Globalización, Comercio e Integración Edición Nº 45 Enero-Marzo 1996

          Radiografía de la política comercial
          de América Latina y el Caribe
          Secretaría Permanente del SELA

Síntesis

Hoy en día, la política comercial de América Latina y el Caribe muestra, como caraterísticas fundamentales, por una parte, un carácter crecientemente complejo, pues atiende aspectos que van desde las tradicionales deficiencias del transporte hasta la protección de la propiedad intelectual y, por otra parte, un carácter más extendido, pues abarca diversos escenarios de relacionamiento externo donde se procura conciliar la profundización de la integración regional, las negociaciones para establecer una zona de libre comercio hemisférica, y la puesta en práctica de los compromisos derivados del sistema de comercio multilateral.

          Los temas y problemas tradicionales

A pesar de las importantes transformaciones que se han producido en las economías de América Latina y el Caribe debido a la apertura económica y comercial desde finales de los años 80, el comercio exterior de la región sigue presentando debilidades estructurales no resueltas. Algunos de los problemas «tradicionales» de la política comercial de América Latina y el Caribe son los siguientes: Las exportaciones siguen dominadas por productos básicos y las importaciones por manufacturas.

Comercio de mercancias de América Latina y
el Caribe, por grupos de productos, 1994

% del comercio 
de la región

% del comercio 
mundial

Export.

Import.

Export.

Import.

Productos 
Agro-
pecuarios

26,4

11,6

10,0

5,1

Productos 
de las 
industrias
extractivas

23,0

8,7

9,7

4,2

Manu-
facturas

49,8

77,3

3,0

5,4

Total

100,0

100,0

4,5

5,2

Fuente: OMC, El Comercio Internacional, 1995.
*** La participación de América Latina y el Caribe en el comercio mundial sigue siendo relativamente baja (del orden del 5%) y las importaciones tienden a crecer:

Los servicios de apoyo al exportador (tales como los instrumentos de promoción comercial, de identificación de la demanda externa o de potenciales inversionistas, el financiamiento al exportador o al importador, los servicios de transporte y aduanas, la información sobre la oferta exportable, etc.) siguen siendo poco satisfactorios en comparación con los niveles de competitividad exigidos por los mercados mundiales.

La liberalización comercial lograda en la Ronda Uruguay no soluciona todos los problemas de acceso al mercado para los productos de la región, muchos de los cuales aún están sujetos a medidas anti-duping y barreras derivadas de las normas técnicas, ambientales o fitosanitarias en los países industrializados.

Transformaciones y tendencias del comercio regional

Hay muchas transformaciones en curso en la fisonomía del comercio exterior de América Latina y el Caribe:

La variable integración es prioritaria en las políticas nacionales de todos los países de la región. El objetivo de estimular la integración regional es, por un lado, facilitar la inserción de cada país en la economía global, y por otro lado, "regionalizar la globalización", es decir, reservar un espacio para la acción preferencial entre socios vecinos. Desmintiendo muchos pronósticos,la integración sigue avanzando: desde principios de la década, no fue frenada ni por la apertura comercial unilateral a todos los socios de la región, ni por el inicio del proceso hemisférico, ni por la volatilidad de los mercados de capital. El comercio intrarregional crece más que el comercio con el resto del mundo, pasando ampliamente del 13.1% del comercio total de la región en 1990 al 20% en 1995, según datos de CEPAL; con ello, superó el máximo histórico de 16% del comercio total de la región que había alcanzado en 1981. Además, el comercio intrarregional se caracteriza por una importante proporción de manufacturas: en el comercio intra-ALADI pasó del 51,2% en 1990 al 60,5% en 1994.


Asimismo, el comercio intrarregional tiene un peso determinante en el comercio exterior de muchos países: representa, por ejemplo, 59% de las de Paraguay, 52% de las de Uruguay, 46% de las exportaciones de Argentina, y más del 20% en el caso de Brasil, Colombia y Chile.

América Latina y el Caribe:
Porcentaje de las exportaciones intraesquemas
de integración e intrarregionales

1980

1985

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Aladi

13,6

8,3

10,8

13,6

14,4

16,3

16,7

17,5

Grupo
Andino

3,7

3,2

4,1

6,2

7,8

9,7

10,1

11,9

Merco-
sur

11,6

5,5

8,9

11,1

14,3

18,5

19,3

22,0

Mer-
cado
Común
Centro-
Ameri-
cano

25,4

15,5

16,0

17,3

18,7

19,1

22,4

22,5

Caricom

8,3

11,3

12,6

11,6

5,4

8,1

10,5

 --

América 
Latina 
y el
Caribe

16,4

10,6

13,1

16,0

16,8

18,7

19,2

  --

Fuente: CEPAL, Evolución y Perspectivas del Comercio y las Inversiones Intrarregionales, 1995.
Estimaciones a partir de información parcial para el año 1995.

Entre 1990 y 1994, el comercio intraesquemas de integración se ha multiplicado por 2.9 en el MERCOSUR; 2. en el Grupo Andino; 1.9 en el Mercado Común Centroamericano; y 0.1 en el CARICOM. En cambio, el comercio entre esquemas sigue creciendo más lentamente: por ejemplo, entre 1990 y 1995 pasó de US$ 2400 a 3000 millones entre MERCOSUR y el Grupo Andino, y de 1200 a 1800 entre ALADI y MCCA (cifras de CEPAL).


La convergencia es la próxima meta: además de la integración, la convergencia de los acuerdos y esquemas también forma parte de la agenda comercial de la región, pero no existe un «plan global» que la oriente. Predomina el enfoque pragmático, dictado por las circunstancias, como lo demuestra la proliferación y superposición de acuerdos.

         Una nueva dimensión: el proceso hemisférico

Aunque su objetivo sea distinto al de los esquemas subregionales (que persiguen la integración, entendida como interdependencia solidaria y cesión parcial de soberanía), el proceso preparatorio para el establecimiento de una zona de libre comercio hemisférica introduce una dimensión adicional entre los compromisos subregionales y los multilaterales, sin que aún se haya definido cuál sería el «techo» y el «piso» de los compromisos hemisféricos.


En este sentido, quedan muchos puntos por definir en ese proceso, tales como:


• el tratamiento de las asimetrías entre los países participantes;
• el alcance de la liberación comercial (¿todos los bienes, todos los servicios?) y de los temas «para-comerciales»;
• la metodología de la negociación (¿por subgrupos regionales, bilateral o multilateralmente?).

En la Reunión de Responsables Gubernamentales de Política Comercial convocada en Caracas por el SELA, la ALADI y la CEPAL el pasado 8 de febrero, se reafirmó que "la conformación de una zona de libre comercio hemisférica deberá efectuarse sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, por lo que se reiteró la necesidad de fortalecer dichos acuerdos".


Por los momentos, los 7 Grupos de Trabajo establecidos en la Reunión Ministerial de Denver han avanzado en el relevamiento de la información sobre las normativas nacionales en el hemisferio. La próxima Reunión Ministerial de Comercio en Cartagena de Indias (21/3/96) deberá determinar el seguimiento de estos trabajos y decidir el eventual establecimiento de 4 Grupos adicionales (propiedad intelectual, compras gubernamentales, servicios y políticas de competencia).


A pesar de la incertidumbre asociada a la campaña electoral en los Estados Unidos, existen elementos que hacen prever que este proceso seguirá avanzando, estimulado por intereses compartidos entre los países involucrados:


• la formación de «bloques» en otras latitudes estimula a los países del hemisferio a consolidar los vínculos entre ellos;
• la formación de un «bloque» hemisférico aumentaría el poder de negociación de cada país a nivel internacional;
• los mercados del hemisferio ofrecen un amplio potencial para todos los países en cuanto a comercio e inversión, más allá de las diferencias relativas entre ellos.

         Los compromisos y la nueva agenda multilateral

Conciliar los compromisos regionales con los multilaterales: al igual que aumentan los compromisos derivados de los avances de la integración también aumentan aquellos derivados de la instrumentación de los resultados de la Ronda Uruguay. Por ejemplo, antes de la Ronda, en los países en desarrollo el promedio de las posiciones arancelarias «consolidadas» (es decir comprometidas) era del 22%, mientras hoy en día es del 72%; asimismo, el porcentaje de las importaciones industriales de los países en desarrollo que entran bajo aranceles consolidados aumentó de 14 a 59%. La articulación de compromisos debe hacerse también en todas las demás áreas cubiertas a la vez por normas regionales o subregionales y por lo acordado en la Ronda (por ejemplo propiedad intelectual, servicios, normas de origen).


Las preferencias y el trato especial y diferenciado tienden a traducirse en compromisos iguales pero con cronogramas distintos según el nivel de desarrollo: esto implica modificar tanto conceptos como instrumentos en las políticas comerciales de la región, para cumplir con compromisos similares a los de los países industrializados. Asimismo, aumentan las condicionalidades para obtener tratos preferenciales en áreas no comerciales como la lucha contra el narcotráfico, por ejemplo.


Los nuevos temas del comercio amplian el concepto de «acceso al mercado»: temas hasta la fecha ajenos a la agenda comercial están modificando la esencia misma del concepto «comercio», hasta ahora limitado a las medidas aplicables en las fronteras. Hoy en día, los defensores de los «nuevos» temas del comercio afirman que, desde el punto de vista del empresario, la liberación arancelaria no elimina las distorsiones en el acceso al mercado generadas por determinadas políticas internas. En efecto, las decisiones de las empresas en materia de comercio e inversión toman en cuenta no sólo los aranceles sino también factores colaterales como la legislación ambiental y laboral, el régimen de inversiones, los marcos regulatorios de la competencia, las compras gubernamentales, etc. (Recientemente, por ejemplo, los Estados Unidos han planteado el tema «comercio y corrupción» en los criterios del acceso al mercado).


El objetivo de los nuevos temas del comercio es «armonizar» aquellas políticas internas «para-comerciales» que inciden sobre los flujos de comercio y capital, y establecer disciplinas multilaterales en estas materias. La eventual negociación de disciplinas en algunos nuevos temas podría ser de interés para los países en desarrollo, en la medida en que permitan consolidar la apertura y transparencia de los mercados y apoyar los esfuerzos individuales de modernización, como por ejemplo las políticas de competencia y el vínculo comercio-medio ambiente. Otros temas, en cambio, como el "dumping social", deberían ser claramente rechazados.


La diversificación de los socios comerciales de América Latina y el Caribe se intensifica: Las cifras demuestran que la región ya está en busca de nuevos socios: entre 1993 y 1994, las exportaciones a la Unión Europea aumentaron en un 16%, a Asia en un 20%; a otras regiones en un 15% (fuente: OMC, 1995). Sea a nivel individual, sea en el marco de un esquema subregional, para los países de la región es importante no apostar todas las fichas al mismo color.

         Las prioridades para el corto plazo

La agenda de la política comercial de América Latina y el Caribe implica, en los próximos meses, la definición de posiciones regionales y nacionales sobre asuntos de fundamental importancia para el desarrollo, tales como:


• los avances de la convergencia como etapa actual necesaria, consecuencia de los progresos que se vienen realizando a nivel subregional o bilateral en sus diversas materias (liberalización comercial, normativa común, coordinación macroeconómica, y otras áreas y sectores de cooperación).
• la participación activa de América Latina y el Caribe en la OMC (incluyendo la participación en el nuevo Comité de la OMC encargado de examinar el vínculo entre regionalismo y multilateralismo y los avances de los esquemas de integración);
• el seguimiento de los trabajos preparatorios de la zona de libre comercio hemisférica y la articulación de ese proceso tanto con los compromisos intrarregionales como con la convergencia;
• la diversificación de los socios comerciales de la región;
• el tratamiento de las «economías de menor desarrollo económico relativo» tanto en el ámbito del proceso hemisférico como en el de la convergencia e integración intrarregional y en el multilateral;
• la elaboración de la agenda de la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur (diciembre 1996), la cual incluiría tanto la evaluación de la puesta en práctica de los compromisos de la Ronda Uruguay como la eventual consideración de «nuevos» temas (medio ambiente, competencia, inversiones, compras gubernamentales), y de temas «tradicionales» de interés para la región (antidumping, productos básicos, la relación entre regionalismo y multilateralismo, el vínculo comercio-moneda-finanzas);
• la consolidación de la institucionalidad regional y subregional en función de los cambios generados por la globalización y por las nuevas políticas económicas y comerciales de los países de la región.

Para todos estos temas, la Reunión de Responsables Gubernamentales de Política Comercial, apoyada por el mecanismo de trabajo SELA/ALADI/CEPAL, con la participación de las Secretarías de los acuerdos de integración subregional, se presenta como un instrumento ágil y flexible para contribuir a la elaboración, en forma conjunta, de la agenda y el análisis de sus temas sustantivos.

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