Globalización, Comercio e Integración
Edición Nº 45
Enero-Marzo 1996
La economía mundial y el papel de la UNCTAD
Embajador Rubens Ricúpero
Secretario General de la UNCTADExtractos del discurso pronunciado por el Secretario General de la UNCTAD, Embajador Rubens Ricúpero, al inaugurar el 18 de enero de 1996 la Reunión de Consulta y Coordinación del SELA, previa a la UNCTAD IX.
He traído un texto que será distribuido a todos ustedes. Pero esta mañana no me siento en la disposición de ánimo de leer algo escrito. Preferiría, con la indulgencia de todos, hablar de una forma más espontánea, básicamente sobre dos temas: el tema de la economía mundial y el tema de la UNCTAD en ese contexto.
Hoy nos reunimos para preparar la posición latinoamericana y del Caribe en el seno del Grupo de los 77, con la perspectiva de la IX UNCTAD en Sudáfrica. Esa IX UNCTAD tiene para mí una importancia particularmente decisiva. Y lo digo no por una figura de retórica, sino por razones muy objetivas. Hay una coyuntura de factores que hacen de esa reunión algo distinto. Les citaré solamente algunos.
Es la primera vez que hay una UNCTAD después del éxito de la Ronda Uruguay y de la fundación de la Organización Mundial del Comercio. Es una reunión que se realiza en un país que ha dado un ejemplo extraordinario de la capacidad que tiene el ser humano de encontrar solución a los problemas que ese mismo ser humano ha creado, como es el caso del Apartheid sudafricano. Es difícil de encontrar un ejemplo más expresivo de una solución a un problema que pareciera intratable. Nuestra conferencia se llevará a cabo en un continente que representa hoy el gran reto al desarrollo, que es el continente africano, y por ese mismo hecho, va a llamar la atención sobre los problemas africanos.
Finalmente, es una conferencia que tiene como objeto el tema, puede decirse fundamental, de la economía mundial, lo que realmente caracteriza el mundo en el cual estamos viviendo: el problema de la globalización, la comprensión de ese proceso mientras el mismo está ocurriendo, sus impactos sobre el desarrollo.
Deliberadamente no he mencionado la importancia de la Conferencia para el futuro de la UNCTAD, porque yo no pienso que la UNCTAD sea algo que debe existir por sí misma. La UNCTAD sólo se justifica si demuestra ser capaz de contribuir a que los países comprendan mejor lo que ocurre en la economía mundial y, a partir de esa comprensión, se preparen a tomar las políticas y las decisiones necesarias. A mi juicio, el beneficio que puede producirse para la UNCTAD será un beneficio derivado de nuestra capacidad de enfrentarnos a ese reto, de comprender el mundo actual, de comprender la economía mundial. Seguramente, en la opinión de muchos, quizás les pareciera que no hace falta una conferencia más para aclarar la comprensión que tenemos del fenómeno que está ocurriendo.
No creo, sin embargo, que las cosas sean tan sencillas. Mi impresión es que ni nuestra percepción de lo que ocurre, ni nuestra opinión sobre el sentido positivo o negativo de esos cambios, puede considerarse que sea un tema más allá de cualquier controversia. Por el contrario, me parece que después del primer momento de euforia que se produjo hace pocos años con la caída del Muro de Berlín, la disolución de la Unión Soviética, el término del socialismo real y de la división del mundo en dos sistemas idelógicos, económicos y políticos opuestos, que después de ese primer momento de euforia, han comenzado a aparecer, como siempre en la historia, los factores que muestran que nada de lo que ocurre es unívocamente positivo o unívocamente negativo.
I. Luces y sombras de la globalización
Se ha presentado la globalización como un fenómeno histórico inevitable, como una fuerza profunda, y creo que así es. Es un fenómeno que va más allá de sus características puramente económicas. En realidad, si se intenta enfocar la globalización en una perspectiva histórica más amplia, hay que admitir que es, en cierta manera, el capítulo final de una historia que ha empezado con nosotros mismos, con los viajes del descubrimiento de América, de la ruta hacia las Indias, a Asia, es decir el momento en que por primera vez la cultura y la economía del Viejo Continente comenzaron a expandirse y que, para bien o para mal, han puesto fin a la situación de aislamiento en que habían vivido las diferentes civilizaciones.
Lo que estamos viendo hoy día es la conclusión de ese largo recorrido de cinco siglos. Estamos siendo contemporáneos de un momento en el cual, por primera vez, aparece como factible la idea de la unificación del espacio económico en una dimensión planetaria: la unificación de un mercado que se confunde con el planeta mismo. Eso es, en el fondo, el sentido de la globalización.
Por otra parte, la unificación del mercado y la abolición de las barreras significan la desaparición no sólo de los obstáculos que impedían la búsqueda de mayor eficacia, sino también de los mecanismos que, buenos o malos, permitieron suministrar algún grado de protección a sectores más débiles o que así se consideraban, particularmente los mecanismos nacionales de protección. Quizás se trate de mecanismos que han distorsionado mucho la economía y el comercio, pero los mismos permitieron, hasta cierto punto, tener la percepción de que los países eran dueños absolutos de su destino y de que podían incidir sobre los acontecimientos.
Hoy en día, lo que estamos viendo es una situación donde la competencia se exacerba, pasa a ser la fuerza central de un mundo cada vez más unificado, y no hay duda que, si se asigna a la competencia un papel central, habrá consecuencias positivas en materia de mayor eficacia, pero habrá ciertamente otras consecuencias: ya sea al interior de los países, ya sea a nivel internacional, la exacerbación de la competencia es siempre un juego que, sin ser de suma cero, es un juego donde algunos son ganadores o ganan más que otros.
Y sin duda habrá algunos que no solamente ganarán muy poco, sino que estarán amenazados de no poder participar en el juego: es el problema de la amenaza de marginalización que ocurre no solamente a nivel internacional. No me refiero al hecho, que ha sido muy discutido, de la amenaza que se cierne sobre regiones enteras (como ciertas regiones africanas) de quedarse un poco al margen de la marcha de la economía mundial, sino al riesgo de marginalidad que ocurre en el seno de los propios países industriales.
Lo que ha ocurrido, por ejemplo, con las huelgas francesas del mes de diciembre se presta a este tipo de lectura. Yo estaba en París al final de las huelgas y me he dado cuenta que hay una lectura superficial de las huelgas en lo que respecta a las causas concretas que las han motivado a nivel del servicio público. Hay igualmente lecturas más profundas que muchos han hecho, incluso en Francia, demostrando que hay, en el seno de los países industriales, una angustia, el temor de un futuro incierto, de un mundo que no se sabe cómo será, que nos dicen que será bueno, será mejor, nos dará más riqueza, más prosperidad, pero que en términos concretos inmediatos nos est_ creando nuevos retos y retos difíciles: acabar con los déficits de presupuesto en un momento de ciclo de poco crecimiento en Europa; atacar los problemas de gerencia y de seguridad social cuando la demografía está estancada, cuando cada vez hay menos trabajadores activos para financiar los que están jubilados. Todo ese conjunto de retos crea una inquietud con relación al futuro.
Yo llegué ayer a Caracas, salí directamente de Ginebra y debo decirles que la atmósfera que se respira en Europa en este momento no es una atmósfera de euforia. Si ustedes leen, por ejemplo, los diarios europeos de los últimos tres o cuatro días (me refiero a los grandes diarios como el Financial Times), lo que han transmitido al comienzo de la semana en curso es la inquietud en relación con lo que ocurre en Francia y ahora especialmente en Alemania. Un número reciente del Financial Times tenía como noticia principal de primera página la inquietud, que comienza a surgir, de una posible recesión en Alemania, donde el número de desempleados ha alcanzado más de cuatro millones en un momento en que esa economía comenzaba a salir de la recesión del año 1994. Evidentemente, como siempre en estos casos concretos, hay opiniones de diverso tipo. Yo me estoy limitando a transmitir lo que la prensa está comentando, pero es obvio que el panorama es complicado.
El año pasado, por ejemplo, en septiembre, cuando la UNCTAD produjo su informe sobre Comercio y Desarrollo, algunos consideraron que su visión de la economía mundial era un poco pesimista. En noviembre de ese mismo año, la OCDE revisó dos veces hacia abajo sus proyecciones del crecimiento para 1995 y 1996. La última proyección de la OCDE para los países industrializados indica un crecimiento de 2.6%, y ahora incluso esa tasa está siendo discutida en los países industrializados. Todas las estimaciones sobre Francia o Alemania han sido revisadas hacia abajo. Japón, el año pasado, tuvo un crecimiento casi imperceptible de 0.3%, este año se espera que tenga una recuperación. La economía norteamericana, que tuvo un mejor resultado el año pasado, este año parece que está comenzando a disminuir su velocidad, parece crecer menos del 3%. ¿Qué significa eso? Significa básicamente que si estas estimaciones se confirman, y estamos ya más allá de la mitad de la década de los 90, vamos a tener otra década de crecimiento muy bajo en el mundo industrializado. A pesar de las promesas de la globalización, vamos a tener un crecimiento que es un punto inferior al promedio de la década de los 70, que fue una década complicada, con dos choques del petróleo, y dos recesiones que siguieron los choques del petróleo.
¿Cuál es mi intención al señalar esto? No es que yo dude de la globalización: no dudo porque creo que la globalización es muy incipiente, y que no puede ser responsabilizada por esos hechos. No es que yo ponga en cuestión la necesidad de una situación financiera sana, porque yo también pienso que hay mucho que hacer para llegar realmente a tener una situación más sana en materia de presupuesto, de eliminación de déficits, de una situación de ajuste estructural, no sólo en los países en desarrollo sino también en los países industrializados.
II. La necesaria renovación de la UNCTAD
Lo que quiero decir es que no es verdad que la visión de la economía mundial sea una cosa sencilla, unívoca, y que no haya espacio -como siempre en todo lo que es humano-para un panorama de luces y de sombras. Es ahí que se plantea la utilidad de una institución como la UNCTAD.
Obviamente la UNCTAD no es la única institución capaz de suministrar una visión de conjunto sobre lo que ocurre en la economía mundial, pero es sin duda una institución que tiene esa capacidad de hacerlo junto co otras, y que lo hace a partir de un punto de vista particular, es decir la perspectiva del desarrollo, la preocupación de ver todo lo que ocurre bajo la luz del desarrollo y de qué manera los cambios van a afectar las perspectivas del desarrollo.
Es claro que la UNCTAD, en ese ejercicio, podrá equivocarse como se ha equivocado en el pasado, como otros se han equivocado. La previsión económica de los últimos años es prácticamente una sucesión de errores de todas las grandes instituciones: del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial, de la OCDE.
Nadie tiene ni el monopolio de la verdad ni el monopolio del error. Lo que quiero decir con esto es que en dominios tan complejos como los dominios de la economía y de la sociedad no hay lugar a dogmas, y como no hay lugar a dogmas, es necesario que haya un margen de independencia, de integridad en la manera de enfocar los problemas.
A mi juicio, el papel de la UNCTAD debería ser de dar su contribución a esa visión de la economía mundial, y dentro de esa visión, tratar de ayudar no sólo a los países en desarrollo (aunque principalmente a esos) a adaptarse mejor a ese movimiento mundial. Para eso es necesario, una vez más, subrayar la validez de todo lo que hemos decidido en Cartagena, es decir, la nueva visión de una economía donde el mercado juega un papel importante, pero donde las políticas nacionales también son importantes (las políticas eficaces, las que promueven el ahorro y las inversiones), así como es importante tener un entorno internacional favorable. Todos esos elementos están juntos, unificados, no pueden separarse y es ahí donde podemos aportar una contribución.
Me gustaría también decirles, solamente para concluir esta exposición, que en ese esfuerzo, la UNCTAD tiene que reinventarse a sí misma, tiene que volver a crearse. No quiero repetir aquí todo lo que hemos puesto en nuestro informe para la Conferencia, porque ustedes seguramente lo habrán leído o van a leerlo en las próximas semanas, pero me limitaré a recordarles que la UNCTAD, como todo lo que es humano, es histórico, es una entidad que ha nacido en un determinado momento de la historia y ha nacido con un mandato que era, a mediados de los años 60, algo surgido de América Latina, del pensamiento de la CEPAL, del pensamiento del doctor Raúl Prebisch. Era la visión de que necesitábamos una organización para cambiar el statu quo, considerado entonces como poco propicio para al desarrollo. El statu quo de entonces, eran las organizaciones de Bretton Woods y el GATT, que existía desde fines de los años 50, y que funcionaba como un club de muy pocos países. Con la UNCTAD se proponía crear un sistema alternativo que había encontrado su expresión en lo que se convino llamar el «nuevo orden económico internacional». Está claro que el impulso básico era la búsqueda de más equidad, de más justicia en las relaciones económicas internacionales y la búsqueda del cambio.
El cambio evidentemente ocurrió: estamos viviendo en el medio de uno de los cambios principales de la historia, pero no ha ocurrido como se había creído, quizás con algo de ingenuidad. Se pensaba en la posibilidad de reorganizar el sistema económico mundial a través de una especie de proceso «voluntarista» donde los países se reunirían en conferencias formales y negociarían entre ellos sobre la base de una especie de plan (un «blue print»), el nuevo orden económico internacional.
Lo que ha ocurrido es que una vez más el cambio ha venido como resultado de fuerzas históricas profundas y solamente parte de esas fuerzas han sido controladas por los Estados, sobre todo los más poderosos, porque muchas de esas fuerzas han nacido de los agentes económicos, de las empresas, de las oportunidades que se han presentado.
Ahora bien, la UNCTAD hoy día se da cuenta de que tiene que cambiar y ha comenzado a cambiar en Cartagena. Ha visto que su papel no era desafiar o cambiar el sistema, sinotrabajar a partir del interior del sistema e influir hacia la mejor dirección en función de los intereses del conjunto de naciones. En efecto, no se puede decir que el sistema tenga una filosofía intrínseca, una especie de sabiduría de los mecanismos automáticos del mercado. No se puede garantizar que ese sistema nuevo nos dará seguramente la tierra donde se vierte la miel y la leche; eso puede o no puede ocurrir.
Les voy a dar un ejemplo para no ser acusado de que éste es un pensamiento de la UNCTAD. Hace pocas semanas, fui invitado a participar en un coloquio del Instituto Jacques Maritain en Roma, a fines de noviembre, con Michel Camdessus, Director-Gerente del FMI. No pude ir porque ya no me encontraba en Roma, pero leí el texto de mi amigo Camdessus, que es un texto de una gran calidad, de un humanista, de un hombre de una gran espiritualidad, un texto en que él expresa inquietudes sobre la globalización que son más duras que los documentos de la UNCTAD. Hay párrafos del discurso de Camdessus que yo no osaría poner en un documento de la UNCTAD para no justificar el tipo de acusación que me harían. El dice claramente que hay un cambio importante, donde hay fuerzas difíciles de controlar, pero subraya al mismo tiempo la necesidad de que los gobiernos y los organismos multinacionales económicos tengan instrumentos para encaminar ese movimiento hacia la mejor dirección.
Es eso lo que nos proponemos hacer en Sudáfrica: la intención es, primero, comprender lo que pasa, comprender las grandes direcciones de la globalización y de la liberalización. Pero la comprensión no como un ejercicio que se agota en sí mismo, sino la comprensión orientada hacia la acción en dos sentidos: primero, ayudar a los países a prepararse para las negociaciones que se van a realizar (las negociaciones comerciales sobre inversión o sobre medio ambiente o sobre competencia).
Nosotros queremos que la UNCTAD pueda ser una gran institución que ayude a los países a tener conciencia de los problemas, y después de tener conciencia, a comprenderlos, a preparar sus posiciones, a coordinarse si fuera el caso y así poder tener una agenda equilibrada. Porque no hay que olvidar que la agenda de las negociaciones multilaterales ya está siendo activamente preparada desde hace años en el seno de la OCDE o de otros organismos, pero en general de organismos que no son propiamente universales, aunque sean de una gran calidad: no son organismos en los que están representados todos los países.
Por consiguiente, hay necesidad -sin ninguna intención de enfrentamiento- de añadir nuestra visión, nuestros problemas. Cuando se habla por ejemplo, del «unfinished business» de la Ronda Uruguay y se da a esa expresión el sentido de los «nuevos temas», de las inversiones por ejemplo, es casi irónico, pues nosotros, cuando empezamos la Ronda Uruguay, también hablábamos de «unfinished business», pero refiriéndonos a la Ronda Tokio, que es aún un «unfinished business» porque los picos arancelarios, las escaladas arancelarias, los productos sensibles, las disciplinas para antidumping, siguen siendo un problema. No sería posible aceptar una agenda solamente unidimensional, sin aportar otras cosas.
El primer sentido de la reflexión dirigida hacia la acción es ayudar a los países. Es claro que cada país hará el uso que quiera de esa contribución, pero queremos darle la ventaja comparativa que tiene la UNCTAD, es decir su capacidad de análisis, de elaboración intelectual; queremos suministrar a los países los elementos necesarios para que ellos tomen sus decisiones.
El segundo sentido de nuestra reflexión consiste en aportar actividades pragmáticas. Cosas como, por ejemplo, cómo obtener más eficacia comercial, cómo atraer las inversiones, cómo hacer para que los países sean dotados de legislaciones adecuadas de competencia, cómo ayudar a los 28 países que no han logrado su adhesión a la Organización Mundial del Comercio para que lo logren. Es necesario rcordar aquí, y lo hago sin ninguna intención de recalcar una diferencia, que la Organización Mundial del Comercio, a pesar de que ha ganado mucho en representatividad, aún no es una entidad universal. Cómo se puede llamar universal una entidad en la que ni China ni Rusia son miembros, en que están todavía negociando 28 países. Es una organización en marcha acelerada hacia la universalidad, pero todavía no lo es.
Es necesario tener en cuenta esos aspectos, y me gustaría, al concluir, recordar algo que he tratado de dejar claro en nuestro informe, particularmente en el Capítulo IV: se trata de la idea de que nosotros tenemos conciencia de nuestros límites. Somos una organización que pasa por una crisis severa. No es solamente su crisis porque es también la crisis de las Naciones Unidas, del Consejo de Seguridad. El Banco Mundial está también en un proceso de reflexión sobre sus métodos, al igual que el Fondo Monetario. El propio Camdessus, en el texto que les mencioné, se queja en público de que no dispone de mecanismos para evitar una gran crisis como la que pudiera producirse en relación con el yen, pues los países han abandonado las disciplinas monetarias, y el Fondo, como sabemos, ya no es la institución que ha sido fundada en Bretton Woods, porque se ha abandonado su fundamento, que era el patrón vinculado al dólar.
Es una crisis general por un hecho que he recordado mucho a mis colegas de la UNCTAD: nosotros vivimos un tipo de momento que el marxista italiano Antonio Gramsci ha definido muy bien, es un momento en que el viejo orden no ha terminado de morirse y el nuevo quiere nacer pero encuentra dificultad para nacer. Lo que vivimos no es una crisis particular de la UNCTAD, aunque sea aguda en la UNCTAD. Es una crisis de las relaciones internacionales, es una crisis del sistema de mantenimiento de la paz, porque es una crisis de un mundo en transición.
Por eso tengo conciencia de la modestia de nuestros recursos, pero modestia no significa incapacidad de actuar. Quizás no sea más el tiempo de lo que los americanos llamaban los «grand designs», las grandes ideas para cambiar el mundo, pero el cambio viene todos los días y nosotros podemos aportar nuestra colaboración a esos cambios.
En el Capítulo IV del informe me he permitido hacer una cita que encontré en el último libro de Sir Isaiah Berlin, «The Crooked Timber of the Humanity». Sir Isaiah cita a un filósofo ruso, Alexander Herzen, uno de los socialistas históricos del comienzo del Siglo XIX, quien escribía sobre el fracaso de las revoluciones de 1848 y ponía de relieve el peligro de las utopías, que prometen una sociedad y una vida perfecta, pero solamente en un futuro muy lejano, y que para llegar a esa utopía están dispuestos a sacrificar todas las generaciones presentes. El usa dos imágenes que yo no he aprovechado porque no he querido ser acusado de demasiado «literario», pero dos imágenes muy fuertes: la primera compara esas utopías a un monstruo al cual las masas intentan acercarse mientras sigue alejándose y diciéndoles con ironía: después de la muerte de ustedes, todo será bello sobre la tierra. Después utiliza otra imagen: la de esos pobres campesinos y esclavos rusos que debieron empujar a los barcos que subían el Volga y que están ahí, con barro hasta las rodillas, mientras el barco que penosamente está siendo empujado tiene una bandera que dice: «Progreso en el futuro».
En un artículo que escribí para la prensa brasileña señalé, comentando el trabajo de Camdessus, que sería muy fácil decir que la globalización también es una de esas utopías, es el progreso en el futuro y el sufrimiento en el presente. Aunque no comparto esa posición, sí me gustó mucho la parte en que Herzen dice lo siguiente: «todo objetivo, toda meta que es infinitamente remota, infinitamente lejana, deja de ser una meta para convertirse en un engaño, en una decepción; la meta o el objetivo debe ser algo al alcance de la mano y por eso debe ser a lo mejor el sueldo del obrro o el placer en el trabajo realizado». Es dentro de esa modestia que yo veo el futuro de la UNCTAD: algo modesto quizás, pero que pueda ser útil.
A América Latina no puede faltarle ese esfuerzo, porque América Latina ha sido prácticamente la cuna donde ha nacido la UNCTAD, que surgió de la reflexión latinoamericana de los años 50. Entre todas las personas que han contribuido a su generación, nadie ha sido más importante que Don Raúl Prebisch, el hombre que en su momento ocupó un puesto de liderazgo en el pensamiento del desarrollo. Hoy día, quizás, tenemos menos liderazgo porque los centros que formulan el pensamiento sobre el desarrollo están todos en países más avanzados, y quizás se haya perdido un poco entre nosotros la capacidad que un día tuvimos de tener un nivel comparable al de los europeos o los norteamericanos en materia de capacidad de analizar nuestra situación y proponer soluciones. América Latina tuvo ese momento, y fue cuando impulsó la creación de la UNCTAD. No fue solamente Don Raúl Prebisch, hubo después Don Manuel Pérez Guerrero y tantos otros que han contribuido a ese resultado. Nosotros no podemos desinteresarnos de ese procedimiento; sería un poco, como dice el salmista, «cuál la madre que abandona a su propio hijo», sería un poco como si estuviéramos abandonando algo que nosotros criamos y que, como todas las cosas humanas, ha tenido sus aciertos y sus errores.
Espero mucho, como latinoamericano, dar mi modesta contribución. Espero también que nuestros países, nuestros ministerios, nuestros intelectuales, nuestras universidades recuerden ese momento en que ejercieron esa capacidad de liderazgo intelectual, y vuelvan a tenerlo, evidentemente dentro de las circunstancias nuevas que nos presenta este mundo del futuro.
Gobernabilidad económica
.."Frente a los desafíos de la globalización, la Secretaría Permanente del SELA rescata el concepto de 'gobernabilidad económica', entendida como la necesidad de articular los elementos indispensables para que una sociedad logre un desarrollo integral, así como armonizar el esfuerzo interno con el contexto externo.
En ambos escenarios, el nacional y el internacional, una buena gestión de la economía significa, en la práctica, ver el bosque sin dejar de ver los árboles, es decir insertarse en la aldea global sin perder de vista las especificidades nacionales; aprovechar las nuevas oportunidades de la apertura sin menospreciar los riesgos; maximizar el crecimiento pero priorizando el tratamiento de las asimetrías y de las pronunciadas y dramáticas desigualdades entre los países y dentro de ellos.
Hoy resulta evidente que la fase "post-ajuste" es más compleja que el ajuste propiamente dicho. Requiere estrategias nacionales e internacionales diseñadas pensando en el largo plazo y en las debilidades estructurales de nuestros países.
Las cifras nos revelan que los problemas de equidad social y de competitividad no se han resuelto con los ajustes macroeconómicos, que son indispensables pero no suficientes. Urge diseñar un nuevo modelo de desarrollo, capaz de nutrirse, entre otros, en conceptos como los que hemos intentado captar con el de la gobernabilidad. Sólo un foro multidisciplinario y de visión estratégica como la UNCTAD puede emprender esa imprescindible tarea a nivel de la comunidad internacional".
Extractos del discurso del Secretario Permanente del SELA, doctor Carlos Juan Moneta, en la Reunión de Consulta y Coordinación previa a la UNCTAD IX.
http://www.sela.org
sela@sela.org
SELA, Secretaría Permanente
Av Francisco de Miranda, Torre Europa, Piso 4, Urb. Campo Alegre,
Caracas 1060- Venezuela
Tlf: (58) (212) 955.71.11 Fax: (58) (212) 951.52.92