|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
La agenda comercial internacional y las pequeñas
economías de ALC Secretaría Permanente del SELA[1]
I. Las
tendencias del comercio internacional contemporáneo Las características
que tipifican el comercio
internacional actual son el resultado de la consolidación de ciertas
tendencias que se han venido presentando desde los últimos cincuenta años. No
obstante, cualitativamente estas tendencias han recibido el influjo – y al
mismo tiempo han manifestado – los mayores niveles de internacionalización de
la actividad económica mundial y los cambios ocurridos en la base
tecnológica. En la etapa más reciente,
las modificaciones en la normativa o arreglos jurídicos internacionales
y a escala regional que regulan los flujos transfronterizos de bienes y
servicios, también han tenido un impacto en la dinámica del comercio mundial. El sistema multilateral de
comercio evidencia una creciente
complejidad y algunas contradicciones. Esto está determinado, por un lado,
por la exacerbada competencia
internacional en un contexto de globalización que distribuye de manera
inequitativa sus costos y beneficios, y por otro lado, por la evidente pugna
entre una institucionalidad que intenta liberalizar el comercio de bienes y
servicios - mediante la instrumentación
de muy complejas disposiciones - y la efectividad de tal normativa.
Dicha efectividad está lastrada tanto por las asimetrías entre los países
miembros del sistema, como por las propias prácticas proteccionistas de
muchas de las naciones que propugnan la lógica del “libre comercio”. Pudieran
sintetizarse ocho grandes tendencias
que tipifican el comercio mundial: i. El
crecimiento o dinamismo del comercio mundial supera al de la producción,
constatándose así el profundo proceso de internacionalización de los mercados
mundiales. ii. El
comercio internacional de servicios creció en el período 1990-2000 a una tasa
del 6.5 % anual. Sin embargo, el peso de las transacciones internacionales de
bienes sigue siendo preponderante dentro del comercio mundial. iii. Se
mantienen crecientes niveles de concentración del comercio mundial, tanto
desde el punto de vista de la participación de los distintos tipos de rubros,
como en cuanto a la distribución geográfica de los flujos comerciales. iv. Se
ha dado un acelerado desarrollo del comercio intra-industrial, definido como
la exportación e importación simultánea de productos manufacturados dentro de
una misma rama industrial. El peso determinante del comercio intra-industrial
explica la alta concentración del comercio entre países con dotación de
recursos y estructuras productivas relativamente similares. v. Ha
crecido sostenidamente la importancia del comercio intra-firma, definido como
las transacciones de comercio internacional que se dan dentro de una misma
empresa trasnacional. Se estima que entre el 30 y el 40 % de las
transacciones mundiales se realiza actualmente al interior de dichas
empresas. vi. El
mercado mundial presenta una estructura cada vez más oligopólica en tanto hay
relativamente pocos vendedores que dominan el mercado. En este contexto, las
decisiones que toman estos actores dominantes determinan las condiciones de
producción, precios y
comercialización a escala internacional. vii. En
estos años se han venido consolidando grandes bloques comerciales, aunque
habría que reconocer que, a excepción de la Unión Europea, el intercambio
extra-regional sigue teniendo el peso predominante dentro del comercio
exterior total de cada una de las distintas agrupaciones de países. viii. El
sistema de comercio internacional reforzó sus bases multilaterales después de
la conclusión de la Ronda Uruguay y la consiguiente creación de la
Organización Mundial de Comercio (OMC) en enero de 1995. Desde entonces, las
normas comerciales establecidas – de obligatorio cumplimiento para todos los
países miembros - teóricamente
deberían limitar la adopción de medidas unilaterales proteccionistas, al
estar vinculadas a un mecanismo unificado de solución de diferencias. Sin
embargo persisten – y se han agudizado en los últimos meses – tendencias y
prácticas claramente proteccionistas y discriminatorias en el comercio. Al
mismo tiempo, la liberalización comercial multilateral de las últimas décadas
fue asimétrica, lo que se demuestra por el distinto trato que recibieron los
productos agrícolas, los textiles y las prendas de vestir, bienes en los
cuales los países en desarrollo – y muchos de América Latina y el Caribe
(ALC) – tienen ventajas comparativas. Estas
tendencias generales del comercio mundial configuran un escenario bastante complejo para la inserción
de economías con debilidades estructurales en sus aparatos productivos, en
sus perfiles distributivos y en su institucionalidad, características que
están presentes en los países latinoamericanos y caribeños. Así, no es de extrañar que a pesar de
todos los esfuerzos realizados por ALC
en estos últimos 20 años – el área del mundo que más ha avanzado en el proceso de reformas
económicas, y en particular en cuanto a liberalización comercial – el
crecimiento económico en la última década fue tan sólo de 3.2 % anual, un
dinamismo significativamente inferior al registrado durante las tres décadas de industrialización
liderada por el Estado, entre los años cincuenta y setenta (5.5 % por año)[2].
La actual ronda de negociaciones
multilaterales de la OMC que se inició en la IV Conferencia Ministerial de
Doha, la multiplicidad de negociaciones comerciales en que están participando
la totalidad de países de ALC en
el ámbito bilateral, sub-regional e inter-regional, y el proceso con vistas a
la conformación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA),
constituyen hitos importantes que ponen a prueba la capacidad institucional
de la región. Los resultados o compromisos que se deriven de estas
negociaciones tendrán
importantes implicaciones no sólo para el sector externo sino también para el
propio desarrollo de las naciones latinoamericanas y caribeñas. El tema de las asimetrías y el
concomitante problema del trato especial y diferenciado (TED) a favor de las
pequeñas economías o de menor nivel de desarrollo relativo, son cruciales en
este contexto. II. Las
asimetrías entre las economías del hemisferio. El necesario reconocimiento y
aplicación del trato especial y diferenciado Elemento primordial cuando se valora el impacto de
cualquier proceso de liberalización comercial – bien sea como parte de la
aplicación de reglas multilaterales o como resultado de la conformación de
una propuesta como la del ALCA
- es el de las agudas y crecientes asimetrías
estructurales que existen entre los países industrializados por una
parte y las economías de ALC por
la otra. También resulta trascendente en cualquier esfuerzo por ampliar o
profundizar la integración económica latinoamericana y caribeña, considerar
las asimetrías que se manifiestan al interior de la región. En
general, el tema de las asimetrías entre países puede considerarse a partir del análisis de tres
dimensiones complementarias aunque no idénticas: (a) las diferencias en
cuanto a niveles de desarrollo económico relativo; (b) las diferencias en las
estructuras económicas y sociales de los países miembros de un bloque
regional o entre los miembros del sistema multilateral de comercio, y (c) las
diferencias en cuanto a dimensión económica de los distintos estados. De todas
formas, la mayoría de las economías pequeñas de la región son al mismo tiempo
las de menor nivel de desarrollo económico. Aquellas naciones de reducida
dimensión con altos índices de desarrollo humano (IDH) tienen también dificultades crecientes para su
inserción externa. Por ello, se ha venido imponiendo cierto consenso en el
sentido de que la clasificación de un país como “economía pequeña” lleva
implícito crecientes niveles de
vulnerabilidad, y por tanto, son ellas las que enfrentan los mayores costos
del proceso de liberalización comercial y apertura externa y, al mismo
tiempo, las mayores dificultades para la obtención de los beneficios
esperados. 1.
Las
“pequeñas economías” en el contexto hemisférico: heterogeneidad, vulnerabilidad
y restricciones estructurales Al
analizar los rasgos y tendencias
del desarrollo económico y social de los países de ALC queda claro que hay diferencias muy
importantes en cuanto a dimensión económica. En general, y excluyendo a
Brasil, México y Argentina (en términos relativos y generales), el resto de
los países que conforman la región pudieran ser clasificados como “economías
pequeñas” dentro del contexto hemisférico al compararlas con Estados Unidos y
Canadá. No
existe en economía una definición o un concepto único de “economía pequeña”. La
definición específica de una economía “pequeña” o “grande” depende de las
cuestiones que se examinen. Con frecuencia se utiliza la condición de
“tomador de precios” de un país en el comercio internacional (o sea, la
aceptación pasiva de precios fijados en el mercado internacional) como
elemento central para clasificarlo como país de “economía pequeña”, pero tal
condición no parece suficiente cuando se considera un amplio conjunto de
cuestiones económicas y sociales.[3] Otra
caracterización identifica a las “economías pequeñas” como aquellas que
carecen de autonomía para tomar decisiones de política económica y deben
ajustarse al contexto creado por las políticas económicas de las grandes
naciones. [4] Con
frecuencia el tamaño de una economía se mide en función de su población,
superficie y/o ingreso interno. El tamaño de las dotaciones de un país en
términos de mano de obra, capital y recursos naturales es un elemento importante en el estudio de los problemas del
comercio y la inserción internacional. El tamaño de la dotación de recursos y
sus características ha sido un factor decisivo en las discusiones teóricas
acerca del comercio mundial y el crecimiento económico, y ha desempeñado un
papel fundamental en los
principios básicos de la ventaja comparativa y la especialización
internacional. El
cuadro anexo resume la información relacionada con las dotaciones, el
desarrollo humano y el desempeño económico para cada país del hemisferio
occidental. En ese cuadro se ordenan los países de
acuerdo con cada una de las variables de tamaño: la población, que es una
aproximación de la fuerza de trabajo; la superficie es una aproximación a la
disponibilidad de recursos naturales; y el PNB como indicador que hasta
cierto punto expresa el capital (las relaciones capital-producto pueden
considerarse constantes en períodos cortos). Se define en la columna 4 del cuadro un indicador de
tamaño de cada país que combina la población, la superficie y el PNB. Dado
que el análisis o consideración del capital humano es clave para el estudio
de los problemas de inserción internacional, se incorpora el IDH en los
cálculos que se realizan. Así,
se calcula un índice (PSPH), que ajusta la población por el indicador del
desarrollo humano y, aunque tiene algunas limitaciones, capta en una sola
medida una variable de la dotación de un país ajustada por el capital humano.[5]
En términos generales, dado su tamaño, la totalidad de
las economías de Centroamérica, el Caribe y varias de las suramericanas - de
acuerdo a la teoría convencional al respecto – son “pequeñas” y enfrentan
limitaciones estructurales que pudieran estar explicando sus dificultades
para la obtención de las ventajas teóricas de la globalización y el acceso al
desarrollo. Dentro de estas limitaciones se podrían destacar: ·
El reducido tamaño de sus mercados internos impone
ciertos obstáculos a la especialización productiva, porque varias actividades
- industriales y de servicios - requieren escalas de operación mínimas para
ser lo suficientemente rentables y compensar los gastos de inversión que
suponen. ·
La mayoría de los servicios públicos se caracterizan por su
indivisibilidad, lo que implica para los “países pequeños” que su costo por
habitante sea generalmente elevado. ·
La alta dependencia de las importaciones y del capital
extranjero, hace que estas “economías pequeñas” descansen fuertemente en las
exportaciones para su crecimiento y desarrollo. ·
La relativamente escasa dotación de recursos y
activos económicos tiende a que las exportaciones se concentren en pocos bienes
y servicios donde las ventajas comparativas sean suficientemente fuertes para
compensar las limitaciones inherentes a su tamaño. · La concentración en uno o pocos
mercados está implicada también en la pequeña base de exportación y en el forzado
ahorro de costos de transportes que tipifican a las economías pequeñas. · Muchas actividades auxiliares
relacionadas con las transacciones externas - como el desarrollo de la
infraestructura, los servicios portuarios, de transporte y de comercialización,
los servicios de seguros, la investigación y el desarrollo experimental, etc.
- están sujetas también a escalas mínimas y en muchos casos no pueden
reducirse o eliminarse mediante la apertura al comercio exterior y la
inversión extranjera. ·
Las limitaciones
de tamaño pudieran tener también ciertas consecuencias para el capital
humano. Los servicios de educación y de salud de mayores niveles de calidad
requieren para su operación ciertas escalas mínimas. Las universidades y la
formación de mano de obra muy calificada están limitadas por la extensión del
mercado, y ello puede determinar que los sectores más y mejor preparados
profesionalmente se vean seducidos a emigrar hacia regiones/países más
desarrollados. Las anteriores limitaciones pudieran tener, en condiciones de
liberalización económica, un impacto significativo en las posibilidades
reales de avanzar en trayectorias sostenibles de desarrollo para muchas de
las naciones de ALC. No obstante, queda claro en el cuadro anexo que dichas
economías son “pequeñas”, pero hay diferencias importantes si la comparación
se realiza al interior de ellas. Habría que reconocer, no obstante, que según la ortodoxia económica
las “economías pequeñas” son las principales beneficiarias del libre
comercio. Los partidarios acríticos de la globalización y la apertura externa
sostienen que las desventajas
derivadas del tamaño pueden ser reabsorbidas por la integración regional y la
internacionalización de las actividades productivas.[6] Sin embargo, hay opiniones opuestas
que reiteran la debilidad intrínseca de las “economías pequeñas” para
insertarse dinámicamente en los flujos internacionales de comercio y
finanzas. Estas resaltan que: ·
El reducido mercado interno – que impide aprovechar los rendimientos
de escala - tiene importantes implicaciones no sólo en términos de
competitividad sino también para
la organización de los mercados internos. ·
El acceso
libre a mercados externos no resuelve automáticamente los problemas
socioeconómicos, que no siempre son de estrechez de la demanda. ·
Para
aprovechar los incrementos de la demanda generados por el aumento potencial
de las exportaciones, debe existir una oferta elástica en condiciones
competitivas. ·
Lo
anterior, muchas veces, supone un importante esfuerzo de inversión y mejoras
tecnológicas que no siempre son alcanzables a corto plazo. ·
El libre
comercio sobre la base de la reciprocidad – como en el caso del ALCA –
implica compromisos explícitos y obligatorios de apertura de los mercados
internos. De ahí que pudiera generarse un incremento notable de las
importaciones con implicaciones
significativas para el tejido productivo y los niveles de ingresos y empleo
de importantes sectores sociales de estas economías pequeñas. ·
A estas
limitaciones de las “economías pequeñas” habría que incluir la dimensión de vulnerabilidad
económica, la que está estrechamente ligada a la mayor importancia relativa
del comercio internacional y a la escasa diversificación de las exportaciones
de bienes y servicios de estos “pequeños países”[7]. Todo lo anterior está en la base de las reservas expresadas por
algunas de las “economías pequeñas” de ALC sobre su capacidad para
beneficiarse del libre comercio hemisférico. Las limitaciones estructurales de
estas naciones reducen algunos de los beneficios potenciales que podrían
alcanzar sus empresas con la ampliación de los mercados de exportación,
mientras que el aumento de la competencia de grandes empresas externas
pudiera tener consecuencias adversas para su supervivencia. III. La
necesidad de replantear la importancia estratégica del trato especial y
diferenciado para los países de América Latina y el Caribe Los elementos anteriormente apuntados explican el hecho de que las
discusiones respecto al trato especial y diferenciado (TED) en el contexto de
la OMC y el ALCA, constituyan una de las aristas centrales que decisivamente determinará el balance
entre costos y beneficios de la liberalización comercial de los países de la
región, y el propio éxito del
empeño por constituir el mayor bloque comercial del mundo en el hemisferio. En varios de los documentos y en el espíritu de los acuerdos de la
OMC, y también en los derivados de las negociaciones hemisféricas, se
reconoce esta problemática. Desde la perspectiva de la Secretaría Permanente del SELA, los países
de ALC deberían insistir en todo foro de negociación comercial que se
reconozca efectivamente ese TED como precondición para acelerar los ritmos de
crecimiento económico en condiciones de libre comercio. En términos comerciales, el TED tiene
que contener dos elementos esenciales[8]: -
Mejoras no
recíprocas en el acceso de las exportaciones de bienes y servicios de los
países de menor desarrollo o economías pequeñas, a los mercados de los países
industrializados. -
Otorgar
flexibilidad y discrecionalidad en el diseño de las políticas de los países
de menor desarrollo respecto de sus propios mercados. En las
negociaciones del ALCA, por ejemplo,
existe un Grupo Consultivo de Pequeñas Economías que ha venido
formulando pautas o lineamientos sobre la forma de aplicación del TED. Estas
propuestas se han elevado al Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), el
que ha proveído orientación a los grupos de negociación (9 en total) para que
consideren las mismas en cada uno de los temas sustantivos que se
negocian. En fecha
reciente se ha informado que pareciera haberse alcanzado determinados
acuerdos con relación al TED entre Estados Unidos y los países del Caribe. En
efecto, Peter Allgeier[9]
ha señalado que en conversaciones con los países del CARICOM en Puerto España
se lograron compromisos que
explícitamente demuestran el reconocimiento del gobierno de EE.UU. de la
necesidad de un tratamiento especial para los países del Caribe. Uno de los acuerdos
es permitir el uso de las tasas arancelarias consolidadas (“bound tariff rates”) a los miembros
del CARICOM como base para las negociaciones de reducción de aranceles. Como
se sabe, estas tasas consolidadas (las máximas permitidas para cada país en
el marco de la OMC) con mucha frecuencia son mayores que los aranceles
realmente aplicados. Esta práctica – de acordarse por todos los países en las
negociaciones hemisféricas – otorgaría mayor gradualidad (y espacio temporal)
a las naciones del CARICOM en el proceso de reducción de aranceles y de
apertura de sus economías. También a partir
del 15 de diciembre/2002 – fecha en la cual se inició el proceso de
presentación de las ofertas de acceso a los mercados por los 34 países[10]–
Estados Unidos propuso no sólo que se le otorgara más tiempo a los países
pequeños para proceder a la apertura de sus mercados internos, sino que
también se les otorgara un acceso más rápido a los mercados de los países
industrializados[11]. Por otra parte,
también se ha venido señalando el hecho de que para varias de las economías
del CARICOM, otro de los efectos inmediatos – con implicaciones no sólo
económicas – del proceso de apertura comercial, es la sensible reducción en
los ingresos fiscales de los gobiernos respectivos[12].
Por tal motivo se están explorando posibles acciones de cooperación, con el
apoyo del BID, para el examen del impacto de la apertura sobre las finanzas
públicas y, al mismo tiempo, para diseñar regímenes fiscales alternativos. A pesar de que
los anteriores desarrollos pudieran ser considerados como pequeños pasos de
avance en relación con el complejo tema del trato preferencial para las
“pequeñas economías” o países de “menor desarrollo económico relativo”,
quedan todavía muchos obstáculos
a vencer para que los compromisos respecto al TED sean integrales y para que
la aplicación de los mismos resuelva el problema de las asimetrías, tanto en
el ámbito multilateral como en el ALCA. En este sentido
pudieran resaltarse los siguientes desafíos: i.
No existe en
el ALCA, y tampoco en el marco de la OMC, consenso respecto a qué indicadores e instrumentos
utilizar para la definición de las “pequeñas economías”. Producto de esto, algunos consideran
que hasta 24 países del hemisferio[13]
pudieran aspirar – con razones suficientes – a ser considerados “economías
pequeñas” en el marco hemisférico. Esto sin lugar a dudas complica en extremo
el proceso negociador y el otorgamiento concomitante de preferencias no
recíprocas. ii.
En el caso
de los países de ALC hay contradicciones importantes, no sólo entre las 24
“economías pequeñas” y el resto de las naciones. Estas diferencias son
marcadas no tanto en relación con permitir ciertas ventajas en términos
temporales para proceder a la apertura comercial de las pequeñas, sino – sobre
todo – en cuanto al otorgamiento de ventajas a éstas respecto de un acceso
más rápido al mercado norteamericano. iii.
En cuanto
al otorgamiento de mayores grados de discrecionalidad para las “economías
pequeñas”, con vistas a diseñar políticas industriales y de desarrollo
autónomas que intenten superar sus limitaciones estructurales, ello entraría
en colisión con el espíritu de diversos acuerdos incorporados en la propuesta
del ALCA. Estos tienden a la homologación de normas, políticas e
instituciones, y en gran medida responden a una visión que privilegia la
reciprocidad en los compromisos. iv.
En el tema
del apoyo con recursos financieros a las “economías pequeñas” se ha evidenciado cierta renuencia
por parte de los países industrializados del hemisferio a considerarlo en la
magnitud requerida para superar las asimetrías existentes. Al respecto,
Robert Zoellick[14]
señaló en Miami que la región necesitaba lanzar un programa de cooperación
hemisférico para impulsar el crecimiento económico de las pequeñas naciones
del Caribe y Centroamérica, pero no propuso ningún apoyo financiero adicional
de los Estados Unidos para dicha cooperación[15].
v.
Como lo
demuestra la exitosa experiencia de integración europea, el libre comercio
por sí solo no es suficiente para garantizar la convergencia de los niveles
de desarrollo. Para ello resulta imprescindible, además de la transferencia
de recursos desde las regiones más adelantadas a las atrasadas, proceder
paulatinamente a una mayor movilidad de la mano de obra. Como se conoce, este
último tema está totalmente excluido de las negociaciones del ALCA. IV. Posibles
líneas de acción i.
Los
organismos especializados de ALC, incluyendo los de carácter subregional,
deberían trabajar de la manera más expedita posible para apoyar el logro
de un consenso latinoamericano y
caribeño en cuanto a la definición de las “economías pequeñas” de la región.
Esto se constituye en pre-requisito para lograr una coherente posición del
área al respecto en los foros multilaterales, hemisféricos e intraregionales.
ii.
Igualmente
sería necesario otorgar un mandato explícito a los organismos regionales
pertinentes (SELA, ALADI y AEC) para que elaboren una propuesta sobre
contenidos mínimos a incluir en el concepto de “trato especial y
diferenciado” en las actuales condiciones del sistema internacional, y
tomando en consideración las experiencias y los requerimientos específicos de
las “pequeñas economías” de ALC. Propiciar en el marco del SELA, como organismo de más amplia
membresía dentro de la región latinoamericana y caribeña, una posición de
consenso respecto a las asimetrías y el TED que pudiera definir la posición
regional tanto en la OMC como en las negociaciones del ALCA. La etapa actual
de negociaciones hemisféricas a concluir en noviembre/2003 en la reunión
ministerial de Miami, y la celebración de la próxima Reunión Ministerial de
la OMC en Cancún, en septiembre/2003, deberían pautar los momentos
definitorios para, de ser posible, presentar una posición coordinada de ALC
sobre el tratamiento de las asimetrías y el TED. ANEXO Nº
1. Tamaño e indicadores económicos de países del hemisferio occidental
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
