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Titulo
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Gobernabilidad
democrática y desarrollo humano en ALC
Edición Nº 67
Enero-junio 2003
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Editor
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Secretaría
Permanente del SELA
Indice
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Profundizar la democracia en un mundo fragmentado
Ø Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Introducción
La
política es importante para el desarrollo humano porque, en todas partes, la gente
quiere ser libre de determinar su futuro, expresar sus opiniones y participar
en las decisiones que afectan a sus vidas. Estas capacidades son tan
importantes para el desarrollo humano - para ampliar la gama de opciones de
la gente - como ser capaz de leer o gozar de buena salud.
En los
decenios de 1980 y 1990 el mundo progresó extraordinariamente hacia la
apertura de sistemas políticos y la ampliación de las libertades políticas.
Ochenta y un países tomaron medidas importantes orientadas hacia la democracia,
y actualmente 140 de los casi 200 países del mundo convocan elecciones
multipartidistas, más que en cualquier otro momento de la historia. Pero la
euforia del final de la guerra fría ha cedido a la sombría realidad de la
política del siglo XXI.
Los
países en desarrollo emprendieron el camino de la democratización
enfrentándose a una pobreza masiva y tensiones sociales y económicas
insidiosas. Muchos países que tomaron medidas orientadas hacia la democracia
después de 1980 han acabado por volver a un régimen más autoritario, sea de
tipo militar como el Pakistán desde 1999, sea seudodemocrático como Zimbabwe
en los últimos años. Muchos otros países se han quedado estancados entre la
democracia y el autoritarismo, con libertades políticas limitadas y políticas
cerradas o deficientes. Otros
países, entre ellos Estados que han fracasado como Afganistán y Somalia, se
han convertido en semilleros de extremismo y conflictos violentos.
Incluso
si las instituciones democráticas están firmemente consolidadas, los
ciudadanos a veces se sienten impotentes porque no pueden influir en las
políticas de sus países; los ciudadanos y sus gobiernos también se sienten
más sometidos a fuerzas internacionales sobre las cuales apenas tienen
control. En 1999, el Estudio del Milenio de Gallup Internacional hizo una
encuesta entre más de 50.000 personas en 60 países para preguntarles si su
país estaba gobernado por la voluntad del pueblo. Menos de un tercio de las
personas que respondieron dijeron que sí, y sólo una persona de cada diez
dijo que su gobierno obedecía a la voluntad del pueblo.
La
globalización está creando una interdependencia mayor, pero el mundo parece
cada vez más fragmentado entre ricos y pobres, poderosos e impotentes, y
entre aquellos que se felicitan por la nueva economía mundial y otros que
piden que se tome un camino distinto. Los atentados terroristas del 11 de
septiembre de 2001 contra Estados Unidos ofrecieron una nueva perspectiva de
estas divisiones, volvieron a situar las alianzas militares estratégicas en
el centro de la adopción de decisiones de los países, y suscitaron un
acalorado debate acerca del riesgo que conlleva comprometer los derechos
humanos en aras de la seguridad de un país.
Para que
las políticas y las instituciones políticas promuevan el desarrollo humano y
protejan la libertad y la dignidad de todas las personas, se ha de ampliar y
consolidar la democracia. Éste es el objeto del presente Informe.
I. En los aspectos
económico, político y tecnológico, el mundo nunca ha parecido ser tan libre.
O tan injusto.
En la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre financiación para el desarrollo, que tuvo lugar en
marzo de 2002 en Monterrey (México), los líderes mundiales y los elementos
dirigentes y decisores de políticas del mundo evaluaron el progreso hacia la
consecución de los objetivos de desarrollo y eliminación de la pobreza
fijados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas en 2000, y
prometieron desplegar un esfuerzo mundial sin precedentes a fin de alcanzar
dichos objetivos para 2015. Muchos países en desarrollo están progresando en
muchos ámbitos, especialmente en la consecución del acceso universal a la
enseñanza primaria y la equiparación de géneros en el acceso a la enseñanza.
Sin embargo, en gran parte del mundo las perspectivas son sombrías. Si se
mantiene la tendencia actual, en 33 países que agrupan más de la cuarta parte
de la población mundial se habrá alcanzado menos de la mitad de los objetivos
en 2015. Si el progreso mundial prosigue con la misma lentitud, pasarán más
de 130 años hasta que se haya eliminado el hambre en el mundo.
Hay dos problemas que parecen
insolubles. El primero es la pobreza de los ingresos. Para reducir a la mitad
el número de personas que subsisten con menos de un dólar de los Estados
Unidos al día, los cálculos optimistas sugieren que es preciso un crecimiento
anual del 3.7% de la renta per cápita de los países en desarrollo, pero en
los 10 últimos años sólo 24 países han crecido a ese ritmo. Entre ellos están
China y la India, los países en desarrollo con mayor población. Sin embargo,
en 127 países, con el 34% de la población mundial, el crecimiento ha sido más
lento. De hecho, muchos de esos países han tenido un crecimiento negativo en
los últimos años, y es casi seguro que la proporción de sus habitantes que
viven en la pobreza ha aumentado.
El segundo problema principal es
la mortalidad infantil. Aunque 85 países están adelantando en su proceso de
reducir la mortalidad de niños menores de 5 años en dos terceras partes,
comparado con los índices de mortalidad en 1990, o ya han conseguido este
objetivo, sus habitantes representan menos de la cuarta parte de la población
mundial. Al mismo tiempo, 81 países con más del 60% de la población mundial
están retrasados en su empeño por alcanzar este objetivo para el año 2015.
Lo más inquietante es que muchos
de los países que menos probabilidades tienen de alcanzar los objetivos son
los más pobres del mundo: los países menos adelantados. Y la mayoría de ellos
están en el África subsahariana: 23 de los 44 países de esta región están
fracasando respecto de la mayoría de los objetivos, y en otros 11 países,
tales como Angola y Rwanda, no hay suficientes datos para evaluar la
situación. Suráfrica es el único país de la región donde menos del 10% de la
población infantil está malnutrida. En seis países (incluidos Eritrea,
Etiopía y Nigeria), ese porcentaje es superior al 40%. Si no hay un cambio
radical existe la posibilidad real de que, dentro de una generación, los
dirigentes mundiales tengan que fijar de nuevo los mismos objetivos.
Estas
perspectivas de resultados positivos y negativos ponen de relieve una
paradoja preocupante. La expansión de la democracia, la integración de las
economías nacionales y las revoluciones tecnológicas, todo ello indica que
hay más libertad humana y más posibilidades de mejorar la vida de la gente.
Pero hay demasiados países en los que la libertad parece estar cada vez más
amenazada.
Democracia. El
mundo es más democrático que en cualquier otro momento de la historia, pero
de los 140 países en los que se convocan elecciones multipartidistas, sólo 80
(con el 55% de la población mundial) son plenamente democráticos si se los
mide con el mismo criterio. Y en 106 países todavía se limitan libertades
importantes tanto civiles como políticas.
Paz. El
número de guerras entre países ha disminuido considerablemente. En el decenio
de 1990, los conflictos entre países causaron la muerte a unas 22.000
personas, casi dos tercios menos que en el decenio de 1980. Sin embargo, los
conflictos civiles son más perjudiciales que nunca. En el decenio de 1990,
cerca de 3,6 millones de personas murieron en guerras dentro de países, y el
número de refugiados y personas internamente desplazadas ha aumentado en 50%.
Oportunidades. Las
nuevas tecnologías y el incremento de la integración económica están
preparando el camino para la existencia de mercados auténticamente mundiales,
pero a pesar de la riqueza que brindan las nuevas oportunidades económicas,
2.800 millones de personas subsisten con menos de dos dólares al día. El 1%
de la población más rica del mundo tiene una renta anual equivalente al total
de lo que recibe el 57% más pobre de la población del mundo. Y, en muchas
zonas del África subsahariana, el nivel de vida de la población más pobre está
empeorando.
Hay
quienes razonan que con el tiempo y la voluntad política se colmará el abismo
entre lo posible y la realidad. Otros opinan que el problema no es el ritmo
lento del cambio, sino la dirección básica emprendida. No obstante, hay consenso
general sobre un aspecto: en un mundo con mayor grado de interdependencia,
los políticos y las instituciones políticas son aún más fundamentales para el
desarrollo humano. En todo el mundo, los debates sobre el desarrollo prestan
más atención a las instituciones y a la gobernabilidad; estos debates se han
centrado en la eficacia de las instituciones estatales y en el marco
regulatorio para que los mercados funcionen bien y promuevan el crecimiento
económico, desde el plano profesional y la transparencia de los sistemas
fiscales hasta la capacidad del sistema judicial de hacer cumplir los
contratos comerciales.
Esas
cuestiones son importantes para el desarrollo humano. Cuando las
instituciones funcionan mal, el segmento de población pobre y vulnerable es
el que más suele sufrir. Ahora bien, del mismo modo que el desarrollo humano
requiere mucho más que incrementar la renta, la gobernabilidad en pro del
desarrollo humano exige mucho más que la existencia de instituciones
estatales eficientes. La buena gobernabilidad también requiere promover
instituciones justas y responsables que amparen los derechos humanos y las
libertades fundamentales. No sólo se trata de capacitar a los jueces, sino de
velar porque observen debidamente los procedimientos establecidos y hagan
caso omiso de las diferencias por motivos de raza y clase social. No se trata
sólo de construir centros de enseñanza, sino de que los estudiantes de
barrios pobres estén tan bien equipados como los de barrios ricos.
Éste es un ámbito relativamente
nuevo de investigación sistemática, y los vínculos entre las instituciones
políticas y los resultados económicos y sociales aún no se han estudiado
exhaustivamente. El presente Informe investiga dichos vínculos desde una
perspectiva favorable para el desarrollo humano. Dice, por ejemplo, que los
países pueden promover el desarrollo humano para todos solamente si cuentan
con sistemas de gestión pública que respondan completamente ante toda la
gente y si todas las personas pueden participar en los debates y las
decisiones que afectan a sus vidas.
II. La promoción del
desarrollo humano requiere una gobernabilidad democrática tanto de forma como
de contenido: para el pueblo, y por el pueblo
La gobernabilidad democrática es
valiosa por sí misma, pero además puede promover el desarrollo humano, por
tres motivos. Primero, el hecho de gozar de una libertad política y poder
participar en las decisiones que afectan a la vida de uno son derechos
humanos fundamentales: de por sí, son parte del desarrollo humano. En Arabia
Saudita, Brunei Darussalam, los Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Omán y Qatar,
nunca se ha reconocido el derecho de la mujer a votar. Al margen de sus
ingresos, este hecho limita mucho la gama de elecciones en la vida de esas
mujeres. La democracia es el único régimen político que garantiza las
libertades políticas y civiles y el derecho a participar, lo cual convierte
al régimen democrático en un valor por sí mismo.
En segundo lugar, la democracia
ayuda a proteger a la gente de catástrofes económicas y políticas tales como
las hambrunas y la desintegración que desemboca en el caos. Se trata de un
logro nada desdeñable: de hecho, puede marcar la diferencia entre la vida o
la muerte. El premio Nobel Amartya Sen ha mostrado cómo las elecciones y la libertad
de los medios informativos en una democracia brindan mayores incentivos para
que los políticos prevengan las hambrunas.
Desde 1995, se calcula que unos
2 millones de personas (un abrumador 10% de la población) han muerto de
hambre en la República Democrática Popular de Corea. Desde 1958 hasta 1961,
casi 30 millones de personas murieron de hambre en China. Pero desde que la
India se independizó en 1947, no ha sufrido una sola hambruna, ni siquiera
cuando las cosechas fueron muy escasas. La producción alimentaria sufrió un
duro revés cuando en 1973 hubo una sequía en Maharashtra, pero los políticos
reaccionaron con programas de obras públicas para 5 millones de personas, y
así evitaron la hambruna.
Las democracias también
contribuyen a la estabilidad política, al brindar un foro abierto para la
oposición política y el traspaso de poderes. Entre 1950 y 1990 hubo muchos
más disturbios y manifestaciones en países democráticos, pero fueron mucho
más desestabilizadores los que hubo en países gobernados por dictaduras.
Además, las guerras se dieron con más frecuencia en regímenes no
democráticos, y sus costes económicos fueron mucho mayores.
En
tercer lugar, la gobernabilidad democrática puede desencadenar un ciclo
positivo de desarrollo, a medida que la libertad política hace posible que
los ciudadanos puedan exigir políticas que amplíen las oportunidades sociales
y económicas, y a medida que un debate franco ayude a las comunidades a
elaborar su lista de prioridades. Desde Indonesia hasta México, pasando por
Polonia, los pasos emprendidos hacia la democratización y la apertura
política han ayudado a generar este tipo de ciclo positivo, en el que la
libertad de los medios informativos y el activismo de la sociedad civil
brindan a los ciudadanos nuevas formas de participar en los debates y en las
decisiones políticas.
Como ejemplos destacados cabe
citar la confección de presupuestos con participación ciudadana que tienen en
cuenta la necesidad de equiparar a hombres y mujeres. En Porto Alegre
(Brasil), la participación ciudadana en la elaboración de los presupuestos
municipales ayudó a canalizar las inversiones hacia áreas prioritarias
vitales para el desarrollo humano.
Durante los siete primeros años en que se llevó a cabo este
experimento aumentó la proporción de hogares con acceso al abastecimiento de
agua (pasó del 80% al 98%), y casi se duplicó el porcentaje de la población
con acceso a servicios de saneamiento (del 46% pasó al 85%).
La elaboración de presupuestos
que tienen en cuenta la necesidad de equiparar a hombres y mujeres, y que
estudian las consecuencias de los presupuestos nacionales y locales en dicha
equiparación, se ha llevado a cabo en al menos 40 países. En Suráfrica, las
iniciativas de ese tipo han capacitado a los parlamentarios para analizar
propuestas presupuestarias y ha llevado a incorporar un estudio que tiene en
cuenta la perspectiva de equiparación de los géneros en documentos de
política, así como una asignación más efectiva de los fondos públicos.
III. El vínculo entre
la democracia y el desarrollo humano no es automático
En los últimos años, los
ciudadanos han luchado en todo el mundo en pro de la democracia y la han
alcanzado con la esperanza de obtener la libertad política, así como
oportunidades sociales y económicas. Sin embargo, ahora muchos de ellos se
sienten defraudados por la democracia. En el decenio de 1990, la desigualdad
de los ingresos y la pobreza aumentaron bruscamente en Europa central y
oriental y en la Comunidad de Estados Independientes (CEI), en algunos casos
a un ritmo sin precedentes. Además, a pesar de que la democracia se ha
extendido, el número de pobres en el África subsahariana ha seguido
aumentando.
Si los gobiernos democráticos no
responden a las necesidades de la población pobre, la gente tiende a apoyar a
dirigentes autoritarios o demagógicos que afirman que si se limitan las
libertades civiles y políticas se acelerará el crecimiento económico y se
promoverá la estabilidad y el progreso social. En América Latina, las grandes
desigualdades de ingresos y la pobreza van unidas directamente a una escasa
confianza de la gente en las instituciones políticas, y a una mayor
disposición a aceptar un régimen autoritario y violaciones de los derechos
humanos.
Los
dirigentes autoritarios prometen resultados mejores, y afirman que hay que
sacrificar la democracia en aras del crecimiento económico y el progreso
social, pero no hay pruebas de que esta fórmula sea válida. Según estudios
estadísticos, el hecho de que un régimen sea autoritario o democrático no es
un factor decisivo que influya en la tasa de crecimiento económico o en su
reparto. La experiencia en países de todo el mundo apoya esta deducción.
Costa Rica, la democracia más estable de América Latina, alcanzó un 1,1% de
crecimiento anual del ingreso per cápita entre 1975 y 2000, más rápido que la
media regional que fue del 0,7%, y puede enorgullecerse de tener la
distribución más equitativa en materia de ingresos, enseñanza y salud.
Sin embargo, en Brasil la
democracia coexiste con uno de los mayores índices de desigualdad económica y
social del mundo. Paraguay, con un régimen más autoritario, ha alcanzado el
índice de crecimiento medio per cápita de la región, pero no ha conseguido aumentar
las oportunidades sociales y económicas.
IV. Una democracia que da poder
al pueblo debe construirse desde dentro: no se puede importar
En muchos países, uno de los
retos esenciales para consolidar la democracia es edificar las instituciones clave
para una gobernabilidad democrática:
• Un sistema representativo, con
partidos políticos que funcionen correctamente y asociaciones basadas en
intereses comunes.
• Un sistema electoral que
garantice elecciones libres y justas, así como el sufragio universal.
• Un sistema de controles y
comprobaciones basado en la separación de poderes, en el que el poder
judicial y el poder legislativo sean independientes.
• Una sociedad civil dinámica,
capaz de supervisar al Gobierno y a las transacciones privadas, y de brindar
alternativas para la participación política.
• Medios informativos libres e
independientes.
• Un control civil eficaz del
Ejército y de otras fuerzas de seguridad.
Dichas instituciones adoptan
muchas formas y aspectos, pero en todos los países la democracia implica
mucho más que una decisión única o unas elecciones improvisadas. La
democracia requiere un proceso profundo de desarrollo político para que la
cultura y los valores democráticos puedan arraigar en todos los sectores de
la sociedad (proceso que nunca llega a completarse). El tipo de democracia
que elige un país depende de su historia y de sus circunstancias, los países
son forzosamente “democráticamente diferentes”.
La edificación de instituciones
democráticas, consiguiendo al mismo tiempo un desarrollo social y económico
equitativo, plantea tensiones. El hecho de conceder a todas las personas una
igualdad política oficial no basta para crear en la misma medida la voluntad
o capacidad de participar en los procesos políticos, ni una capacidad igual
en todos de influir en los resultados.
Los desequilibrios en los recursos y el poder político socavan a
menudo el principio “una persona, un voto”, y la finalidad de las
instituciones democráticas. Del mismo modo, los procesos judiciales y las
instituciones reguladoras se ven socavados si las élites los dominan en
perjuicio de la mujer, las minorías y las personas desprovistas de poderes.
Un problema crítico es el papel
del dinero en la política, pues si ejerce una influencia desmesurada sobre
quiénes resultan elegidos y sobre las normas votadas por los legisladores,
pervierte las instituciones democráticas. Los recientes debates en los
Estados Unidos acerca de la reforma de la financiación de campañas
electorales y las conexiones financieras entre Enron y algunos dirigentes
políticos de los dos principales partidos del país demuestran que es un
problema grave tanto en las democracias antiguas como en las nuevas
democracias.
Los candidatos a la Presidencia en
las elecciones de 2000 en Estados Unidos se gastaron 343 millones de dólares
en sus campañas, cuando en 1980 habían gastado 92 millones. Si se incluyen
los gastos de los partidos políticos, en la campaña de 2000 probablemente se
gastaron más de mil millones de dólares. En 2001, Michael Bloomberg se gastó
la cantidad sin precedentes de 74 millones de dólares para convertirse en
alcalde de Nueva York, lo cual equivale a un precio de 99 dólares por cada
voto. Su principal rival se gastó 17 millones de dólares.
A
medida que aumentan los gastos de una campaña, aumenta proporcionalmente el
riesgo de que los políticos se dejen influir demasiado por intereses
empresariales. En el ciclo de elecciones de los Estados Unidos en 2000, las
empresas donaron 1.200 millones de dólares en concepto de contribuciones
políticas (14 veces más que la cantidad ya considerable que habían aportado
los sindicatos de trabajadores, y 16 veces más que los aportes de otros
grupos interesados). A pesar de que muchos países europeos tienen límites más
rigurosos con respecto a la financiación por las empresas, fenómenos
parecidos a éste están surgiendo en muchos otros países. En la India, las
grandes empresas aportaron el 80% de la financiación de los principales
partidos en 1996.
Al mismo tiempo, los partidos
políticos están en decadencia en muchos lugares del mundo. En los Estados
Unidos, Francia, Italia y Noruega, el número de miembros afiliados a partidos
políticos establecidos se ha reducido a la mitad o incluso menos en
comparación con hace 20 años. Según estudios recientes en América Latina y
Europa Central y Oriental, la gente confía más en la televisión que en los
partidos políticos.
V. Propiciar un ciclo
positivo para el desarrollo humano requiere promover políticas democráticas
La promoción de políticas
democráticas implica ampliar las capacidades en materias tales como la
enseñanza, hacer posible que la gente desempeñe una función más activa en
tales políticas, y fomentar el desarrollo de grupos de la sociedad civil y de
otras instituciones extraoficiales para que las instituciones democráticas
puedan representar mejor a sus ciudadanos.
En los dos últimos decenios han
surgido muchas nuevas modalidades para que la gente pueda participar en
actividades y debates públicos. Aunque ha disminuido la afiliación a partidos
políticos, sindicatos y otros cauces tradicionales de acción colectiva, ha
habido una gran oleada de apoyo a organizaciones no gubernamentales (ONGs) y
otras nuevas agrupaciones de la sociedad civil. En 1914 había 1.083 ONGs
internacionales. En 2000 eran más de 37.000, y casi la quinta parte se creó
en el decenio de 1990. En la mayoría de los países en desarrollo ha aumentado
aún más considerablemente el número de ONGs nacionales y de organizaciones no
lucrativas: en 1996, en la India había más de un millón de organizaciones no
lucrativas, y en Brasil había 210.000.
Actualmente,
más de 7.000 millones de dólares en concepto de ayuda para los países en
desarrollo circulan a través de ONGs internacionales, lo cual refleja y
respalda la enorme expansión del ámbito y la índole de las actividades de las
ONGs. Además de apoyar proyectos para el desarrollo y participar en ellos,
las ONGs están desempeñando una función más activa en la supervisión y la
adopción de decisiones a escala local, y están desarrollando formas nuevas de
gobernabilidad basadas en la colaboración. El Consejo de administración
forestal reúne a agrupaciones ecológicas, la industria maderera, trabajadores
forestales, representantes de la población autóctona y agrupaciones
comunitarias para certificar madera producida de forma sostenible para su
exportación. En Porto Alegre (Brasil) y en otros lugares, la elaboración de
presupuestos incluye hoy día consultas con agrupaciones de la sociedad civil.
En el Reino Unido se ha invitado al Women´s Budget Group (Agrupación Femenina
de Presupuestos)para que examine las propuestas presupuestarias del Gobierno.
También están prosperando las
actividades a título voluntario. En los Países Bajos, se calcula que el
trabajo hecho por voluntarios equivale a 445.000 puestos de trabajo de
jornada completa, por un valor de 13.600 millones de dólares. En la República
de Corea, casi 3.9 millones de personas trabajan voluntariamente más de 451
millones de horas, por un valor superior a 2.000 millones de dólares. En
Brasil, al menos el 16% de los adultos dedican tiempo a trabajos voluntarios.
Las iniciativas de los consumidores son otra manera de que la gente normal
pueda participar en debates públicos sobre cuestiones de política, por ejemplo
mediante el boicot de alfombras fabricadas por trabajadores infantiles o la
compra de productos de pequeños cultivadores de café para respaldarlos. La
amenaza de iniciativas de este tipo puede obligar a las empresas a que
cumplan con las expectativas de la gente en materia de responsabilidad social
comercial.
Éste
y otros ejemplos demuestran el gran potencial para ampliar la participación
en la gobernabilidad y promover resultados más igualitarios para los
ciudadanos. En general, las iniciativas de la sociedad civil están orientadas
a fortalecer las instituciones democráticas y no a socavarlas.
Los grupos de la sociedad civil
no encajan bien en los modelos tradicionales de gobernabilidad y
responsabilidad, lo cual constituye una parte de su valía en las democracias.
Sin embargo, si tales agrupaciones surgen debido a intereses particulares o
utilizan tácticas opuestas a los valores democráticos, pueden ser tanto
civiles como “ inciviles ”. El aumento de tales agrupaciones plantea un reto
a la participación política y democrática genuina.
No existen soluciones sencillas
para este problema. Sin embargo, muchos grupos de la sociedad civil reconocen
que han de rendir cuentas en público por sus acciones. En Etiopía, las ONG
del país han adoptado códigos de conducta para promover una autorregulación
efectiva. Los códigos ponen de relieve la importancia de la transparencia y
la responsabilidad, así como la necesidad
de que las ONG velen por la
representación genuina de las personas en cuyas vidas influyen.
Los medios informativos libres e
independientes son otro pilar vital de la democracia. En todo el mundo se
siguen limitando las libertades civiles fundamentales, tales como el derecho
a la libertad de expresión, reunión e información. Pocos países cuentan con
leyes que amparen la libertad de información, por ejemplo. Sin embargo, en
muchos países las nuevas tecnologías y las nuevas libertades en materia de
medios informativos permiten a los medios coadyuvar en mayor medida a aplicar
políticas democráticas, originando debates públicos y revelando casos de
corrupción y abusos. En el caso
de las elecciones en Ghana en 2000, la transparencia de los resultados se
debió en parte a la actividad de las numerosas emisoras de radio privadas del
país, que hicieron muy difícil manipular los votos, con lo cual dieron
credibilidad a los resultados publicados.
Especialmente en los países en
desarrollo, la mayoría de los ciudadanos corrientes y normales tienen muchas
más fuentes de información para consultar que hace diez años, y la
información está menos sometida a un control estatal riguroso. Para que los
medios informativos sean pluralistas e independientes, han de quedar libres
no sólo del control estatal, sino también de la influencia de las presiones
políticas y de los sectores empresariales. Aunque las reformas de mercado y
la integración económica han reducido la proporción de medios informativos en
poder del Estado, ha aumentado su concentración en el sector privado. Cuatro
empresas informativas poseen el 85% de los diarios del Reino Unido, con dos
tercios de los periódicos distribuidos. En los Estados Unidos, seis empresas
controlan la mayoría de los medios informativos.
Las
presiones comerciales y políticas siempre incidirán en las reglas de juego
del mercado de las ideas. Sin embargo, la respuesta a una influencia política
o empresarial desmesurada no es dejar que el Estado vuelva a regular
estrictamente los medios. Los medios informativos han de ser tan libres como
responsables, y por ello ahora se da más importancia a que se mantengan altos
estándares de profesionalismo y de ética. Los periodistas y los medios
informativos sólo son libres si sirven en primer lugar a su audiencia, y sólo
después a las autoridades o a intereses de sectores privados. Hay una gama de
mecanismos que pueden promover estos objetivos sin tener que recurrir a
controles estatales, entre ellos la autorregulación por conducto de órganos
independientes, códigos de ética profesional y el recurso a los defensores
del pueblo oficiales, así como la capacitación y la concientización de los
periodistas.
VI. Otro objetivo prioritario es
establecer un control democrático de las fuerzas de seguridad
El desencanto popular no es el
único problema que afrontan las democracias del mundo. En muchas de ellas hay
un obstáculo aún mayor: el gran poder del Ejército, la policía y los
servicios de información (por no citar también a los caudillos de guerrillas,
los grupos paramilitares y las empresas de seguridad privada).
En la segunda mitad del siglo
XX, 46 gobiernos electos fueron derrocados violentamente por regímenes
autoritarios y, desde 1989, los ejércitos de algunos países han intervenido
directamente en los asuntos políticos de 13 países del África subsahariana; o
sea en uno de cada cuatro países de esa región. En algunos países, como en
Nigeria en 1993 y Myanmar en 1990, los jefes militares han arrebatado a los
gobiernos electos el control del poder (o no se lo han cedido) so pretexto de
mantener la paz civil. En otros países, como en Zimbabwe en 2000-2002, los
gobiernos electos han socavado la democracia y la seguridad de las personas
al utilizar a sectores de los servicios de seguridad para conseguir sus
propios fines. Y en otros países, el peligro de que el Estado fracase (en
casos en que el sector de la seguridad esté fragmentado o incluso
privatizado) es tan grande como el peligro de que el país vuelva a caer en un
régimen autoritario brutal.
Cuando
hay un colapso del orden en un país, la población empobrecida es normalmente
la que sufre primero y en mayor medida. Desgraciadamente, a menudo la
violencia contra los civiles dimana de fuerzas sometidas al control de las
autoridades. En el curso del siglo XX, los gobiernos han causado la muerte a
unos 170 millones de personas; muchas más que las que murieron en las guerras
entre países.
La gobernabilidad
antidemocrática de las fuerzas de seguridad también puede falsear las
prioridades de seguridad. Muchos gobiernos siguen armando a sus fuerzas de
seguridad, borrando sus diferencias con el Ejército o dándole fondos
demasiado escasos. Si no hay un control democrático y civil de las fuerzas de
seguridad (que incluya una fuerza de policía nacional eficaz y objetiva), los
gobiernos no podrán garantizar la seguridad de sus habitantes y se
obstaculizará gravemente el desarrollo humano.
Las relaciones entre las fuerzas
de seguridad y los grupos civiles rara vez se ajustan a una situación ideal,
incluso en las democracias de mayor arraigo histórico. No obstante, hay ejemplos
alentadores en algunas nuevas democracias, entre ellas Suráfrica, muchos
países de Europa Oriental y países de América Latina donde antes eran
frecuentes los golpes de Estado, que demuestran que es posible hacer
progresos. El éxito en este ámbito puede contribuir al proceso más amplio del
fortalecimiento de las políticas e instituciones democráticas. Asimismo,
puede fomentar la paz y la estabilidad externas, ya que las guerras entre
países democráticos son muy poco frecuentes.
En las sociedades desgarradas
por la guerra el restablecimiento del control sobre las fuerzas armadas es
una condición esencial para el progreso. En caso contrario, las iniciativas
de instauración de la paz corren el riesgo constante de sufrir reveses,
especialmente los intentos de establecer un poder compartido y ampliar la
representación política. La falta de control también puede causar una
anarquía generalizada y permitir que prospere el extremismo violento, como
sucedió en Afganistán y en Somalia en el decenio de 1990.
Incluso en esas circunstancias
es posible hallar soluciones, pero éstas requieren que los dirigentes
políticos se comprometan a poner en marcha procesos justos y que incluyan a
las diversas partes, especialmente en la desmovilización y la reintegración
de ex combatientes y en la estructuración de fuerzas de seguridad
profesionales, y que incorporen un equilibrio entre las etnias, así como a
invertir en una paz justa y duradera que incorpore las últimas novedades,
tales como las comisiones de investigación. La creación de un espacio
político para una reconciliación basada en un consenso amplio y el fomento de
dirigentes locales activos, entre ellos mujeres y jóvenes, son vitales para
una rehabilitación a nivel nacional. En algunos casos, como en Afganistán y
Timor Oriental, los países también necesitan una ayuda internacional a gran
escala que les ayude a mantener la paz y el orden, a pedir cuentas a los
culpables de infringir los derechos humanos y a edificar instituciones
democráticas que contribuyan a resolver discrepancias arraigadas sin recurrir
a la violencia.
VII. La
interdependencia mundial también requiere una mayor participación y
responsabilidad en la adopción de decisiones mundiales
La potenciación de las personas
para que puedan influir en las decisiones que afectan a sus vidas y pedir
cuentas a sus gobernantes ya no es un asunto de orden meramente nacional. En
un mundo integrado, estos principios democráticos adquieren una dimensión
mundial, pues las normas y los agentes mundiales a menudo afectan a la vida
de las personas tanto como las propias normas y los propios agentes
nacionales. Esta nueva realidad se ha reflejado en las últimas protestas
contra la mundialización en países tanto industrializados como en desarrollo. A pesar de que estas protestas
revisten diversas formas y están motivadas por diferentes intereses, a menudo
coinciden en exigir que los actores y las instituciones mundiales sean más
accesibles y reaccionen más a los problemas de los más pobres del mundo. Los grupos que protestan no son los
únicos que consideran que éste es un problema urgente.
En 2001 se creó un fondo mundial
para la salud a fin de reajustar un desequilibrio en el campo de la
investigación sanitaria. Por
ejemplo, cada año mueren de malaria al menos un millón de personas, casi
todas ellas en los países más pobres.
En el decenio de 1950, la Organización Mundial de la Salud se propuso
eliminar esta enfermedad, pero a lo largo de varios decenios sólo obtuvo
escasos fondos públicos para su investigación o su tratamiento. En 1992, menos del 10% del gasto
mundial en investigación médica se dedicó a la lucha contra lo que supone el
90% del volumen mundial de enfermedades.
Las normas de comercio internacional
también se han opuesto a los intereses económicos de los países en desarrollo
y no han podido controlar el proteccionismo en los países industrializados,
especialmente mediante normas antidumping y otras barreras no arancelarias. En promedio, los aranceles de países
industriales sobre productos importados de países en desarrollo son cuatro
veces superiores a los impuestos a productos importados de otros países
industrializados. Además, los países que pertenecen a la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) aportan cerca de mil millones de
dólares diarios en concepto de subvenciones agrícolas domésticas, o sea, más
de seis veces la cantidad que gastan en la asistencia oficial para el
desarrollo (AOD) de países no desarrollados.
Las iniciativas para crear una
gobernabilidad mundial más inclusiva y más responsable afrontan dos retos
principales. El primero es aumentar el pluralismo: ampliar el espacio
destinado a grupos ajenos a las instituciones oficiales del Estado para que
participen en procesos mundiales de adopción de decisiones, especialmente a
la hora de elaborar mecanismos para modificar la conducta de los sectores
empresariales privados. El
segundo es aumentar la participación y la responsabilidad de las
instituciones multilaterales, para que los países en desarrollo desempeñen
una función más importante.
Aumento del pluralismo en el
proceso decisorio mundial. A través de una serie de campañas de importante proyección
pública, las iniciativas de la sociedad civil han promovido el pluralismo a
escala mundial. Algunas de las tácticas han sido llamativas y eficaces, como
por ejemplo la cadena humana que la campaña Jubilee 2000 en pro de la
reducción de la deuda formó, alrededor de los dirigentes de los países del
G-8 en Birmingham (Reino Unido) en 1998. Otras acciones parecidas han llamado
la atención acerca de otras cuestiones, desde el papel de los “ diamantes a
precio de sangre ” en la financiación de las guerrillas en África hasta la
manera en que el Acuerdo sobre los derechos de propiedad intelectual
relacionados con el comercio (TRIPS) propugnado por la Organización Mundial
del Comercio (OMC) amenazaba con privar a la población pobre del acceso a
medicamentos de primera necesidad.
El aumento del pluralismo en las
políticas mundiales también ha contado con el respaldo de nuevas formas de
colaboración entre los gobiernos y las agrupaciones mundiales de la sociedad
civil. Quizá el ejemplo que ha tenido más éxito sea el Tratado de 1998 cuyo
objetivo era establecer la Corte Penal Internacional. A pesar de la oposición de algunos de
los países más importantes, el Tratado se ha ratificado hace poco, lo cual
refleja el apoyo movilizado por centenares de organizaciones pro derechos humanos
en todo el mundo.
También se está incorporando un
mayor pluralismo en los sistemas y mecanismos internacionales, como sucede
con la Comisión Internacional sobre Grandes Presas, el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y la nueva estrategia del Banco Mundial basada en
consultas sobre estrategias de países para la reducción de la pobreza, y el
programa del Pacto de las Naciones Unidas dedicado a la responsabilidad
social empresarial, que comenzó hace poco.
Aumento de la participación y la
responsabilidad en las instituciones multilaterales. Aunque
la aparición de una sociedad civil mundial ha creado oportunidades para
consolidar la democracia en el plano internacional, es necesario reformar las
instituciones internacionales existentes. Hay que permitir que los países en
desarrollo tengan más voz en las operaciones que los conciernen. Dada su
enorme y creciente influencia, esas instituciones deben ser consideradas aún
más responsables de sus políticas y de sus actividades.
Obsérvese el caso de la OMC.
Cada país miembro tiene un escaño y un voto, lo cual es sumamente
democrático, pero de hecho, las decisiones se toman por consenso, en el que
influyen con mucha fuerza los países más grandes y más ricos. El
desequilibrio en la participación de los países en desarrollo queda también
de manifiesto en los movimientos mundiales de la sociedad civil. De las 738
ONGs registradas en la Conferencia ministerial de la OMC en Seattle
(Washington) en 1999, el 87% provenía de países industrializados.
El déficit democrático de las
organizaciones internacionales es inevitable, pues las personas no eligen
directamente a sus representantes ante la OMC, el FMI, el Banco Mundial o el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Muchos alegan que los
desequilibrios en el poder mundial político y económico hacen a su vez inevitable
que las decisiones adoptadas a nivel intergubernamental no sean
representativas. Este razonamiento tiene mucho peso. En particular, la
influencia de los Estados Unidos en instituciones como el FMI y la OMC tiene
poco que ver con su poder oficial de voto, y mucho que ver con el prestigio
mundial del país.
Quizá no sea casualidad que las
instituciones internacionales más representativas, como el Consejo Económico
y Social de las Naciones Unidas y la Asamblea General de las Naciones Unidas,
se considere asimismo que son las que tienen menos poder. En realidad, los
países poderosos (esenciales para que toda institución internacional tenga
éxito) tienden a aproximarse a instituciones que les dan mayor poder, y esos
países llevan ese poder consigo a todas partes: en las reuniones de la “sala
verde” de la OMC o en las del Directorio Ejecutivo del FMI. Las iniciativas
para hacer que aumente la participación de los países en desarrollo han de
tener en cuenta esos hechos reales y fundamentales.
No obstante, hay un amplio
margen para que las instituciones mundiales sean más democráticas. Se han
presentado muchas propuestas para desechar prácticas tan obviamente
antidemocráticas como el veto en el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas y la forma de elegir a los dirigentes del FMI y del Banco Mundial.
Diversas comisiones, gabinetes de estrategia y organizaciones de la sociedad
civil han recomendado asimismo que se aumente la transparencia, por ejemplo
haciendo públicas decisiones tomadas por las juntas ejecutivas de las
principales instituciones financieras internacionales y consiguiendo que las
decisiones de la OMC sean más transparentes e incluyan a más partes
interesadas.
En los últimos años el FMI, el
Banco Mundial y las Naciones Unidas han lanzado iniciativas importantes con
miras a ser más abiertos y transparentes. Se ha bloqueado el progreso de
muchas de las propuestas más ambiciosas de reforma democrática (como las
referidas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas), pero sigue
habiendo una gran presión para incorporar los principios democráticos en esas
organizaciones, especialmente porque en los últimos tiempos muchas de ellas
se han involucrado cada vez más en políticas económicas, políticas y sociales
de los países. Cuanto más profunda sea su intervención en las delicadas
reformas de la gestión pública en los países en desarrollo, tanto más
necesario será que las organizaciones internacionales sean abiertas y
responsables.
El argumento tradicional en
contra de tales reformas es que el proceso decisorio se volvería engorroso e
inviable. Pero contra este argumento cabe invocar las circunstancias reales
de un mundo más integrado. Da igual que el objetivo sea la paz, el
crecimiento económico o la sostenibilidad ecológica: las iniciativas internacionales
para promover cambios no darán resultado si los agentes nacionales se sienten
excluidos. En todo el mundo, las Naciones Unidas, el FMI, el Banco Mundial y
la OMC se encuentran con el hecho de que sí que es importante detentar la
“propiedad” de las decisiones. Los poderes mundiales se percatarán cada vez
más de que un sentimiento general de impotencia y marginación de los países
en desarrollo puede poner en peligro el crecimiento económico y la seguridad
tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo.
Una lección obligatoria del
pasado decenio es que las instituciones políticas nacionales no están a la
altura de los retos de gobernabilidad que plantea un mundo más
interdependiente. Ahora que las
democracias incipientes luchan por establecer las bases de una gobernabilidad
democrática, hay nuevas fuerzas e instituciones que ejercen gran influencia
en la vida de las personas. Y hay nuevos tipos de conflicto que se extienden
dentro de los países y entre ellos.
Muchas personas confiaban en que los atentados terroristas del 11 de
septiembre inspirarían la unidad mundial al abordar los retos de la
gobernabilidad nacional e internacional. Ha habido señales alentadoras en ese
sentido, como el aumento de la ayuda prometida en la Conferencia sobre
financiación para el desarrollo, de marzo de 2002, pero también hay una
probabilidad igualmente grande de que los atentados y sus secuelas sigan
debilitando a las instituciones mundiales, socavando los derechos humanos y
agudizando la fragmentación social y económica. Está claro que hay que
actuar. Se sigue necesitando la voluntad de adoptar medidas que promuevan la
democracia, fomenten el desarrollo y extiendan las libertades humanas por
todo el mundo.
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