|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Propuestas
para un programa de articulación y convergencia de
la integración regional Secretaría
Permanente del SELA[1] I. Desarrollo
reciente Con el cambio de modelo de desarrollo e integración
verificado en la región a partir de la segunda mitad de los años ochenta,
hacia un modelo más abierto e integrado al mundo, y como consecuencia de este
mayor activismo externo, cada país latinoamericano o caribeño participa de
uno o varios esquemas o acuerdos de integración. Sin embargo, existen diferentes espacios vinculantes que están
conformados de diversas maneras, a saber: - una
primera esfera reúne a los países por su
vecindad geográfica, en lo que se podría denominar esfera subregional,
especie de base natural de actuación (MERCOSUR, Comunidad Andina,
Centroamérica, el Caribe y, también, el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte o TLCAN); - una
segunda esfera reúne al conjunto de países de América Latina y el Caribe en
un espacio regional menos
preciso, que valoriza objetivos de unidad vinculados con el pasado histórico
(tanto de la época independentista, como, más recientemente, en los impulsos
hacia la integración regional, expresados multilateralmente en los sucesivos
proyectos ALALC/ALADI y en la reciente creación de la Asociación de Estados
del Caribe, y para los aspectos políticos, por la conformación del Grupo de
Río); - una tercera esfera reúne a los
países del hemisferio en su casi totalidad, en un espacio vinculante que
adquirió actualidad con las negociaciones para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); y - una
cuarta esfera, finalmente, constituida por las relaciones asociativas entre
países o grupos de países de diferentes continentes, como el vínculo que se
está construyendo entre América Latina y el Caribe y la Unión Europea. Esta suerte de proceso de
"geometría variable” presenta dos ejes de polarización en la región: un
área de preferencias, en la parte norte, derivada de los distintos acuerdos
que involucran a México, Centroamérica y el Caribe, en un entorno que cuenta
con fisonomía propia, proporcionada por la Cuenca del Caribe; y otra área de
preferencias, la suramericana, conformada por la Comunidad Andina y el
MERCOSUR, al que está asociado Chile, y que podría extenderse a Suriname y
Guyana, que fueron partícipes en las cumbres suramericanas de los años 2000 y
2002. Las vinculaciones que han surgido a lo largo del tiempo
entre ambas áreas constituyen las bases para un proceso de articulación y
convergencia progresiva y por etapas,
de todas las subregiones, incluyendo a México, en aquellos aspectos
posibles, dada su condición de Estado fundacional del TLCAN con Estados
Unidos y Canadá. En el nuevo escenario internacional, el desarrollo
de la integración y la articulación de los distintos esquemas subregionales
tienen ante sí algunas interrogantes y deben enfrentarse a varios desafíos
derivados de las condiciones regionales y del entorno internacional. Por un
lado, están los problemas de congruencia entre los compromisos asumidos por cada país en las
diferentes esferas de vinculación externa; por otro lado, el impacto posible
de los nuevos acuerdos sobre el manejo de sus políticas económicas y sociales,
que resultarían condicionadas por las vinculaciones externas. Se requeriría
desarrollar, desde la base misma, un tejido de relaciones comerciales,
económicas y sociales en las que los habitantes e instituciones de las
subregiones debieran tener una participación protagónica, al igual que los
parlamentos, para desarrollar la dimensión política del proceso que
impulse y garantice el avance de la articulación y convergencia. II. La
institucionalidad de la integración
En los años recientes, el desarrollo institucional
del proceso de integración de América Latina y el Caribe recibió un impulso
significativo, particularmente en su modalidad subregional, acompañado de un
paralelo debilitamiento relativo de los ámbitos de carácter regional.
Incluso, surgieron nuevos foros para áreas más amplias, tales como la
Asociación de Estados del Caribe y las distintas cumbres presidenciales
institucionalizadas en Suramérica, Centroamérica y el Caribe.
En el caso de la integración subregional,
las dos últimas décadas mostraron un gran dinamismo y desarrollo
institucional, aunque todavía quede mucho camino por recorrer en el plano de
la institucionalización, especialmente para asegurar una mejor articulación y
vinculación entre los foros consultivos y las instancias de toma de decisiones.
El escenario subregional no agota la demanda por ámbitos de coordinación e
integración mayores a los nacionales. En cambio, en el ámbito regional,
los organismos e instancias de mayor alcance han perdido crecientemente su
capacidad de influencia. Particularmente
significativo es el impacto que esta situación está ejerciendo sobre la
proyección externa de la región en los foros internacionales y en las
negociaciones interregionales. La falta de voluntad política para utilizar
plena y oportunamente a los foros efectivos de consulta y coordinación
existentes en la región, con el fin de contribuir a desarrollar posiciones
comunes o al menos concertadas en las instancias negociadoras
internacionales, limitan las posibilidades de impulsar los intereses de la
región. En general, los desarrollos verificados han
consolidado el papel protagónico del máximo nivel político, con la
participación institucionalizada de los jefes de Estado y de Gobierno, que
han dado un gran impulso y protagonismo político y social al proceso de
integración. No obstante, el
objetivo ulterior de la articulación y convergencia pareciera requerir un
replanteo de la institucionalidad latinoamericana y caribeña mediante la voluntad política necesaria para
rescatar el ámbito de acción regional.
Cabría preguntarse, en
ese sentido, si sigue siendo válido mantener la adopción de decisiones en el
ámbito exclusivo de los órganos intergubernamentales, o si se deberían
desarrollar modalidades supranacionales en la adopción de decisiones y en la
estructura de los órganos que rigen el proceso. III. Los
desafíos de la articulación y la convergencia El primer desafío es lograr un mínimo de coordinación
macroeconómica entre los países asociados a los diferentes acuerdos, dado
que el avance de la liberalización del comercio y las inversiones está
conduciendo a tal grado de interdependencia económica que hace a cada país
más vulnerable ante las contingencias de las otras economías, y a todas
frente a la inestabilidad financiera y las fluctuaciones económicas del
sistema internacional. El segundo desafío es, sin duda,
lograr vencer la escasa proyección social de la integración en cada
uno de sus escenarios, lo cual representa una fuente latente de posibles
movimientos políticos y sociales adversos a la ampliación y articulación de
los distintos acuerdos. El
tercer desafío es el tratamiento efectivo de las asimetrías en las
capacidades económicas y sociales entre países y regiones que participan de
los acuerdos de integración, ampliando o perfeccionando las modalidades
utilizadas hasta ahora. El
cuarto desafío es el de superar las carencias existentes en cuanto a
infraestructura de comunicaciones y transporte. No se ha contado con las
redes necesarias en materia de comunicaciones y de transporte, ni tampoco con
redes de información que hagan posible un creciente flujo de bienes,
servicios y personas. El
quinto desafío es el apoyo y consolidación de las instituciones regionales
que sirvan de base a los esfuerzos de articulación y convergencia. IV. Posibles líneas de
acción para la articulación y convergencia de la integración Las posibles líneas de acción para lograr los
objetivos de profundización, articulación y convergencia de la integración,
podrían concentrarse en los siguientes campos: 1.
Fortalecimiento
y racionalización de la institucionalidad regional Los
gobiernos y la opinión pública regional han exteriorizado en los últimos años
una preocupación creciente por reducir los costos operativos y aumentar la eficiencia
de los diferentes organismos de integración y cooperación que operan en la
región, para adaptarlos a las nuevas condiciones y requerimientos de sus
países miembros. Numerosos ejercicios de reestructuración y racionalización
se han desarrollado y aún se desarrollan, persiguiendo dichos propósitos, a
escala de cada uno de los organismos regionales. Los
Jefes de Estado y de Gobierno de los países del Grupo de Río no permanecieron
ajenos a esa preocupación y en la Declaración emitida al término de su IX
Reunión celebrada en Quito en 1995, reconocieron “la necesidad de
racionalizar el funcionamiento de los organismos regionales de integración y
de cooperación, y eventualmente reorganizarlos, con el objeto de
fortalecerlos y de adaptarlos a las nuevas realidades y necesidades de la
región”. De los
estudios realizados desde entonces para lograr tales objetivos, surge la
conveniencia de realizar o intensificar acciones para: i. Superar la multiplicidad, diversidad y desarticulación entre los organismos de la región: no constituyen un sistema y, salvo excepciones, no coordinan sus tareas y apenas si se intercambian información sobre las mismas. ii. Racionalizar la burocracia internacional, superar la ineficacia en la aplicación de recursos y evitar la duplicación de trabajos, surgida en buena medida como consecuencia de mandatos semejantes y hasta contradictorios otorgados a varios organismos al mismo tiempo. iii. Interconectar los proyectos de integración que se desarrollan en distintos ámbitos, para lo cual se hace necesario estimular las acciones y la negociación de acuerdos de complementación que propicien su articulación. Un ejemplo es el Acuerdo de Complementación CAN-MERCOSUR suscrito en diciembre de 2002 como paso previo hacia la constitución de una zona de libre comercio suramericana. 2.
Pasos
estratégicos para la consolidación del espacio regional Una cuestión central para
lograr la consolidación de los logros alcanzados hasta ahora y seguir
avanzando, es la necesidad de romper los círculos viciosos que genera la
integración predominantemente comercial, proponiéndose objetivos y acciones
en otras materias donde se puedan detectar intereses y percepciones comunes,
como en la coordinación y armonización de políticas, el desarrollo de la
infraestructura y la colaboración en otros campos de la integración cultural,
social y científico-tecnológica. Pero, y sobre todo, dándole al proyecto
integracionista una dimensión social y política de largo aliento. Respecto de las modalidades
institucionales del proceso de articulación y convergencia regional, cabría
realizar esfuerzos para lograr, por una parte, un compromiso político
regional que señale las instituciones e instrumentos necesarios para
desarrollarlo, a partir de la recuperación, renovación y reforzamiento de la
institucionalidad regional, que actuaría como pivote del proceso; y, por la
otra, alcanzar acuerdos múltiples y específicos que permitan
desarrollar políticas y puntos de
coincidencia, a partir de la
compleja realidad regional actual. V. Bases para un programa
regional de articulación y convergencia Las siguientes propuestas operativas podrían
integrarse en un Programa para el desarrollo
de una vía latinoamericana y caribeña hacia la integración, de
características propias y renovadas, fundamentado en acciones destinadas a lograr la articulación y la
convergencia en forma gradual, esto es, progresiva y por etapas. i.
Realizar un ejercicio de convergencia política o
nuevo consenso político regional, para establecer una metodología de
acercamiento de amplia cobertura: gobiernos, fuerzas políticas, sociedad
civil y el apoyo de
las instituciones regionales y subregionales, que considere el tipo de
integración que se desea y cómo lograrla. ii.
Si bien foros como el Grupo de Río, las cumbres
suramericana, del Caribe y de Centroamérica jugarán el papel protagónico en
la consecución de este objetivo, organismos como la
ALADI, la AEC, la CEPAL y el SELA estarían llamados a desarrollar acciones y tareas coordinadas entre sí, dentro de sus
respectivas competencias, que promuevan ese nuevo consenso político
regional, en estrecha colaboración y consulta con todas las secretarías
de integración, para la elaboración, ejecución y seguimiento de una agenda de
trabajo de articulación y convergencia graduales. iii.
Para simplificar las estructuras institucionales
regionales sería deseable propiciar la incorporación de los países caribeños
miembros del SELA al Grupo de Río y vincular más estrechamente ambas
instancias, especialmente mediante el Consejo Latinoamericano del SELA, como
instancia regional ministerial de naturaleza económico-política. Dentro de sus competencias,
dependiendo de la temática y en colaboración con los demás organismos de la
región, la Secretaría Permanente del SELA podría brindar apoyo técnico a las respectivas secretarías
pro tempore para el
seguimiento de las iniciativas surgidas del Grupo de Río. iv.
Fortalecer, renovar y actualizar los
mecanismos de apoyo de alcance
regional en materia de consulta y coordinación de posiciones negociadoras,
frente a los procesos de negociaciones comerciales y financieras
internacionales, e intensificar
el intercambio mutuo de información y el uso más eficiente de los recursos humanos disponibles, utilizando las
instituciones existentes o nuevos mecanismos, como lo es la Maquinaria de
Negociación del Caribe (RNM por sus siglas en inglés). v.
Facilitar el papel dinamizador de los parlamentos
regionales y subregionales, en su calidad de órganos promotores y
orientadores del proceso de integración, mediante una mayor coordinación y
realización de actividades comunes con otros organismos, para analizar
alternativas y llevar adelante propuestas en múltiples campos de la
cooperación y la integración solidaria. vi.
Aprovechar
las instituciones existentes en la promoción de proyectos de
ampliación de la integración y la cooperación - como es el caso del espacio
suramericano -, su consolidación y proyección externa. En ese sentido,
pareciera conveniente activar foros de diálogo y consulta para intercambiar
experiencias e identificar modalidades de acción para articular y hacer
converger a los diferentes esquemas y acuerdos de integración de la región. vii.
Proyectando la iniciativa surgida recientemente en
el seno del MERCOSUR de avanzar hacia una coordinación monetaria con miras a
una futura moneda común en esa subregión, proceder a realizar estudios y
diálogos de análisis y discusión sobre las posibilidades de ir avanzando,
progresivamente y por etapas, hacia el establecimiento de una moneda común de
alcance regional. En forma concomitante y con el fin de impulsar y hacer más
eficiente el desempeño de las instituciones financieras para el desarrollo de
la integración y la cooperación regional, sería recomendable la coordinación
de acciones y analizar, a partir del desarrollo regional y financiero que ha
venido teniendo la Corporación Andina de Fomento, la posibilidad de
asociarla, tan estrechamente como sea necesario, con el Fondo de Desarrollo
del Plata (FONPLATA). Dicha asociación podría tener como plataforma de acción
inmediata el financiamiento conjunto de proyectos específicos de alto
contenido integracionista, en particular en sectores productivos que abarquen
dos o más países interesados. viii.
Abordar a escala regional algunos aspectos
cruciales del desarrollo de la integración, como los relativos a su dimensión
social y a su temática: salud,
pobreza crítica, educación, migraciones, movimiento de personas y adecuación de normas laborales y
socio-económicas; así como aspectos relativos a determinadas áreas y sectores
más sensibles y vulnerables respecto del proceso de integración, como zonas
fronterizas, grupos marginados, y áreas agrícolas tradicionales y de
auto-subsistencia. ix.
Propiciar la participación de la sociedad civil en
el desarrollo de la agenda
social de la integración, mediante la conformación y articulación de redes y
recepción de propuestas ante temas comunitarios de actores involucrados: empresarios, trabajadores,
colegios profesionales, universidades, organismos de defensa del consumidor,
actores culturales; así como de instancias espaciales de referencia:
entidades locales y provinciales. ANEXO: CUADRO INSTITUCIONAL COMPARADO DE LA INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (*)
(*) Elaboración
propia (Juan Mario Vacchino y Gerardo Noto). (**) FONPLATA
no pertenece al MERCOSUR y fue creado con anterioridad por un acuerdo específico, pero sus países
miembros coinciden ampliamente
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
http://www.sela.org |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
