Globalización, Comercio e Integración
Edición Nº 45
Enero - Marzo. 199
Globalización, comercio e integración Entrevista a Carlos Pérez del Castillo / Albert Fishlow
Dos especialistas en cuestiones de América Latina y el Caribe, el Subsecretario de Relaciones Exteriores de Uruguay, Carlos Pérez del Castillo, y el economista estadounidense, Albert Fishlow, respondieron un cuestionario de la revista Capítulos del SELA sobre el tema central de este número: las tendencias de la globalización, los problemas del comercio y las perspectivas de la integración regional.
1. El último cuarto de siglo se caracteriza por un proceso acelerado y creciente de globalización que supuestamente redundará en grandes posibilidades de progreso en términos de eficacia económica, competitividad y difusión del conocimiento. Sin embargo, paralelamente, persiste una gran incertidumbre por el estallido de crisis financieras, conflictos comerciales y la marginación de amplios sectores de la sociedad. Desde esta doble perspectiva ¿cuáles son, a su juicio, las mejores oportunidades y los riesgos más amenazantes que ofrece la globalización?
Carlos Pérez del Castillo: La mejor oportunidad que ofrece la globalización para América latina, está ligada, a mi criterio, con las posibilidades de incorporar con rapidez y adaptar y difundir a nuestros sectores productivos las tecnologías disponibles internacionalmente en áreas tales como la informática, las telecomunicaciones, la biotecnología y los nuevos materiales, lo que nos permitirá reducir la brecha de productividad y competitividad que hoy nos separa de los países desarrollados, así como el logro de una inserción más competitiva y sostenida en el tiempo en los mercados internacionales. La globalización, puede, asimismo, brindar mejores oportunidades de inversión extranjera y acceso a los mercados, el desarrollo del capital humano y una movilización más racional de nuestros recursos naturales y humanos.
Los riesgos más notorios se vinculan, en primer lugar, con la progresiva pérdida de autonomía en el manejo de nuestras políticas nacionales o regionales que trae aparejado la globalización, lo que aumenta nuestra vulnerabilidad. En segundo t)rmino, se relacionan con las consecuencias negativas de los rápidos movimientos de capitales especulativos que siguen los altibajos de los centros financieros y bursátiles mundiales. Finalmente, se relaciona con el hecho de que la globalización podría, en ciertas circunstancias, agravar problemas estructurales muy importantes para América Latina como son la disparidad de ingresos entre sectores de la sociedad y el aumento del desempleo.
Albert Fishlow: La globalización es una realidad. La tasa de crecimiento del comercio internacional -incluso haciendo abstracción del hecho de que los flujos financieros diarios estén por el orden del billón de dólares- ha crecido en los últimos treinta años a un ritmo dos veces superior al del producto. Una de las consecuencias de este hecho es que el porcentaje que representan las importaciones en el producto interno bruto de los Estados Unidos se ha duplicado. Otros países han registrado incrementos similares -los éxitos de los países asiáticos constituyen un ejemplo evidente-. Desafortunadamente, Latinoamérica ha registrado -en ese mismo período- una disminución en la cuota correspondiente al comercio.
No se puede negar que la globalización conlleva una serie de problemas. Sin embargo, hay una realidad imposible de ocultar: la magnitud del cambio ocurrido es extraordinaria. La crisis financiera y económica que sufriera México a fines de 1994, a pesar de que dejó sentir de inmediato el «efecto tequila» en muchos países, no se extendió. La asistencia directa brindada por Estados Unidos y el FMI logró prevenir un problema mayor. De forma similar, las dificultades bancarias y financieras por las que ha atravesado el Japón, si bien han desacelerado su tasa de crecimiento en los años recientes, no han traído consigo un colapso similar en Europa y en Estados Unidos. Hay que notar igualmente que en este período los países ex-comunistas reestructuraron sus sociedades y adoptaron una economía de mercado.
Todavía quedan por abordar un gran número de aspectos relacionados con la globalización. Los flujos de capital y las inversiones foráneas, así como las normas que rigen los derechos de propiedad intelectual, son algunos ejemplos en los que las normas existentes aún coliden entre sí. Sin embargo, resulta muy fácil mencionar los problemas e ignorar los logros. La creación de la Organización Mundial de Comercio y la reducción de las barreras al intercambio, aun cuando se hayan ampliado los vínculos regionales, es una muestra del reconocimiento que los principales países del mundo le otorgan a las normas universales como medio de garantizar beneficios mutuos debido a la continua expansión del comercio. En un mundo de tales características, los beneficios marginales a obtener son mayores en los casos de las regiones con poco intercambio comercial, como América Latina, y no tan sólo en un sentido estático sino en una forma dinámica. Los países tienen la oportunidad de especializarse y de producir bienes para la exportación que son sofisticados y tecnológicamente avanzados.
El principal riesgo planteado por la globalización es la interdependencia: a las economías de menores dimensiones no les resulta fácil evitar las consecuencias de la recesión, la inflación o las dificultades financieras que aquejen a las principales potencias del mundo. Sn embargo, se pueden tomar ciertas medidas de precaución para prevenir esta inevitable consecuencia. Desde los años 30, no se han producido guerras comerciales. La crisis de la deuda de los años 80 tampoco se compara, en cuanto a sus efectos globales, con lo vivido en la era de la Gran Depresión. Se pueden adoptar más medidas, como en efecto se ha hecho, para contrarrestar los posibles efectos negativos. Está surgiendo un nuevo orden internacional.
2. En este escenario de cambios profundos y acelerados, se requiere una nueva gestión de la economía mundial. ¿Qué papel le incumbe a los organismos económicos tanto internacionales como regionales?
Carlos Pérez del Castillo: Pienso que ha llegado el momento de abordar con firmeza y convicción el tan postergado pero necesario intento de adecuar a la institucionalidad, tanto internacional como regional, a las nuevas exigencias y realidades de la economía mundial. Es imperativo redefinir sus objetivos y funciones, así como racionalizar sus modalidades operativas para que puedan volver a incidir y apoyar nuestros procesos de crecimiento y desarrollo. En el campo internacional, los progresos en esta materia han sido nulos o marginales y de ahí la crisis de identidad y propósito que sufren la gran mayoría de los organismos internacionales, tanto dentro como fuera del sistema de las Naciones Unidas. En la región, hay señales positivas, aunque aún incipientes, en la buena dirección que indicarían una voluntad política para encontrar una solución inteligente que redefina el papel de los organismos económicos de América Latina y el Caribe.
Albert Fishlow: En este nuevo orden, las organizaciones internacionales tendrán que jugar un papel diferente. El FMI, a diferencia de lo ocurrido en los años 60, debe ser una organización cuyos esfuerzos estén más dirigidos a las economías en desarrollo que a las de los países desarrollados. En este último caso, los países tienen un acceso independiente a vastos flujos de recursos. La importancia proporcional de los créditos otorgados por el Banco Mundial y por diversos bancos regionales, con respecto a la afluencia de capitales internacionales ha disminuido considerablemente. Las inversiones privadas directas han recobrado su relativa importancia. Las organizaciones regionales de este hemisferio, como la CEPAL, la OEA y el SELA también deben hacer frente a nuevas obligaciones.
El Fondo desempeñará cada vez con mayor frecuencia el papel de prestamista de última instancia con el fin de garantizar la liquidez de los países en desarrollo de mayores dimensiones. Estas sumas de dinero inevitablemente pasarán a formar parte de los grandes flujos financieros que seguirán creciendo. El Banco Mundial actuará más como asesor que como ente prestamista, con el fin de garantizar que las políticas de los países no se aparten radicalmente de lo que dictan las normas internacionales. Finalmente, los grupos regionales se dedicarán a supervisar y a contribuir al logro de una mayor compatibilidad entre regionalización y globalización.
3. Refiriéndose al impacto de la globalización financiera, el Director Gerente del Fondo Monetario Internacional calificó la crisis financiera mexicana como «la primera crisis del siglo XXI». ¿Qué opinión le merece esta afirmación?
Carlos Pérez del Castillo: La crisis mexicana demostró, por primera vez, y con mucha claridad, la interdependencia de las economías a nivel regional y mundial como resultado de la globalización financiera. Asimismo, señaló los peligros y vulnerabilidad para la estabilidad del sistema económico y financiero global que esconde este fenómeno. Sin duda, esta interdependencia y reflejo a nivel regional o mundial de crisis en un determinado país o sector, será una característica del siglo XXI. El peligro de una repetición de la experiencia mexicana le da una buena cuota de verdad a las palabras del Sr. Camdessus.
Albert Fishlow: La crisis mexicana de 1994 es la primera del siglo XXI en una serie de aspectos. En primer lugar sus orígenes no fueron totalmente económicos: la incertidumbre política contribuyó claramente a generar una caída en la entrada de capitales y a un incremento en la fuga de capitales. En segundo término, la crisis también se origina en el hecho de que, en un momento dado, la pesencia de un tipo de cambio significativamente sobrevaluado estaba -hasta cierto punto- oculta por el rápido ingreso de capitales privados destinados a las inversiones en los mercados de capitales y en los títulos del Estado. En tercer lugar, aunque el problema tenía un origen y un impacto fudamentalmente financieros, la crisis se produjo luego de un período de desaceleración del crecimiento que estuvo vinculado con un nivel poco adecuado del ahorro interno. En cuarto término, la principal solución que se adoptó fue la de aceptar el fuerte impacto que se produjo de inmediato a nivel interno con el fin de recuperar rápidamente una situación de equilibrio, como lo establece la existencia del TLCAN. En quinto lugar, un elemento especialmente importante: se dispuso de una asistencia financiera masiva para enfrentar el problema de forma rápida y efectiva.
Deberíamos poner un énfasis especial en este último punto. Después de una larga década de ajustes, resulta esencial que la magnitud de la asistencia futura corresponda de inmediato a la magnitud del problema.
4. El tema de la UNCTAD IX, a celebrarse en Sudáfrica en abril próximo se refiere a la «Globalización y Liberalización»; por otra parte, en diciembre, en la Reunión Ministerial de la OMC, en Singapur, se abordará el tratamiento de los «Nuevos Temas del Comercio». En ambos foros multilaterales, ¿cuáles deberían ser los objetivos prioritarios de América Latina y el Caribe?
Carlos Pérez del Castillo: El objetivo prioritario para la región es hacer cumplir al pie de la letra los compromisos asumidos en el pasado en los sectores de su interés. En la OMC, la plena instrumentación de los resultados de la Ronda Uruguay debe tener prioridad sobre los «nuevos temas del comercio». En la UNCTAD, deben recuperarse las funciones de análisis, negociación y cooperación técnicas, que le permitieron en el pasado encontrar soluciones concretas a los problemas de los países en desarrollo. Tenemos asimismo que aunar esfuerzos para que el perfil y la participación de la región se fortalezcan en las dos organizaciones. Muchos de los problemas, cuestiones o riesgos mencionados en las respuestas anteriores deberían ser objeto de debates y búsqueda de soluciones a través de la cooperación internacional en esos foros.
Albert Fishlow: la UNCTAD IX debe hacer lo posible por convertirse de nuevo en una organización pertinente para abordar los problemas de los países en desarrollo. Las posiciones opuestas entre las economías de los países desarrollados y en desarrollo que caracterizaron pasados períodos de la historia resultan -hoy en día- obsoletas. El papel de los países latinoamericanos y del Caribe en la definición de ese nuevo objetivo, debería ser precisamente el de recalcar la compatibilidad que existe entre globalidad y regionalismo en un marco basado en una continua liberalización. Asimismo, los países de la región deberían indicar la creciente importancia que tienen las políticas públicas en el manejo de temas como la educación y la salud que son vitales para resolver el persistente y, en la mayoría de los casos, agravado nivel de desigualdad imperante en la región. Sin embargo, esas políticas públicas son inevitablemente diferentes a las adoptadas en el pasado ya que en aquel entonces el efecto de los subsidios y de otros incentivos fue el de evitar las inversiones reales necesarias para enfrentar este problema.
Entre los nuevos temas comerciales a abordar en la primera reunión de la Organización Mundial del Comercio, se encuentra el papel fundamental que deben jugar las nuevas estructuras regionales que han tratado de desarrollar los países de América Latina y el Caribe. Sin embargo, esos nuevos temas comerciales también abarcan los derechos de propiedad intelectual, los asuntos relacionados con el sector servicios, las inversiones extranjeras y otros más. La OMC, al igual que lo hiciera el GATT antes de la creación del nuevo organismo, reacciona inevitablemente de una forma más favorable ante los problemas y dificultades de los países desarrollados, debido a sus mayores dimensiones. La posición regional se ve más disminuida debido a las diferencias reales en la estructura económica entre los diversos países. Es posible ue los actores tiendan a ser los países de mayores dimensiones y no los de menor importancia. Sin embargo, también es posible y necesario adoptar un papel positivo: mantener abierto a los países de la región -en su condición de recién llegados- el acceso a los mercados en crecimiento, mientras que al mismo tiempo se amplían las oportunidades de crear condiciones más favorables por períodos limitados.
5. Los países de América Latina y el Caribe realizaron en la última década un enorme esfuerzo de ajuste y apertura de sus economías, pero el crecimiento promedio del volumen de sus exportaciones continúa siendo inferior al promedio mundial. ¿Cuáles son las condiciones del entorno internacional que podrían asegurar a nuestra región un mejor acceso a los mercados?
Carlos Pérez del Castillo: Efectivamente, las exportaciones de América Latina y el Caribe en 1995 representan aproximadamente sólo el 3,5% del comercio mundial. El valor de las exportaciones de un país como Holanda se asemeja, hoy día, a la del valor de las exportaciones de toda la región. Esta es una realidad que tenemos que asumir, pero que a la vez muestra el enorme potencial que tenemos para que nuestras exportaciones se multipliquen en el futuro. Para ello será necesario:
- un mejoramiento sustancial en la actividad económica de los principales países desarrollados, en particular los EE.UU, la U.E. y Japón, que incidiese en una reactivación del comercio mundial;
- el pleno cumplimiento de los compromisos de liberalización comercial de la Ronda Uruguay;
- la negociación de nuevas facilidades de acceso en el mercado de la OMC y de los acuerdos de integración de la región con otras zonas del mundo (como la creación del Area de Libre Comercio de las Américas y las negociaciones en curso con la Unión Europea);
- la consolidación de nuestros procesos de integración a nivel subregional y regional, que ha traído aparejado un incremento muy importante del comercio intrarregional;
- el fortalecimiento de nuestra presencia en nuevos mercados como China, el Sudeste Asiático y Africa; y
- el rechazo a todo esfuerzo proteccionista.
Albert Fishlow: El problema que enfrentan los países latinoamericanos al presentar una tasa de crecimiento de las exportaciones inferior al promedio no es tan sólo un reflejo del acceso al mercado. Hasta cierto punto, refleja la continua dependencia de las exportaciones primarias en las cuales la demanda aumenta más lentamente. También es una medida de la continua dependencia frente a los mercados internos de los países productores, costumbre que se remonta al período de sustitución de las importaciones; cuando aumenta la demanda local, hay una tendencia natural a que se produzca una disminución en la orientación de la economía hacia las exportaciones. Finalmente, los mercados viven en una fiera competencia. Hay un costo fijo inicial que está vinculado con el acceso y existe la necesidad de garantizar un rápido progreso en la productividad con el fin de seguir siendo una fuente principal de exportaciones.
En ocasiones, la perspectiva que se tiene de esta situación adopta un carácter parcial: el problema sólo se expresa en términos de acceso al mercado. Para que América Latina emprenda con éxito un modelo de crecimiento «adecuado en materia de exportaciones», en lugar de un modelo exclusivamente dirigido por las exportaciones, se debe garantizar que las restricciones y limitaciones internas serán enfrentadas con éxito. Esto implica la aplicación de una política que sea genuinamente estimulante que permita ganar una posición en el mercado de forma regular y continua, en lugar de ofrecer un estímulo único e inmediato. Una vez que se adopten las políticas internas adecuadas, las medidas externas adicionales producirán un mayor rendimiento y serán más fáciles de cumplir.
6. En la Reunión de Responsables Gubernamentales de Política Comercial, celebrada en febrero de 1996 en el SELA, se reafirmó que la «conformación de una zona de libre comercio hemisférica deberá efectuarse sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes». Se reconoció también que se vienen registrando avances en el proceso de convergencia regional y se coincidió en la necesidad de acelerar el ritmo de articulación entre los distintos esquemas subregionales. En este contexto: a) ¿qué acciones deberían emprenderse para acelerar la convergencia de los esquemas y acuerdos de integración regionales?; b) ¿cómo se compatibilizan los procesos de profundización de la integración regional con la meta de la zona de libre comercio hemisférica?
Carlos Pérez del Castillo: Los países del MERCOSUR han defendido con mucha firmeza que el proceso hacia el ALCA debe efectuarse sobre la base de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes. Si bien esta premisa fue reconocida por todos los países en las reuniones de Miami y de Denver, ha comenzado a ser cuestionada en Cartagena de Indias, por países (en particular EE.UU, Canadá y México) que señalan que hay otras opciones o caminos para llegar a esta meta. La integración subregional que vive la región responde a realidades inmediatas de los países participantes. Está destinada a contemplar problemas y situaciones que son fundamentales para el desarrollo económico y social de los mismos. Dichos procesos tienen objetivos, modalidades, plazos, ritmos y cronogramas de ejecución que reflejan arduos procesos de negociación. La consolidación de estos procesos subregionales y la articulación y convergencia de los mismos en estadios mayores de integración regional, es lo que le permitirá a la región obtener los niveles de competitividad internacional y el poder de negociación para entablar negociaciones más auspiciosas a nivel hemisférico.
La Zona de Libre Comercio Hemisférica es un objetivo al cual nos hemos comprometido todos en la Cumbre Presidencial de Miami. Sin embargo, por las razones expuestas anteriormente, su conformación no puede ignorar y menos aun debilitar o menoscabar, los importantes esfuerzos de integración subregional que se vienen dando en la región.
Debemos, por lo tanto, armonizar los respectivos sistemas de evolución de uno y otro proceso de manera que la convergencia se produzca con naturalidad.
Albert Fishlow: La reforma comercial constituye una realidad en América Latina. La fortaleza del proceso de reformas no proviene de la creación de un área interna con bajos aranceles que venga acompañada por una elevada protección externa, que fue la lógica original del comercio hemisférico en los años 60 y 70, sino del establecimiento de aranceles menores, en general. Esta reducción en las restricciones ha llevado a un incremento en el intercambio comercial. Al adoptar un compromiso de esa naturaleza, el fortalecimiento del proceso de integración surgirá de una forma más natural que si se establece una protección amplia frente a las fuentes de importaciones no hemisféricas. De hecho, para América Latina es esencial que la región no se integre de una forma artificial con los Estados Unidos. Sólo a través de una continua competencia, los países de la región podrán sacar provecho a las fuentes de suministro más económicas y, de esta forma, desarrollar una base para sus propios avances en materia de productividad. El regionalismo puede ser compatible con la globalidad y es esencial que América Latina seleccione un modelo como el descrito si desea obtener un beneficio máximo de la liberalización comercial.
7. Muchos opinan que la meta del año 2005 para la conclusión de las negociaciones de la zona de libre comercio hemisférica es ambiciosa, a la par que existen señales preocupantes tal como el rechazo de la «vía rápida» para la adhesión de Chile al TLC, o las medidas de protección ambiental delos EEUU que afectan a las exportaciones de América Latina y el Caribe. En este contexto: a) ¿cuáles deberían ser las modalidades de las negociaciones hemisféricas en 1996?; b) ¿cómo deberán abordarse las asimetrías entre los países que participan en esas negociaciones para que los beneficios se distribuyan equitativamente?
Carlos Pérez del Castillo: En primer lugar, quiero destacar que no están previstas negociaciones en 1996 en el marco del ALCA. Seguimos en la etapa preparatoria y todavía les queda mucho trabajo por realizar a los grupso de trabajos antes de que puedan hacer recomendaciones sobre eventuales negociaciones. En el momento oportuno tendremos que decidir cuándo y cómo empezaremos a negociar. Las modalidades operativas y el cronograma de negociación deberán tener en cuenta, como ya lo he señalado, el proceso de articulación y convergencia de los mecanismos subregionales de integración que ya está en curso.
Como un ejemplo de esta realidad, puedo referirme a las negociaciones exitosas que el Mercosor logró con Bolivia en diciembre del año pasado y las que está cerrando con Chile en los próximos días.
No me parece relevante opinar sobre si la meta del año 2005 para la conclusión de las negociaciones del ALCA es ambiciosa o no. La propia dinámica del proceso nos irá señalando la respuesta a esta pregunta.
En cuanto a las asimetrías entre los países que participan en esas negociaciones pienso que, contrariamente a lo que sostienen algunos, los países más pequeños o débiles deben ser objeto de un trato especial y más favorable. Este es un principio básico en el sistema de relaciones económicas internacionales que fue recogido plenamente en la Ronda Uruguay. Considero, por lo tanto, que lo primero es convenir el principio. Segundo, debemos concertar las modalidades de aplicación que pueden diferir según los temas o aspectos de negociación contemplados. Si el ALCA no brinda a esos países la perspectiva cierta de mejores condiciones de acceso a los mercados, de inversión y de incentivos a la producción, uno podría preguntarse para qué intervendrían en el proceso conducente al ALCA.
Albert Fishlow: En realidad, las negociaciones comerciales hemisféricas se verán sustancialmente limitadas en 1996. Al ser año electoral en Estados Unidos, las iniciativas de ese país se verán considerablemente restringidas. Ya hemos visto que no se dará aprobación a la vía expedita en el TCLAN, y que habrá que esperar hasta la elección del presidente y de los miembros del Congreso para emprender una negociación más seria. Esto no significa que será imposible cumplir con la fecha tope del año 2005 establecida en la Cumbre de Miami sino simplemente que en el período inmediato resulta más útil iniciar un proceso de negociación entre los propios países latinoamericanos que con los Estados Unidos.
Mientras el tema se circunscriba excesivamente en el ámbito de la equidad, la situación tenderá a estancarse. Para muchos de los países de la región, los beneficios que se obtendrán como resultado de la adopción del libre comercio serán de poca cuantía. Sólo se podrán percibir todas las bondades debidas a un cambio en la política, si el libre comercio viene acompañado de un mayor incremento del ahorro y de las inversiones y de una estabilidad macroeconómica. En el pasado, las negociaciones que se produjeron entre los países de la región para lograr un intercambio más libre se prolongaron mucho tiempo y se alcanzaron pocos objetivos. Las disparidades en las situaciones económicas iniciales de los países hacen que sea inevitable las diferencias en los beneficios obtenidos.
Lo esencial es garantizar que las nuevas condiciones que permiten un mayor intercambio comercial generen en el campo interno nuevas oportunidades para las inversiones en áreas en las que haya mayores ventajas competitividas en la calidad de la fuerza de trabajo y en otros factore. Al brindarle un nuevo impulso a la importancia de la educación, se hará mucho más por garantizar una mayor equidad en la distribución de los ingresos, en general, que si se aplican varias reglas "ad hoc".
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