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Elementos para una estrategia de negociación comercial
centroamericana Ø
Giovanni
E. Reyes, Ph.D Director de Desarrollo y Cooperación Regional del SELA Introducción Esta propuesta tiene dos
finalidades principales: (i)
establecer elementos que ayuden a elaborar una estrategia operativa para las
negociaciones que en la actualidad desarrollan los países centroamericanos
con Estados Unidos; y (ii) identificar mecanismos de trato preferencial y
diferenciado que se inserten dentro las referidas negociaciones. Se requiere de una planificación
práctica del proceso negociador que pueda ser ejecutada con agilidad, toda
vez que Washington evidencia tener interés en concluir un acuerdo comercial
con Centroamérica para noviembre de este año. A partir de una estrategia
operativa que deberá ser establecida en su versión final con representantes
del sector privado y con los negociadores, se podrán determinar: i)
contenidos de las fases negociación; ii)
rangos y límites de alianzas con otros actores y sujetos
guatemaltecos; iii)
rangos y límites de alianzas con otros actores y negociadores
centroamericanos; iv)
establecimiento de escenarios complementarios y contenidos en otros
foros de negociación; [1]
y v)
indicadores de seguimiento, monitoreo y retroalimentación en fases
secuenciales de negociación. Un aspecto esencial a considerar desde un
inicio es que la conclusión de las negociaciones con Centroamérica puede muy bien
desembocar en un acuerdo de “alcance parcial”. Para ello influirían dos factores básicos. Primero la extensión del contenido de
negociaciones que se considera en el Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA) a escala continental.
Segundo, que muchos de los temas de negociación podrían, dependiendo
de la dinámica de la negociación, ser confirmados en el ámbito regional
latinoamericano. En todo caso, los países centroamericanos
pueden evaluar esta posibilidad para establecer una posible secuencia de
alianzas con otros actores latinoamericanos, en particular en temas de alto
interés para la subregión, tal el caso de agricultura, textiles, normas de
origen y manufacturas.[2] El contenido de esta propuesta se
desarrolla a manera de resumen ejecutivo. Las notas de pie de página permiten tener una dimensión
ampliada de los temas y referencias para mayor profundización en datos y
conceptos que se utilizan. Se
insiste en el carácter de borrador a partir del cual pueda ser elaborado un
documento definitivo y orientador de los aspectos concretos y operativos que
deben apoyar el proceso de negociación vigente. De manera complementaria, aunque
no por ello menos importante, resulta evidente la necesidad que tienen los
países en desarrollo, especialmente aquellos de pequeños mercados relativos,
de diversificar la dependencia comercial. En función de ello es importante que los países
centroamericanos puedan adelantar negociaciones con otras importantes plazas
comerciales a escala mundial, incluyendo la Unión Europea.[3] Es imprescindible actuar con
agilidad. Normalmente a medida
que se acercan las fechas de conclusión de las negociaciones, se agotan
mecanismos de presión y se producen acercamientos a los límites de transacción
de las diferentes partes. Esto adquiere
mayor complejidad al reconocerse que se trabaja con varios temas
simultáneamente, lo que requiere de un enfoque secuencial y temático en
cuanto a concesiones y ventajas que se adquieren en la negociación. Lo esperado es que se acrecienten las
presiones en las etapas finales, a partir de septiembre de 2003. Quedan pocos meses para estar ya
en las postrimerías y por tanto con las mayores presiones en la mesa de
negociación. No tener una
estrategia a tiempo, con la anticipación debida para formular secuencias,
fases, escenarios alternativos, así como alianzas operativas y estratégicas,
es carecer del elemento indispensable para negociar con un mínimo de
responsabilidad. I. Condicionantes de asimetría entre Estados Unidos y
Centroamérica Respecto a Latinoamérica en
general y a Centroamérica en particular, la tendencia ha sido la de ir
ocupando un lugar cada vez más marginal en el mercado mundial. En un sentido cuantitativo esto puede
apreciarse en la serie histórica de participación en el comercio mundial
regional en los pasados cuarenta años.
La región en su totalidad pasó de contribuir con 8% del comercio
mundial en 1960 a 5% en 2000 (véase Cuadro 1). Cuadro 1 Volumen total de comercio internacional: naciones desarrolladas y países de América Latina y
el Caribe (ALC) ( millones de US $ y % )
Notas: 1/ Países de OECD:
EE.UU., Canadá, Europa Occidental, Europa Central (no se incluyen
países ex-socialistas) Israel, Japón, Austria, Nueva Zelanda, y Suráfrica. 2/ Importaciones: CIF 3/ Exportaciones: FOB Fuente: United Nations
Organization. International Trade Statistics Yearbook.
(New York: United Nations
Publishing Division, 1964, 1966, 1967, 1974, 1978, 1981, 1992, 1993, and
1996). En términos cualitativos de
inserción, se hace evidente que la calidad de los productos de exportación de
la región ha tendido a decaer o al menos a mantenerse en renglones
estancados, más que en exportaciones dinámicas. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
evidencia un mejor posicionamiento.
Las condiciones centroamericanas no son las más deprimidas de la
región, pero tienden a mantener niveles relativamente bajos (véase Cuadro 2).[4] Cuadro 2 América Latina y el Caribe: calidad de la inserción en el comercio mundial por
bloques de integración
(índices
de posicionamiento: % de exportaciones de sectores dinámicos / % de
exportaciones en sectores estancados)
Notas: TLCAN: Tratado de Libre Comercio
de América del Norte; MERCOSUR: Mercado Común del Sur; CAN: Comunidad Andina
de Naciones; MCCA: Mercado Común Centroamericano; CARICOM: Comunidad del Caribe. Fuente: Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2002) Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el
Caribe, 2000-2001.
(Santiago de Chile, Chile:
CEPAL), p. 94. Mucho del comercio mundial
obedece a comercio intra-industrial (intratrade). De allí que se hayan tendido a
fortalecer los mecanismos comerciales entre naciones más desarrolladas, las
que complementariamente -y sin que esto sea menos importante- tienden a
coordinar sus políticas macroeconómicas en foros tales como el G-8. En cuanto a Producto Interno
Bruto (PIB) total de las economías, la producción total anual de Estados
Unidos se ubica en aproximadamente 10.6 trillones de dólares corrientes
(millones de millones). Los
cinco países centroamericanos totalizan cerca de 50.000 millones de dólares
corrientes de PIB anual conjunto.
Es decir que el PIB subregional centroamericano es 0.5% el PIB de
EE.UU. Éste produce en cerca de
7 horas lo que Centroamérica produce en un año. EE.UU. produciría en 3.3 horas (3 horas con 20 minutos) lo
que produce Guatemala en un año. Las asimetrías también son
evidentes en cuanto a PIB per cápita (PIB/pc). Estados Unidos presenta un PIB/pc casi 20 veces lo que es
el promedio de este indicador de los países centroamericanos. Aun dentro de Centroamérica existen
notorias diferencias. El PIB/pc
de Costa Rica es 8 veces el PIB/pc de Nicaragua, siendo este último el más
bajo de la región.[5] Centroamérica presenta un área
geográfica total de aproximadamente 4.3% el territorio estadounidense, con un
12% de la población, esto es, cerca de 33 millones de centroamericanos en
comparación con 281 millones de habitantes en Estados Unidos. En cuanto a competitividad y
producto de una comparación de 80 países realizada por el Foro Económico
Mundial, Estados Unidos ocupa la posición número uno. Costa Rica se ubica en el puesto 43,
El Salvador en el 57, y luego siguen Guatemala 70, Nicaragua 75, Honduras 76.[6] De manera más general, y
tratando de tener una visión comparativa de indicadores económicos y
sociales, existen notables diferencias en la categorización que la
Organización de Naciones Unidas hace respecto al Indice de Desarrollo Humano
(IDH). Estados Unidos está en el
lugar número 6, Costa Rica en el 43.
Los otros países centroamericanos se ubican más allá del puesto 100,
de un total de 173 países estudiados en 2002.[7] II. El imperativo de la negociación activa y oportuna La tendencia normal es que los
países con economías de pequeños mercados relativos necesiten más de la
apertura de sus economías para alcanzar mayores niveles de crecimiento. En la práctica, la evidencia muestra
que muchas de las economías más grandes presentan bajos niveles de apertura
económica: por ejemplo, tanto en
Estados Unidos como en Brasil, el sector externo de la economía tiene un peso
aproximado de 12%.[8] Los países con mayor “masa
crítica” en cuanto a tamaño de sus economías domésticas muestran, especialmente en el
consumo, gran dinamismo para su desempeño económico.[9] En contraste, las economías de
mercados pequeños requieren de la apertura externa para crecer. De allí, y reconociendo el hecho de que Centroamérica tiene en
Estados Unidos su mercado natural, lo imprescindible de establecer una
efectiva y eficaz negociación cuyos resultados sean benéficos para el país y
la región. Centroamérica
no tiene mayores alternativas.
Lamentablemente se ha llegado a esta negociación sin la fortaleza que
hubiese podido dar un sistema de integración económico centroamericano más
consolidado. Las naciones con pequeños mercados
internos, aun si contaran con escasos problemas de pobreza - lo que no es el
caso de las centroamericanas- requieren más de la apertura, dado que existen
limitaciones estructurales en sus mercados internos en función del
crecimiento. Las políticas
económicas, por tanto, deberían privilegiar, dentro de una secuencia de
planes estables y constantes de desarrollo, el reforzamiento en la
comercialización de bienes transables.
De esa manera, abriendo la posibilidad de ese tipo de bienes hacia el
exterior, también se favorece en el mediano plazo la consolidación de bienes
no transables en las economías.[10] Muchas veces los problemas más importantes del desarrollo se
postergan. Este es uno de los
rasgos más críticos que se manifiestan en el caso de Guatemala, donde las negociaciones
comerciales actuales se desarrollan en un medio dominado por la cercanía de
las elecciones generales, previstas para noviembre de 2003. Dentro de esa condicionante general de índole política se insertan varias
razones por las cuales se posponen casi indefinidamente, importantes
decisiones para muchos países en desarrollo. Entre esas justificaciones se tiene la inmediatez que se
busca en los resultados por parte de los políticos de turno. Eso tiende a exacerbarse a medida que se aproximan procesos
electorales. Los gobiernos están
más en la perspectiva de cómo dejar el poder público, o bien reelegirse o
perpetuarse en él. En tanto que
los partidos de oposición tratan de no comprometerse, concentrando sus
campañas en consignas en lugar de ideas y con juegos de representaciones y
retórica, en lugar de programas de gobierno y debates de contenido. Las elecciones se transforman
entonces en concursos de popularidad, en procesos donde se manipula con
proyecciones de espejos. Especialmente en los casos de aplicación de los planes de ajuste
macroeconómico en Latinoamérica, los diferentes sectores han tenido
diferentes prioridades. Los
gobiernos han tendido a priorizar el déficit público, mientras que la población
ha dado prioridad al problema de desempleo, y se han descuidado las
dificultades de la cuenta corriente de la balanza de pagos en general y de la
balanza comercial en particular.[11] Con base en los elementos anteriores, es indispensable enfrentar el desafío
de la negociación. Convencer de
esta necesidad es uno de los fines más importantes de este documento. Sería mejor enfrentar ese desafío de
manera coordinada a escala subregional.
En todo caso, es de reconocer que en tanto se tenga la voluntad de poder
emprender ese reto por los diferentes sectores, especialmente por aquellos
que poseen cuotas importantes de poder, se asegurarán las probabilidades de
obtener un acuerdo que responda a los intereses y necesidades de las
sociedades en desarrollo.[12] Es claro que ni estadounidenses ni europeos vendrán a negociar por
nosotros. Los que pertenecemos o
estamos en los países en desarrollo somos quienes debemos asumir esta
responsabilidad. No existen
negociaciones buenas ni malas.
Lo que se desarrollan son resultados importantes, convenientes, útiles
para las diferentes sociedades producto de los acuerdos. Además tómese en cuenta que las
actuales negociaciones con Estados Unidos no son un tratado de integración. Lo que pretenderían es constituir un
área de libre comercio.[13] Dentro de las dificultades a solventar está la apatía, la falta de
interés de integrantes de sectores sociales y/o actores o sujetos
importantes. Es mucho más fácil
acostumbrarse al mundo, por más horrible que sea, que tratar de contribuir
eficazmente a la mejora del entorno.
Muchas veces la capacidad de crítica destructiva y el negativismo que
se exhibe en las personas contrasta con su capacidad de análisis y de
presentar propuestas. Esas son características del subdesarrollo que son necesarias superar
y que se ponen de manifiesto especialmente cuando los desafíos se tornan
significativos. Es indispensable
impedir que prevalezca el cinismo crítico, por demás estéril, y otras
actitudes asociadas, que se observan en sociedades subdesarrolladas, con su
impregnación de fatalismo y determinismo negativo. Ello va en contra de la posibilidad de asumir las
responsabilidades en las negociaciones.
Esa es una circunstancia que ahora enfrentamos. En las condiciones actuales las negociaciones presentan alternativas,
opciones, que son problemas que requieren solución. Una vez que se hayan sellado los acuerdos de comercio, ya
no se tendrán las oportunidades con que ahora se cuenta. Se tendrán condicionantes que, con
mucho, pueden hipotecar el futuro de los países. Los acuerdos comerciales sin un abordaje metodológico claro y
consistente, y sin la flexibilidad necesaria que asegure resultados útiles en
el plazo inmediato y mediato, pueden hacer que la negociación se transforme
rápidamente de ser la “única” opción viable, en la peor alternativa que pueda
aplicar un país para su desarrollo. III. Condicionantes y medidas comerciales de países más
desarrollados Son muy diversas las normas y el comportamiento
que siguen los países más desarrollados en materia de comercio exterior. Se señalarán aquí las que se estima
son más importantes en el contexto del tema que analizamos. Un primer rasgo es el poder
económico que estas naciones tienen en la esfera económica
internacional: i)
Controlan alrededor del 74% del comercio mundial, con tendencia
creciente en los renglones productivos de alta tecnología;[14]
ii)
Un 83 por ciento de un total de casi 2.2 trillones (millones de millones)
de dólares que se mueven cada día en los mercados bursátiles del mundo, lo
hacen en las principales plazas financieras: Tokio, Londres y Nueva York; iii)
Aproximadamente 20% de la población en las naciones más desarrolladas
poseen cerca del 80% del poder económico en el mundo.[15] Un segundo rasgo es que los países
más desarrollados concentran por amplios márgenes el comercio
intra-industrial. Esto está
correlacionado con el gran poder de las empresas multinacionales o
trasnacionales, y con los sistemas de producción a escala global. Es por ello que, más que naciones,
son empresas las que producen diferentes partes y procesos productivos en
distintas latitudes. Por
ejemplo, las piezas de un vehículo pueden haber sido producidas en diferentes
países y por lo general son ensambladas cerca de las grandes plazas de
mercado. Esta característica -y el
desarrollo de la industria de maquila- son aspectos entre los que más han
favorecido la ampliación de la importante industria automovilística en
México, especialmente a partir del 1 de enero de 1994, con la entrada en
vigor del TLCAN.[16] Un tercer componente a considerar
son los obstáculos que las naciones más desarrolladas establecen, por medio
de subsidios, para proteger su producción, especialmente la agrícola, además
de aranceles extraordinarios a líneas de producción manufacturera. En marzo de 2002, Estados Unidos, de
manera unilateral, aumentó los subsidios a su agricultura hasta un total de
179.000 millones de dólares para los siguientes 10 años. De igual manera aumentó los aranceles
a las importaciones de acero en 30%.
Esto último castigó el acceso al mercado estadounidense de la
competitiva industria acerera brasileña.[17] Finalmente están las barreras no
arancelarias (BNA). Las mismas
representan una restricción mucho más importante que la proveniente de las
barreras arancelarias en los países más desarrollados. La protección basada en las BNA cobró
notable vigor desde inicios de los años setenta como parte de la
reestructuración de la economía mundial luego de la expansión de la
posguerra. Con base en el éxito que se tenía
en el contexto del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT, por sus
siglas en inglés) al momento de reducir y consolidar derechos aduaneros, los
países más desarrollados se enfrentaron a dificultades económicas. Para resolverlas decidieron proteger
sus industrias nacionales recurriendo a barreras no arancelarias. Entre las más notorias BNA se
tiene la imposición de contingentes, lo que es ampliamente utilizado en el
sector textil, además de las restricciones “voluntarias” de exportaciones
(RVE) y los “acuerdos” para el ordenamiento de mercados. Por lo general, la utilización de
estas BNA se han basado en interpretaciones unilaterales de previsiones o
salvaguardas relacionadas con anti-dumping
establecidas para el GATT y ahora para la Organización Mundial de Comercio
(OMC). La utilización extralimitada de
BNA, contraviniendo el espíritu de los acuerdos, se conoce como “zona
gris” en el conjunto de medidas comerciales de países más
desarrollados. Otras prácticas
de BNA se relacionan con los requisitos técnicos y sanitarios, formalidades
aduaneras, controles de cambio de divisas, devaluaciones de moneda y
estipulaciones de compras de los sectores públicos. Las relaciones comerciales entre
los países más desarrollados y aquellos en desarrollo han resultado en una
reducción persistente de los términos de intercambio para estos últimos. Se estima que el precio real de las
materias primas no petrolíferas es ahora dos tercios menor de lo que era a
principios del siglo XX, y la mitad de los valores que se tenían hace 20
años. Un factor que contribuye a este
deterioro de los términos de intercambio es el aumento de volumen de las
exportaciones de productos manufacturados. Ese volumen fue 36.4 veces mayor en 1999 que en 1950. Ese crecimiento ha sido mayor que el
de las materias primas en que están especializadas muchas de las economías
más pobres. En efecto, las
exportaciones de las industrias extractivas eran, en 1999, 8.2 veces mayor
que hace 50 años, y las de los productos agrícolas sólo se multiplicaron 5.5
en el mismo período.[18]
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