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1991. Esta iniciativa perdió impulso político porque coincidió con el aumento repentino de los flujos de capital privado a varos países en desarrollo («las economías emergentes») y porque fue interpretada como una nueva manera de abordar el tema de la deuda externa, que ya tiene sus propias instancias de negociación.
Por lo expuesto, sería conveniente que, en el marco de la UNCTAD y con el apoyo de las instituciones financieras internacionales, se retomara, con una visión de conjunto, el tema del financiamiento del desarrollo, evaluando los flujos de capital público y privado (incluyendo ahorro interno, inversión nacional y extranjera y ayuda al desarrollo) disponibles y previsibles en el mediano plazo, en comparación con las estimaciones de las necesidades mínimas en materia de programas para la pobreza crítica, infraestructura y servicios sociales básicos. Un ejercicio de esta naturaleza estaría básicamente encaminado a formular propuestas tanto para el fomento de los flujos de capital privado (el Comité de Desarrollo del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional ya ha iniciado esa tarea), como para las pautas que deberían regir el volumen y el destino de los flujos multilaterales y bilaterales para el desarrollo.
Las nuevas políticas económicas externas deberían aprovechar los instrumentos de consulta y cooperación de los cuales dispone América Latina y el Caribe para consolidar su posición en los foros económicos internacionales. La globalización implica una pérdida de control sobre muchas de las decisiones que, tradicionalmente, eran de exclusiva competencia nacional. En tal sentido, es más importante que nunca el fortalecimiento de los instrumentos regionales para apoyar las estrategias individuales de los países.
Para ello, se requiere contar con una mayor coordinación interinstitucional en la región, sumando esfuerzos y actuando conjuntamente. En efecto, al igual que a nivel interno, donde las instituciones públicas de los países de la región sufren de insuficiencias técnicas y financieras, a nivel externo también es débil la institucionalidad regional: no por falta de mecanismos u organismos, sino por carecer de un adecuado grado de coordinación y de recursos o por un uso poco eficiente de los mismos.
Por ejemplo, las políticas nacionales de promoción del comercio e inversión deberían ser sistemática y simultáneamente apoyadas por el BID y por el Banco Mundial, las instituciones financieras regionales y las secretarías de integración, enfatizando los contactos con los actores económicos extrarregionales mediante «road-shows» u otras iniciativas de divulgación. Las actividades en materia de desarrollo social que se adelantan en distintos foros de la región también podrían ser objeto de un esfuerzo para sumar los recursos existentes y captar nuevas fuentes de financiamiento dentro y fuera de la región.
En algunos casos, un enfoque de acciones conjuntas como el que se menciona implicaría rediseñar, en el seno de cada organismo internacional o regional, el programa de actividades o los instrumentos de acción. El objetivo debería ser la articulación de las políticas e instituciones regionales con las necesidades de la agenda de la globalización; por consiguiente, con la acción en el plano de las instituciones internacionales.
Por último, es fundamental aprovechar la credibilidad política que adquirió América Latina y el Caribe al negociar como grupo en la Ronda Uruguay para el seguimiento y la instrumentación de los resultados de la Ronda y para las negociaciones que se realicen en la OMC. En otros términos, es importante que la región actue con coherencia ante temas tales como la vigilancia de los compromisos agrícolas, la propiedad intelectual o el vínculo comercio/medio ambiente.
Asimismo, es importante que la presencia de América Latina y el Caribe en la OMC se traduzca en posiciones técnicamente sólidas y políticamente respaldadas, de tal manera que el manejo de los «nuevos» temas del comercio en ese organismo no se desarrolle en detrimento de los interese de la región.
III. Conclusión: hacia una gobernabilidad económica
En el ámbito interno, la gobernabilidad económica que los países de la región buscarían definir como marco global para sus estrategias nacionales de desarrollo incluiría, en primer lugar, la reducción de la pobreza y el desarrollo social, mediante políticas sociales de largo plazo y consistentes con las políticas macroeconómicas.
1. Una estrategia «post-ajuste»
En síntesis, la globalización y liberalización económica implican que los procesos de formulación de las políticas internas y externas ya no pueden atenerse a los patrones ni a los actores tradicionales y que, en muchos aspectos o a nivel de varios instrumentos, ya no hay el mismo nivel de control nacional sobre decisiones que tienden a ser supranacionales.
Por consiguiente, tanto en lo interno como en lo externo, una estrategia «post-ajuste», basada en los elementos señalados, implica avanzar hacia un nuevo modelo de desarrollo para América Latina y el Caribe cuyos lineamientos apenas se empiezan a esbozar en términos conceptuales y a medida que la práctica produce enseñanzas. Con los aportes determinantes de nuestra región, la UNCTAD IX debería marcar un hito en la formulación de este nuevo paradigma.
2. La gobernabilidad económica: elementos para una definición
La evolución económica y social que se ha registrado desde principios de la década parece indicar que conviene definir e instrumentar una «gobernabilidad económica» para América Latina y el Caribe que reuniría dos condiciones simultáneas: por una parte, responder a los retos internos y externos planteados por la globalización; por otra, buscar los «puntos de anclaje» nacionales y regionales que puedan articularse con la apertura global, consolidarla y legitimarla.
Otras prioridades indispensables en la visión global requerida por la gobernabilidad económica incluirían el desarrollo institucional (es decir, la capacidad del Estado de diseñar e instrumentar políticas adecuadas en todos los campos, mediante una administración pública profesional, confiable y capacitada), el apoyo a la competitividad de las empresas (que incluye las políticas de desarrollo tecnológico) y el desarrollo sostenible (es decir, la articulación del crecimiento económico con la preservación del medio ambiente).
En el ámbito externo, la gobernabilidad económica debería centrarse en un objetivo general: una adecuada inserción en la economía mundial como instrumento del desarrollo nacional y regional. Esa inserción implica lograr una apertura económica balanceada entre las presiones del contexto externo y las necesidades internas, y prepararse a negociar nuevos temas y nuevas alianzas. Como complemento, América Latina y el Caribe debería participar activamente en la gestación de una gobernabilidad del sistema económico internacional. En ese marco, por ejemplo, la instrumentación de las pautas del Grupo de los Siete (incluyendo, en particular, la reforma del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, y sus vínculos con la OMC), debería ser el producto de un proceso de consulta multilateral y transparente, porque lo que está en juego en esas pautas (vigilancia del sistema monetario mundial, uso del financiamiento para el desarrollo y gerencia del comercio global) incide directamente sobre la evolución de cada uno de los países en desarrollo.
Un elemento central que debería integrar el concepto de gobernabilidad económica internacional se refiere al buen manejo e los tres pilares de la economía mundial: moneda, finanzas y comercio. Introducir estabilidad y justicia en estas tres áreas y considerarlas como un todo, sería la mayor contribución que puedan recibir los países de América Latina y el Caribe para apoyar sus estrategias de apertura y modernización. En efecto, la globalización maximiza los efectos de las turbulencias del sistema económico mundial (y no sólo, como lo evidenció la crisis mexicana, en el ámbito de los flujos de capital). Por consiguiente, pone de relieve la necesidad de normas e instituciones que regulen el funcionamiento de dicho sistema, en beneficio de todas las economías del planeta. En otros términos, al igual que, por ejemplo, la comunidad internacional ha sabido sentar principios multilaterales en materia de derechos humanos, también debería poder generar gradualmente un consenso en torno a normas de conducta para la gestión de la economía mundial, que tengan en cuenta el necesario equilibrio entre los papeles respectivos de los Estados y del libre mercado.
3. La permanencia de las asimetrías
Es evidente que, mientras más rápido se produce la integración en el proceso de globalización, mayor es el grado de vulnerabilidad de las economías en desarrollo frente al exterior si no han logrado consolidar su capacidad de adaptación. Por lo expuesto, los objetivos del desarrollo económico y social no deberían estar únicamente centrados en lograr acelerados niveles de crecimiento, sino más bien en obtener niveles de crecimiento estable e integral, que puedan mantenerse en el mediano y largo plazo.
Esto es particularmente importante si se reconoce la incertidumbre que está implícita en la globalización económica y si se recuerda que existe una marcada diferencia entre las condiciones y posibilidades que tienen los países industrializados y los países en desarrollo para aprovechar las oportunidades y manejar los riesgos de la globalización. No solamente es inequitativa la distribución geográfica de los beneficios atribuidos a la globalización -por razones estructurales-, sino que es muy variable según las coyunturas. Por ejemplo, la correlación a priori positiva entre comercio y crecimiento es reforzada por factores circunstanciales tales como el liderazgo político o la estabilidad de las tasas de interés en los mercados internacionales.
En la historia de la industrialización, y más específicamente, en la historia de los países en desarrollo en las últimas décadas, los períodos de crecimiento con equidad y estabilidad han sido más la excepción que la norma. Mientras tanto, la globalización se ha acelerado e intensificado en todas sus manifestaciones, en particular, en cuanto a tres asimetrías que frenan el desarrollo y que requieren atención inmediata mediante políticas nacionales e internacionales eficientes y articuladas entre sí: (i) la pobreza y la creciente brecha entre pobres y ricos; (ii) el atraso tecnológico, informativo y educativo en comparación con las exigencias de siglo XXI; (iii) el acceso a fuentes de financiamiento productivas y estables
En virtud de estos elementos, una de las tareas principales de la UNCTAD podría ser de propiciar, con base en la elaboración de un concepto de «gobernabilidad económica interna e internacional», un mecanismo multilateral de «alerta temprana» de potenciales crisis e identificación de soluciones o compensaciones a las asimetrías de esa naturaleza. Una instancia como la de un Consejo de Seguridad Económica, apoyado técnicamente por la UNCTAD, podría contribuir sustantivamente a cumplir con esa función.
Asimismo, le corresponde a la UNCTAD redefinir el uso del concepto de «trato especial y diferenciado» -introducido en los años setenta y actualmente en vías de ser sustituido por el concepto de reciprocidad- en función del nuevo escenario económico y social. Parece conveniente sustituirlo, en cambio, por el concepto de «gradualismo», que implica establecer ritmos de ajuste diferenciados y realistas, sin modificar la sustancia de los mismos, a objeto de garantizar la calidad de los ajustes y minimizar el impacto negativo de las asimetrías.
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