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Argentina: enfoques y vías
alternativas en política exterior Carlos Juan Moneta
Ex Secretario Permanente del SELA I. La política exterior argentina ante los cambios
operados a partir de la década del noventa Durante la década de los noventa - si bien existen
antecedentes en el período de gobierno de Raúl Alfonsín - se produjo una
profunda transformación de la visión y practica de la inserción internacional
argentina. El objetivo era constituirse en un país
"confiable" para los Estados Unidos y los países de la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), los organismos multilaterales,
los centros financieros y empresariales internacionales y los medios de
comunicación más importantes. Se deseaba, de esta manera, atraer inversiones,
crear mayores flujos de comercio e incrementar la seguridad a partir de
alianzas estratégicas establecidas especialmente con los Estados Unidos,
algunos países del "primer mundo" y, en un contexto diferente, con
Brasil en el seno del MERCOSUR. La política exterior se articuló sobre el supuesto de que
la adopción de principios, enfoques ideológicos y formas de comportamiento
económico y político convergentes con las propiciadas o reclamadas, según
fuera el caso, por los países desarrollados y las empresas y bancos
transnacionales a ellos vinculados - eliminando los puntos contenciosos de
las agendas de negociación - permitirían contar con su pleno apoyo. En ese
marco, la vinculación estrecha con los Estados Unidos debía eliminar todo
tipo de obstáculos para nuestro crecimiento, legitimando una forma de
inserción internacional que se ajustaba a los parámetros del "mundo
libre" y del "Consenso de Washington". Se trató, en suma, no sólo de parecer, sino de alcanzar el
perfil de un país en desarrollo de características occidentales
"normales", adquiriendo así credibilidad. En ese contexto,
la adaptación de la economía y la política exterior argentina a las nuevas
condiciones internacionales vigentes, interpretadas a través de las lentes
realistas y neoliberales, constituyó el eje central de orientación para la
acción. Esta representación del orden mundial resultó rígida y
estática, reduciendo la importancia -entre otros- de los factores sociales y
culturales en la evolución del sistema. Asume la continuidad a largo plazo de
un liderazgo hegemónico no disputado por parte de los Estados Unidos; la
permanencia de reglas de juego predominantemente cooperativas y de disensos
aceptables en el seno del grupo de los países desarrollados y,
fundamentalmente, la persistencia en el tiempo de las actuales relaciones y
estructuras de poder en el orden mundial. Esta visión, lamentablemente aún hoy predominante en el
pensamiento y la acción de gran parte de las elites públicas y privadas y de
los dirigentes políticos argentinos, cercena las posibilidades de identificar
vías de inserción internacional alternativas y de poner en marcha acciones
diferentes. Estas tendrían que contribuir a satisfacer las vitales
necesidades de reconstrucción social, ética, política, económica y cultural
del país, atendiendo a criterios que si bien no se han encarnado en el
liderazgo, son compartidos por la mayoría de la sociedad argentina:
desarrollo social, ecológico y económicamente sustentable y recuperación de
grados viables de soberanía política, económica y cultural. Ciertas
insuficiencias en el conocimiento de distintas experiencias de inserción y
desarrollo - heterodoxas y exitosas- que se están Ilevando a cabo en el
mundo; los cruciales intereses en juego para los distintos actores que
concurren y compiten por el poder y el fuerte proceso de trasnacionalización
del Estado que se registra en nuestro país - junto a problemas internos de
carácter social y cultural no resueltos (ej: extremo individualismo, falta de
cohesión social), que nos acompañan quizás desde épocas tempranas -
contribuyen a explicar la recurrencia, una y otra vez, a los mismos agentes y
políticas, pese a su rotundo fracaso. 1. De las coincidencias a los
alejamientos: modificaciones en el contexto interno e internacional Los supuestos sobre los cuales se elaboró la política
exterior argentina desde el inicio de los años noventa presentaban ya
importantes modificaciones en el ámbito interno e internacional aún antes del
ataque terrorista a EE.UU. en septiembre de 2001. No es el propósito de este
articulo - ni lo permite su extensión - explorar esos cambios; no obstante,
se requiere, al menos, citarlos. Entre otros factores relevantes, cabría señalar al menos
tres: i)
el cambio de polaridad "positiva" a
"negativa" que sufrió Argentina en cuanto a su relieve
"estratégico", desde el punto de vista de los países desarrollados.
Eso implica -en el mejor de los casos -una sustantiva reducción de la
capacidad de continuar operando con los enfoques y por el sendero de los años
noventa; ii)
la aparición de redes con creciente grado de
coordinación, de movimientos sociales de cierta envergadura en el contexto
internacional y doméstico, opuestos a rasgos centrales del modelo neoliberal
vigente; iii)
el profundo giro hacia el ejercicio desnudo de una
política de poder basada en el empleo de la fuerza que asume la política
exterior de la Administración Bush (hijo), luego de los sucesos del 11 de
septiembre. En este marco, la lectura estadounidense de la dimensión
geopolítica se fortalece, modificando la importancia relativa asignada a
sus "aliados" del mundo en desarrollo. I Ante este nuevo contexto, la búsqueda de alternativas para
la gradual construcción de un orden estratégico multipolar que
reemplace al actual (admitiendo en el plano económico distinto tipo de
relaciones Estado - mercado) se halla no sólo en la mente de los estadistas
de cuatro continentes, sino también en los de los CEO de grandes empresas de
Europa y Asia. II. Discurso y factores empíricos en los actuales procesos de globalización: una visión heterodoxa El análisis de qué sucede en el mundo - teniendo en cuenta
datos y factores empíricos - permite construir interpretaciones distintas a
las ofrecidas por el discurso neoliberal prevaleciente. Los argumentos que
aquí se presentan ofrecen, en el peor de los casos, consistencias y
debilidades equivalentes: i)
La globalización no posee un rumbo fijo, no es
irreversible, ni está determinada por fuerzas incontrolables; en gran medida,
responde a la acción e intereses de los países desarrollados que impulsaron
el proceso (ej: desregulación del sistema financiero). Por ende, su
orientación y futuro responderá básicamente a las medidas que se adopten; ii)
El grado de incorporación a los procesos de
globalización por parte de distintos países varía sustantivamente. La
globalización se reduce, en esencia, a una "ocdización" (OCDE).
(Las inversiones y el comercio entre los países de la tríada EE.UU. - UE -
Japón continúan constituyendo el núcleo de la economía mundial, concentrando
niveles entre el 70% y el 85% de las mismas); iii)
La incorporación de los distintos actores al
sistema mundial es, en esencia, desequilibrada y asimétrica; además hoy se
está alcanzando la globalización sólo en algunos sectores. Asimismo, las
políticas nacionales continúan siendo distintas en el plano económico, en el
político y en el de seguridad. iv)
En muchos casos las fronteras nacionales continúan
representando importantes barreras a los flujos externos de carácter
económico, social y cultural; v)
Se tiende a sobredimensionar en las evaluaciones la
capacidad de transferir recursos de poder de una dimensión a otra
("fungibilidad del poder"), particularmente en aquellas de origen
militar como económico. Ambos presentan importantes Iímites para su
transferencia a otras dimensiones. Esta situación permite ampliar en cierto
grado los espacios de maniobra autónoma; vi)
Distintos puntos del “Consenso de Washington"
son objeto de severas criticas y se plantean nuevos enfoques en su reemplazo,
inclusive en los organismos financieros multilaterales; se han incrementado
las disputas y tensiones intra tríada, por medidas unilateralmente adoptadas
por los EEUU; el intento estadounidense de imponer en Asia del Pacífico, por
la vía de APEC, reglas de apertura y desregulación económica que le eran
convenientes, ha sufrido una sustantiva pérdida de empuje. Los países
asiáticos están negociando Tratados de Libre Comercio (TLC) entre sí y algunos
en forma bilateral, con los EE.UU. y por primera vez existen conversaciones
serias entre países de América Latina y Asia del Pacífico para establecer TLC
interregionales (ej: Corea - Chile; Singapur - Chile; Japón - Chile; Japón -
México); vii)
De igual manera, existe ya un importante
consenso en los países desarrollados sobre el ascenso de China Popular a
segunda o tercera potencia económica mundial antes de 2020, junto a roles
relevantes que alcanzarán Rusia, India, Brasil e Indonesia. Distintos
escenarios económicos y político-estratégicos de largo plazo pueden ser
considerados sobre el posible impacto de ese hecho en la evolución de los
asuntos mundiales, por ejemplo: a) incorporación negociada al grupo de OCDE
(convergencia); b) "primus inter pares" en el seno del reducido
grupo de las denominadas "potencias emergentes" (adscripción) o c)
un comportamiento más autónomo y competitivo (rivalidad). No es esta la oportunidad de
especular sobre ellos, si bien realizar esa reflexión es relevante. Sólo se
desea aquí señalar los peligros del reduccionismo y de la proyección mecánica
y acrítica de escenarios internacionales que ya se han modificado y en los
cuales deberá actuar nuestro país. viii)
Si bien existe una reducción apreciable en la
capacidad de poner en ejecución las formas tradicionales del ejercicio de la
soberanía, de mediar la aplicación de políticas adecuadas, aptas para lidiar
con el nuevo tipo de desafíos que enfrentan los países en desarrollo, ésta no
necesariamente resulta tan inmovilizadora como se desea hacer creer.
Numerosas experiencias contemporáneas que tienen lugar tanto en países en
desarrollo como en los desarrollados, ofrecen valiosos ejemplos en este
campo. ix)
Los elementos centrales de las interacciones en el
sistema internacional actual no pueden ser reducidos solamente a las
tensiones existentes entre el Estado, las empresas y el mercado. Existe una
pluralidad de actores privados y públicos, subnacionales internacionales y
transnacionales con los cuales se pueden establecer acciones cooperativas de
distinta naturaleza; el Estado no constituye la única fuerza de regulación
con la cual se cuenta frente al mercado. x)
No existe un solo tipo de capitalismo ni un
"camino único". Michel Albert señaló hace más de una década que
existían distintos modelos de capitalismo; por ejemplo, el individualista
(anglosajón), y el comunitario (renano y nipoasiático). De igual manera, se
comprueba que existe una gran diversidad de trayectorias históricas y de
fundamentos institucionales de sistemas que se consideran liberales. Así, los
modos de regulación y la participación del Estado conducen a modelos de
mercados privados (anglosajón) corporativistas públicos (Asia del Este,
Japón) y socio democráticos (países nórdicos). Argentina tiene entonces ante
sí la posibilidad de optar por un modelo aceptable en el marco internacional,
que satisfaga sus necesidades y sea compatible y "amigable" con sus
propias pautas sociopolíticas y culturales. xi)
Las experiencias “todo Estado" (ej. URSS) y
"todo mercado" (ej. Chile, bajo la administración Pinochet) no han
sido exitosas. Una revisión de casos en Asia del Pacífico y en Europa señala
que construcciones institucionales adecuadas se han obtenido (en el marco de
las respectivas especificidades nacionales), cuando se logra complementar
armónicamente la intervención pública – ej.: casos de China, y de los
“dragones” y “tigres” asiáticos- con el mercado según pautas propias. xii)
Tanto los actores trasnacionales (ej. las firmas
trasnacionales) como los actores internacionales y no gubernamentales cumplen
distintos papeles en el marco de la política exterior. En principio, son susceptibles de
contribuir al logro de los objetivos de desarrollo de un actor de rango
intermedio, como es Argentina, si el país selecciona cuidadosamente sus contrapartes
y articula alianzas a partir de un proyecto nacional-regional de largo plazo.
xiii)
Si se cuenta con un proyecto nacional-regional de
rasgos autonómicos y un respaldo social sustantivo, es posible incrementar de
manera adecuada el espacio de maniobra que se posee ante la extrema
condicionalidad que implican los acuerdos con el FMI y el Banco Mundial. El
caso más claro y contundente lo ofrecen las experiencias de Malasia y Corea
del Sur durante la crisis financiera asiática de 1997-98[1].
Malasia adoptó políticas opuestas a las dictadas por el FMI y Corea, si bien
tuvo que firmar un acuerdo con ese organismo, aplicó parcialmente sus
orientaciones, incorporando también acciones heterodoxas. En ambos casos se
registró un alto crecimiento del PIB en menos de dos años, con pequeñas
diferencias de las tasas obtenidas entre ambos países. El elemento central
que diferencia a estos casos del de Argentina -más allá de situaciones,
capacidades financieras y recursos económicos distintos - reside precisamente
en la ausencia de adecuado liderazgo y cohesión social para sortear la
crisis. Este relevamiento de procesos y hechos cuestiona las
versiones fundamentalistas de la globalización, contribuyendo a una lectura
más matizada y compleja de lo que acontece. El ying y el yang de esa dinámica
nos acerca a un fluctuante “punto medio". Una interpretación adecuada,
que logre escapar a los moldes tradicionales sobre qué puede hacerse y cómo debe ser
hecho, permite utilizar dimensiones y recursos poco explorados, incrementando
nuestra capacidad de acción, aun si subsistieran condiciones externas muy
severas. III. lncidencia de factores sociopolíticos y culturales en la formación y práctica de la
política exterior
1. Baja prioridad de la política exterior en la agenda
política: los riesgos de la improvisación Como es de común conocimiento, se requiere elaborar un
proyecto estratégico de largo plazo. Atender, entre otras, las dimensiones
tecnológico-productivas, financieras y de comercio exterior resulta prioritario,
pero a partir ¿De qué proyecto de país y de región? ¿En qué horizonte temporal? ¿Qué sectores, regiones y
alianzas se van a privilegiar?
La mayor parte de estas preguntas continúan - más allá de enunciados
generales - sin respuesta concreta. Representan "asignaturas
pendientes" en las plataformas políticas y en los planes operativos de
la mayor parte de los funcionarios a ocupar los más altos cargos en el
gobierno que recién se inicia. Más allá de la expresión de posiciones a favor o contrarias
a ciertos países, organismos multilaterales y potenciales acuerdos, no existe
registro conciente suficiente ni en el liderazgo político ni en la sociedad.
Constituye este un peligroso talón de Aquiles para una inserción en el mundo
que, a partir del debate interno y la construcción de los necesarios
acuerdos, se requiere sea distinta. 2. El mundo según Argentina: un reduccionismo
acrítico ¿Cuáles son las representaciones del mundo y las
preferencias en materia de vínculos económicos externos de la sociedad
argentina? Encuestas de dimensión nacional realizadas en los primeros
meses de los años 1999, 2000 y 2001[2]
permiten reconstruir indirectamente las visiones del mundo en nuestro
imaginario social. En ese marco se privilegia establecer relaciones más
estrechas con MERCOSUR (aproximadamente, un 40% de los encuestados, como
valor promedio a lo largo de tres años); la Unión Europea (alrededor de un
20%) y los Estados Unidos (un 17% durante el mismo lapso). Los países
asiáticos alcanzaron entre el 4% y el 6% y el resto corresponde a
“otros" (2%) y a “no sabe/no contesta" ( 14,5%).
i)
A principio del tercer milenio más de la mitad
geográfica del mundo (que representa casi 2/3 de su población total)
permanece prácticamente ignorada por la Argentina. Dado que la atención de la
política exterior se concentró en las mismas regiones y países
seleccionados por los encuestados, nuestro país se excluye, de esa manera, de
participar en importantes flujos comerciales, tecnológicos, y de cooperación,
perdiendo igualmente la oportunidad de forjar relevantes alianzas económicas
y acuerdos políticos; ii)
Asimismo, se observa una notable falta de
correspondencia entre la opción favorecida por la ciudadanía (MERCOSUR y la
UE) y las políticas oficiales - dedicadas a acordar con la superpotencia a
cualquier precio - mientras se generaban serios incidentes con Brasil. Estos
hechos ponen de manifiesto la necesidad de contar con mecanismos
institucionales para el monitoreo de la política exterior que aseguren la
adecuada participación ciudadana. 3.
Luces, imágenes y videos: el excesivo protagonismo argentino Como parte de una necesaria observación psicosocial
y cultural sobre rasgos específicos de nuestra sociedad, cabe señalar la búsqueda
casi permanente de papeles protagónicos en el marco internacional que
Argentina ha presentado, por lo menos, durante el siglo pasado. Exitosa “potencia emergente" en los
novecientos, retorna a las candilejas por sus posiciones de enfrentamiento con
los EE.UU.; la actitud asumida durante la II. Guerra Mundial y luego, por la
”Tercera Posición". Pocas
décadas más tarde será el régimen militar el que - además de sus políticas de
violación de los derechos humanos - asumirá la “defensa última de Occidente
frente al comunismo ateo", cuando ya se hallaba en declinación el
enfrentamiento EE.UU. - URSS. La Guerra de Malvinas pone a la Argentina en otro
papel estelar. La derrota conduce al nuevo gobierno democrático de Alfonsín a
declarar a la Argentina "potencia moral". Poco después le seguirán
“Argentina: el mejor alumno del FMI y del BM" y el “Aliado extra -
OTAN". Casi sin pausa, el péndulo oscilará, pasando al polo contrario.
Nos hallamos, ya en el presente, en el nuevo papel de “Argentina: el fracaso
de la política del FMI y del BM con las potencias emergentes"... ¿A qué
nos conducirá el próximo arco del péndulo...? Debemos interrogarnos seriamente sobre este rasgo de
conducta en el que coinciden distintas corrientes ideológicas y regímenes
políticos a través del tiempo. Para poder recuperarse y construir una nueva
estructura diversificada y multipolar de relaciones solidarias, viables y
creíbles en su política externa, Argentina necesita tiempo, cierta calma y
reducir un protagonismo exacerbado. Estas condiciones ciertamente no se
obtienen si se procura, por cualquier forma y medio, estar permanentemente en
el candelero internacional, particularmente, bajo la atención de los Estados
Unidos. No es esta precisamente, la política que han tratado de seguir los
países en desarrollo considerados potencias emergentes. A manera de ejemplo, si bien las “líneas de
borde" existen y se aplican hoy severamente en el campo de la seguridad
internacional, es posible poner en marcha una política de “bajo perfil"
que satisfaga los actuales requerimientos en la materia. Esta política
debería estar contenida en el contexto dado por las instituciones, la
práctica contemporánea y el derecho internacional. La forma en que ha
procedido Brasil y otros países latinoamericanos resulta válida y ofrece un
espacio de acuerdo y cooperación en el seno del MERCOSUR. IV. Algunos principios y criterios
sugeridos para la acción externa Integralidad de la política Dado que la política exterior constituye un
continuum con la política interna, no puede ser escindida de esta última. La
conciencia de esta integralidad de la política debe estar presente en todas
las acciones. De igual manera, actualmente no resulta creíble, viable ni
sustentable una política exterior que no cuente con el apoyo de una porción
sustantiva de la sociedad nacional. Es más, como se señala en el punto
siguiente, se requerirá en ciertas oportunidades la participación directa de
distintos actores sociales. El ejercicio de la política externa utilizando
los canales, instituciones y agentes tradicionales continúa siendo condición
necesaria pero de manera alguna, suficiente. Necesidad de incorporar los nuevos actores y espacios
de interacción informal En ese marco, la multiplicidad de actores y
ámbitos, así como las nuevas formas de operar en el sistema global, si bien
generan serios obstáculos, también presentan oportunidades para una acción
innovadora. La identificación adecuada de los distintos agentes que
participan en los procesos, de sus percepciones e intereses y de los nuevos
espacios públicos y privados, de interacción cultural,
científico-tecnológica, política y económica, incrementan en grado apreciable
tanto la complejidad como las posibilidades de acción efectiva. Se abre así
un amplio campo para la utilización intensiva de la "diplomacia
informal"; las redes académicas, científicas y de comunicación y los
actores no gubernamentales. La viabilidad de una inserción externa exitosa
requiere contar con un MERCOSUR fortalecido:
Algunos temas que se sugiere incluir con carácter
prioritario en la agenda del MERCOSUR: Es
evidente que de una agenda positiva inicial se ha pasado a una agenda
negativa. Tanto Argentina como Brasil comparten responsabilidades principales
al respecto, pero la agenda puede ser reconstruida, bajo nuevos términos, de
mediar el necesario apoyo y compromiso político. Se cuenta para ello con la
voluntad claramente expresada por el Presidente del Brasil y con recursos y
posibilidades aún no exploradas, que rápidamente podrían sumarse al
crecimiento intra MERCOSUR y contribuir a una adecuada inserción económica
externa. En ese marco, además de
la imprescindible formulación de los contenidos y estrategias de negociación
en el marco mundial (OMC), hemisférico (ALCA) y suramericano (MERCOSUR-CAN),
coordinación de las políticas macroeconómicas, condiciones de liderazgo y
fortalecimiento de la confianza, pueden mencionarse, entre otros:
La importancia estratégica que adquiere Asia del
Pacífico para Argentina y MERCOSUR: Asia del Pacífico constituye contemporáneamente (salvo los
años 1997-1998) la región de crecimiento más alto y prolongado del mundo. Sin
embargo, nuestro país recién ahora comienza a señalarla como una meta crucial
para sus exportaciones. Las corrientes de comercio entre Argentina y esa
región representan sólo un 12% al 14% del comercio total del país, pero
cuentan con un amplio espacio para su crecimiento. Para tener una idea de qué
puede significar Asia para nuestro comercio exterior, baste señalar que, sin
disputar posiciones ya consolidadas de mercado, cada punto porcentual ganado
en las importaciones de esa región representaría para América Latina (donde
el comercio con Asia está centrado sólo en cinco o seis países, entre los
cuales nos contamos), ventas adicionales del orden de 13.000 millones de
dólares anuales. De igual manera, Asia del Pacífico y Asia del Sur
representan regiones de importante potencial político y tecnológico
cooperativo en términos de los esfuerzos realizados por los países en
desarrollo por modificar ciertos regímenes instalados a escala
mundial (ej. OMC, régimen financiero internacional, etc.) Por lo expuesto, Asia del Pacífico
puede alcanzar el carácter de eje alternativo y de compensación para
Argentina. Prioridades que se propone establecer en cuanto a sectores
a desarrollar Además
de los obvios (industrias de alimentos, productos orgánicos, acero, energía,
etc.) y ciertos sectores de bienes de consumo y equipamiento, se sugiere
incorporar a las industrias culturales y al turismo. En el campo de los
sectores más avanzados las mejores posibilidades parecen descansar en la
biotecnología, los servicios satelitales, la aeronáutica y el uso pacífico de
la energía nuclear. Prioridades que se propone establecer en el marco
de las relaciones interestatales y con esquemas de integración
Prioridades sugeridas en el campo de las ETN
Incorporación creciente de ETN de origen nórdico,
del Benelux y Asia. Estas
empresas contribuirían a modificar la actual concentración en corporaciones
de los EE.UU. y algunos países de la UE en materia de inversión extranjera
directa en sectores productivos, privatizaciones, transferencia de tecnología
y alianzas estratégicas. Criterios que fundamentan estas propuestas
AI igual
que en el caso anterior, requiere que los organismos que participan en la
formulación de la política exterior colaboren para su evolución.
A manera de conclusión
Lo que sucede en el mundo es percibido desde puntos de
vista que pueden ser definidos en términos de nacionalidad, de situaciones de
dominio o de subordinación, desde la óptica de un país que se halla en
ascenso, en crisis o en declinación, de la experiencia pasada o de las
esperanzas de cambio para el futuro. Es esta última la que hemos elegido. En el contexto de orden unipolar que induce la actual fase
de globalización, cada vez va a ser más costoso, en términos económicos,
políticos y sociales, simplificar la ineludible complejidad bajo el aparente
refugio de unos pocos eslogans asertivos y compulsivos, afines con el orden
imperante. Argentina debe olvidar la fantasía de salvarse por la
obediencia acrítica. Nuestro país, MERCOSUR y la región toda necesitan
avanzar hacia sus objetivos de una manera distinta a la realizada en el
pasado. Existe todavía un considerable espacio de maniobra para adoptar
decisiones viables, que preserven nuestros intereses. Tanto en la Argentina
como en los restantes países latinoamericanos, hay dirigentes que pueden
contribuir a modelar decisiones que son distintas a las que imponen las
presiones de la coyuntura y la cortedad de la visión. Como siempre, depende
de nosotros saber reorientar el rumbo.
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