Ponencia presentada por el Embajador Roberto Guarnieri, Secretario Permanente del
SELA en el Foro "Vida y Obra del Dr. Celso Furtado", organizado por el Banco
Central de Venezuela
Caracas, Venezuela, 16 de marzo de 2005
Han transcurrido 50 años, más o menos, desde la elaboración teórica de Furtado.
Su obra fundamental; las ideas centrales, aunque subsecuentemente desarrolladas y
ampliadas y aplicadas a la evaluación histórica de Brasil y de América Latina, son
básicamente de los años 50.
Su análisis de la naturaleza del subdesarrollo en nuestra región constituye una parte
esencial de un período cumbre del pensamiento económico latinoamericano. Fue reconocido
y aceptado como altamente relevante rápidamente. No sólo, por cierto, en nuestro medio.
Los principios del pensamiento estructuralista fueron considerados merecedores de
valoración académica en los principales centros de enseñanza del mundo.
No es poca cosa para una construcción conceptual eminentemente latinoamericana, si se
tienen en cuenta los filtros -y los prejuicios- prevalecientes entonces en centros
internacionales de excelencia y exclusividad en la enseñanza económica, hacia
elaboraciones de modelos y propuestas originados fuera del ámbito intelectual
tradicional, básicamente norteamericano y europeo.
La construcción teórica de la escuela estructuralista -distinción de escuela que sin
duda le corresponde con todo merecimiento- ha sido desde entonces reconocida y apreciada
como una contribución fundamental al acervo económico mundial.
Su estudio, indispensable para la comprensión cabal del fenómeno del subdesarrollo.
El éxito académico del modelo estructuralista fue notable.
Tenía una fundamentación conceptual e histórica inobjetable.
Las críticas al modelo fueron surgiendo más bien en relación a ciertas extensiones de
política económica derivadas de los principios del modelo pero seguramente excesivas en
la desconsideración del peso del problema monetario en los países subdesarrollados.
Fueron críticas dirigidas más a los hacedores de políticas económicas que a los
constructores teóricos del modelo estructuralista.
El modelo tenía además una ventaja de nacimiento. Podía atribuírsele cierto origen
conceptual primario nada menos que al propio Keynes, cuya obra estaba entonces en la
cúspide de su prestigio y gozaba de una primacia indiscutida en todos los centros
superiores de enseñanza económica del mundo.
Era desde ese punto de vista una suerte de extensión del análisis keynesiano de la
existencia de equilibrios económicos a niveles de subempleo de factores, a la
explicación del estancamiento económico de los países subdesarrollados.
Era la demostración, elaborada además en los propios países atrasados, de la
inaplicabilidad de los principios de la escuela clásica para explicar su situación de
atraso económico y de su irrelevancia como base de una política de desarrollo.
Era, en cierta forma, el complemento de la crítica Keynesiana, no por supuesto en su
aplicación a corto plazo, sino para el largo plazo, para el proceso del crecimiento
económico y social de los países llamados a partir de entonces periféricos.
Y, por lo tanto, la conclusión era análoga a igualmente contundente: el mercado por sí
solo no puede asegurar el desarrollo económico de los países periféricos como no
asegura el mantenimiento del pleno empleo en los países, según la terminología
estructuralista, del centro.
La intervención del Estado es necesaria para unos y otros objetivos.
Era necesaria, pues, no sólo por razones de coyuntura -Keynes- sino por consideraciones
de estructura -Furtado-.
Los años 50, 60 y buena parte de los 70, son años "de gloria" para el Estado
Intervencionista.
En los países más avanzados y en los atrasados.
La posición de dominio de las autoridades públicas alcanza su máxima expresión.
No se discuten mayormente las bases para intervenir en los procesos económicos en unos y
otros países.
En todos, independientemente de su grado de desarrollo, se reconoce la necesidad de la
intervención oficial para el logro de metas últimas, generalmente aceptadas, como el
pleno empleo y el crecimiento sostenido y socialmente equitativo que sin la intervención
del Estado -se afirma- sería imposible de alcanzar o, tal vez, sólo alcanzable en casos
o circunstancias especiales y excepcionales, sólo concebibles teóricamente.
La reacción, ya sabemos, viene de Chicago. A fines de los 70, definitivamente en los
años 80 y buena parte de los 90 la corriente de carácter conservador (o neoliberal) se
impone en los principales países desarrollados.
Y -no sólo allí-. En muchos países en desarrollo también.
Y particularmente en América Latina.
Llega a su cumbre doctrinaria con el llamado "Consenso de Washington y, diría yo, a
su máxima expresión de aceptación política, en América Latina nada menos que en la
cesión de la soberanía monetaria nacional, en los procesos de dolarización y en la
adopción de las "cajas de conversión".
Es un rebote fuerte que transcurre sin obstáculos porque encuentra un ambiente altamente
favorable.
Dado, precisamente, por la falta evidente de progreso tangible, continuo y consistente de
crecimiento económico en la mayoría de nuestros países en las décadas anteriores. A
pesar del entorno político ampliamente propicio para lograrlo mediante la intervención
del Estado, sobre la base de las expectativas y de la autoridad derivadas del diagnóstico
estructuralista.
En esas circunstancias, era inevitable reconocer que si el sistema de precios -el mercado-
constituía como alegaban los estructuralistas, un instrumento irrelevante, incluso
adverso para el crecimiento y el desarrollo, la intervención del Estado había sido
asimismo inútil. Más aún, también contraproducente, por las graves distorsiones e
ineficiencias que a menudo había generado.
De manera que si -como prueba definitiva- una reducción significativa de la pobreza y de
la desigualdad en la distribución del ingreso son los componentes necesarios del
desarrollo económico, evidentemente el Estado intervensionista había fracasado en
general.
Y-unos más, otros menos- básicamente así estamos todavía en los países de América
Latina y el Caribe.
Allí sigue como un fantasma terco el aparente dilema: Mercado por una parte e
intervención del Estado por la otra. Cómo combinarlos? Bajo cuáles criterios?
Es un problema, me parece, todavía lejos de haberse resuelto, de manera satisfactoria, en
la mayoría de nuestros países.
Si hay en los actuales momentos, entre los asuntos prioritarios uno que merece un
auténtico tratamiento de Estado y no transitorio de mero Gobierno es éste. Su solución
presupone un acuerdo colectivo, amplio y estable.
El de la definición operativa de las áreas y competencias del mecanismo de precios y
mercados, sin interferencia oficial significativa, por una parte, y del alcance, cobertura
y naturaleza de la intervención del Estado en el proceso económico, en sus distintas
modalidades, directas e indirectas, por la otra.
Durante los últimos 50 años -y más- el registro de lo que pudiéramos llamar el
contenido de la política económica en la mayoría de los países de América Latina y el
Caribe presenta en efecto un movimiento de carácter "pendular" de
extraordinarias oscilaciones.
De procesos de nacionalizaciones generales de industrias básicas y estratégicas (y de
otras que no lo son, como la financiera, por ejemplo), se ha pasado a privatizaciones en
masa, aún de sectores tradicionalmente bajo el control oficial por sus características
de oferta monopólica o de competencia imperfecta o por su naturaleza de bien público.
Y, de manera análoga, en la esfera normativa e institucional: Desde sistemas amplios de
controles -de precios, cambios, salarios, tasas de interés, movimientos de capitales, de
remesas, etc.,- a la más general libertad de formación y fijación privada de precios y
de transacción de bienes, servicios y activos financieros en distintas monedas.
De economías totalmente controladas a la variante contemporánea (-casi-) del patrón oro
clásico.
Ha sido ésta, en síntesis, (y puede argumentarse que sigue siendo), una cuestión
bastante maltratada.
Siendo, sin embargo, verdaderamente crucial para el desarrollo económico, el equilibrio
social, la equidad y la libertad individual.
Es una materia por lo tanto que debe dirimirse de manera sistemática y rigurosa.
Evidentemente, para ser consecuentes con los principios mismos de la escuela
estructuralista, no se puede pretender establecer esquemas de aplicabilidad general.
No existe tal cosa
Que el sistema particular de intervención del Estado deberá formularse caso por caso, de
acuerdo con la estructura económica particular, de la dotación y composición de
recursos y factores y de otros elementos atinentes a la organización económica e
institucional de cada país, es de la esencia del modelo estructuralista y está fuera de
discusión.
Además de ello hay un elemento determinante que refuerza esta consideración junto con
los factores estructurales clásicos que si se quiere, puede considerársele también un
componente de carácter "estructural".
Me refiero a las preferencias colectivas, en general y, particularmente, en su dimensión
pertinente a esta temática singular de la organización social del proceso económico.
Este asunto de las preferencias colectivas, de la función social de utilidad como
también con toda propiedad pudiéramos llamarla, es una cuestión compleja, de difícil o
imposible revelación (a pesar de Samuelson) en la práctica y por tanto, de tratamiento
escabroso.
Pero existe. Y debe ser tomada en cuenta. Necesita ser interpretada. Bien interpretada,
preferiblemente, por las autoridades responsables de la conducción del Estado.
E integrada, conjuntamente con los componentes estructurales clásicos, para definir en
cada caso, a nivel nacional, los respectivos modelos de intervención del Estado.
Lo que me interesa en particular destacar aquí, ahora, es la existencia misma de
criterios válidos, en general, para formular una organización racional, es decir
sostenible en el tiempo, de la combinación mercado/intervención, en correspondencia con
los postulados del modelo estructuralista y las preferencias colectivas.
Hay quien opinará que ello no es posible.
Yo sostengo que si lo es.
Creo en todo caso, que esta es el área que quedo lamentablemente inconclusa en el
desarrollo conceptual de esta escuela de pensamiento.
Lo digo, con una pizca de prevención pues no conozco la integridad del trabajo de sus
exponentes y pudiera haber alguna contribución significativa en ese sentido que no me es
familiar.
Pero hay evidentemente material relevante para esta tarea en la tradición
estructuralista. Mucho de ello sin duda está incorporado en los múltiples ejercicios de
planificación nacional y sectorial que se han hecho en nuestros países.
Otro tanto, de relevancia, se ha escrito fuera de nuestra región por economistas de
reconocido prestigio e influencia a nivel internacional (para referirme sólo a dos de
lejanos tiempos de estudiante, por ejemplo que presumo todavía muy pertinentes), Harry
Johnson y James Meade.
En fin, sostengo que una consideración sistemática e integral de esta materia es
indispensable y urgente.
Mi visión, sin duda ambiciosa, de su objetivo final, es la formulación de una especie de
teoría general de la intervención del Estado en los países de América Latina y el
Caribe.
¿Porqué digo general?
Porque debería constituir un cuerpo de principios conceptualmente consistentes y
aplicables en la generalidad de las estructuras económicas y sociales, sujetos por
supuesto en la extensión e intensidad de su uso particular, a las características
estructurales y a las preferencias colectivas de cada caso concreto.
Y digo para América Latina y el Caribe, no solamente en atención a las características
comunes de las estructuras económicas y sociales de nuestros países, sino porque creo,
además, que ciertos componentes claves de la intervención del Estado sólo podrán
ejercerse efectivamente, de manera colectiva.
Es decir por parte de varios
Estados, preferiblemente de todos, -mediante la provisión de lo que llamaríamos bienes
públicos regionales en ámbitos de evidente necesidad colectiva.
Para asegurar, por ejemplo, la estabilidad monetaria y financiera regional ante
perturbaciones exógenas. Y para asegurar, un régimen comercial mundial que ofrezca el
mayor beneficio colectivo en el proceso de apertura económica que, por cierto, comparto;
con esta reserva que acabo de señalar.
Para mi hay una necesidad urgente de intervenciones conjuntas de nuestros países en el
interés público regional.
Me refiero en particular a las -áreas económica y financiera- donde se requieren
acciones que no están en manos de un solo Estado y ni siquiera de un grupo pequeño de
Estados.
De acciones que presuponen acuerdos de conjunto y luego intervenciones coordinadas, bien
sea ejercidas a nivel nacional. (Es el tema de la convergencia y armonización de
políticas) como de manera colectiva, mediante nuevos organismos y mecanismos propios de
cooperación, construyendo con ello una institucionalidad regional que refuerce y
complemente los esquemas nacionales y contribuya a compensar las deficiencias de la
institucionalidad económica y financiera mundial vigente.
Sostengo, en efecto, en este sentido que algunos problemas "estructurales"
críticos que confrontan las economías latinoamericanas están dados por la propia
estructura actual de Gobierno de la economía mundial, financiera y comercial. Por su
asimetría operativa y por su ineficiencia general.
Y por eso el énfasis que hacemos en la integración y la cooperación.
Para contrarrestar problemas estructurales propios y sobre todo externos que un solo país
por sí solo no podría superar de manera efectiva.
Y por eso en la Secretaría Permanente del SELA sostenemos que la recientemente fundada
Comunidad Sudamericana de Naciones es un paso muy importante para ese propósito.
Que puede ser trascendental.
Depende de las próximas decisiones instrumentales de los países que han suscrito la
Declaración de Cusco.
Nosotros la concebimos en última instancia como un Bloque Económico Compacto, sin
exclusiones. Desde México hasta Chile y Argentina.
Con una membresía plena de todas las naciones que se encuentran en ese espacio
geográfico.
Y por eso creo que es muy importante que desde el propio inicio de las consideraciones que
deberán hacerse en el futuro inmediato para definir lo que yo llamaría la "ruta
institucional" de la Comunidad Sudamericana de Naciones, se haga explícito el
propósito de construir esta Comunidad como el núcleo de lo que será la plena
integración latinoamericana y caribeña mediante la adhesión futura de los países que
no han suscrito la Declaración de Cusco.
Y por eso sostengo que la Secretaría Permanente del SELA cuya membresía es actualmente
la más amplia de esquema alguno de cooperación e integración de América Latina y el
Caribe, debe participar activamente en las reuniones técnicas correspondientes,
conjuntamente con otras Secretarías regionales tal como se aprobó en principio en la
Cumbre Presidencial de Cusco.
Mientras tanto, hay acciones posibles, a nivel colectivo que no tienen que esperar la
progresión de la Comunidad Sudamericana de Naciones para realizarse.
Es más, estoy convencido de que su adopción ha debido concretarse hace años.
Una de ellas, probablemente algunos de ustedes conocen y que me correspondió, por cierto,
presentar y promover activamente desde mi anterior responsabilidad institucional, se
refiere a la constitución de un Fondo Monetario Latinoamericano.
De un instrumento financiero
complementario.
Hago énfasis: complementario, al Fondo Monetario Internacional.
Para reducir la volatilidad de los sectores financieros de los países latinoamericanos y
caribeños a choques externos.
Por ejemplo por efecto de contagio, ofreciendo así un mayor grado de estabilidad
económica al entorno de nuestros países para atenuar, entre otros efectos, situaciones
de desequilibrio externo que puedan incidir de manera adversa sobre los procesos
económicos internos.
Es un proyecto este del Fondo Monetario Latinoamericano cuyo propósito es, en esencia,
hacer una contribución sustantiva a la provisión de un bien público internacional, como
es la estabilidad financiera internacional, bastante escaso, de muy deficiente oferta
últimamente, en calidad, cantidad y oportunidad por parte de los organismos responsables
de proveerlo; básicamente, por supuesto, el Fondo Monetario Internacional.
Se trataría, conceptualmente, de una intervención colectiva del Estado para atender una
falla de mercado global, de alcances internos muy negativos que requiere una intervención
de carácter oficial igualmente global, -en este caso regional-.
Me parece que la constitución de un Fondo Monetario Latinoamericano constituiría una
acción que como la propia integración económica y social de nuestros países, se
inscribe en la doctrina y tradición estructuralista.
Me inclino a pensar que a Furtado le hubiera gustado esta idea.
Quien sabe si en alguna parte de su muy copiosa obra hasta haya podido referirse a este
tema. No me extrañaría. Fue de los primeros que cuestionó conceptualmente y a mi
juicio, de manera inobjetable, la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional.
Recién se reconoce que tenía razón. Medio siglo después!
En fin, aquí estamos a 50 años de la esencia del obra de Furtado, Prebisch y compañía.
Me viene a la mente la secuela de los "Tres Mosqueteros", sólo que esa ocurrió
solo 20 años después.
Y tanto todavía por hacer.
Pues hay que reconocer que ese extraordinario proyecto conceptual de Celso Furtado y de
Raúl Prebisch, que ha debido servir de plataforma para proyectar sin retroceso hacia el
desarrollo a nuestros países, ha quedado en gran parte frustrado.
¿Por qué?
Acaso el modelo estructuralista no se correspondía fundamentalmente con nuestra realidad?
Yo diría que sí.
Y que en efecto -mutadis mutandis- sigue siendo un diagnóstico válido para explicar la
realidad económica y social de las naciones latinoamericanas y caribeñas y fundamentar
su superación. Sin duda.
¿Entonces?
La razón de ello creo que podría encontrarse, en una ineficiente asignación de los
recursos de los propios lideres de esa escuela. -Parece mentira y en el fondo que paradoja
tratándose de quienes su mayor preocupación era la utilización óptima de factores-.
Demasiada concentración, tal vez, en la actividad de diagnóstico del atraso económico y
social.
Muy poca, en consecuencia, en la consideración sistemática y detallada de las políticas
económicas instrumentales para superarlo.
Sin duda se hizo escuela y alcanzaron conclusiones por demás relevantes.
Por ejemplo, refiriéndome particularmente a una insistencia recurrente de Furtado, en la
necesidad de dirigir el proceso de inversión y no dejarlo al juego del sistema de
incentivos del mercado.
¿Pero cómo hacerlo a nivel operativo?
¿Bajo que principios generales?
¿Mediante cuáles instrumentos concretos?
Ese era el tipo de cuestiones claves que aparentemente no recibieron toda la
consideración necesaria. Que todavía está pendiente.
Y, en general, ¿como conciliar las preferencias individuales y el interés colectivo sin
dañar irremediablemente valores esenciales como la libertad de elección?
Por supuesto que no es tarea fácil.
No lo era entonces.
Menos ahora, probablemente.
Pero creo que hay que acometer este proceso de consideración normativa. De los principios
de aceptación general que deben orientar la organización y operación del proceso
económico en nuestros países.
Debo decir que tal vez no sea posible llegar a la elaboración, como indicaba antes, de
una "Teoría General". De todos modos vale la pena dedicar algunos de nuestros
recursos especializados y motivados a este proyecto.
En los planes de la Secretaría Permanente del SELA ahora reestructurada a fondo, cuya
instrumentación está actualmente en curso, me propongo incluir una consideración de
este tema.
En términos preliminares, pero rigurosos. Con criterios profesionales de excelencia.
Con la intención de convocar posteriormente, sobre la base de este análisis del SELA,
el talento de nuestros economistas al desarrollo ulterior de esta cuestión fundamental.
Creo que ello podría llegar a constituir, eventualmente, un proyecto global en el cual
participen todos nuestros países miembros.
Un proyecto mediante el cual, además de ofrecer una base racional para la conducción de
los procesos económicos nacionales y regionales, se afiance también el sentimiento de
pertenencia de nuestras naciones al propósito superior de la plena integración de
América Latina y el Caribe.
Me parece que sería un reconocimiento y un tributo muy pertinentes al legado
trascendental de Celso Furtado y sus colegas estructuralistas al pensamiento económico
latinoamericano y mundial.
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