| Titulo |
Comercio y
desarrollo
Edición Nº 66
Septiembre-diciembre 2002 |
| Editor |
Secretaría Permanente del SELA Indíce |
Metas internacionales
de desarrollo social
y la cooperación al desarrollo
Ximena de la Barra*
Asesora del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia ( UNICEF)
en política social para América Latina y el Caribe
"Por eso, a los hombres del poder les decimos, les pedimos, ¡les exigimos! el
cumplimiento de las promesas que sucesivamente han venido asumiendo. El cuidado de la
infancia no puede ser entendido como una tarea más, sino como la decisiva y única
posibilidad de recuperar a una humanidad que se siente a sí misma desfallecer".
Ernesto Sábato
Comisión de Personalidades por la Infancia y la Adolescencia de América Latina y el
Caribe.
Introducción
Los organizadores de la XV Reunión de Directores de Cooperación Internacional de
América Latina y el Caribe1 fueron preclaros al solicitarme que tratara en ese contexto el tema de la
vinculación entre las metas internacionales de desarrollo social y la cooperación al
desarrollo. Lo digo, por una parte, porque UNICEF fue la organización precursora en
materia de grandes cumbres mundiales al convocar en 1990 la primera de ellas, la Cumbre
Mundial sobre la Infancia. Por otra parte, mi afirmación se debe a que en dicha Cumbre se
establecieron una serie de metas en beneficio de la infancia. Veintisiete metas, para ser
más precisa. Tanto la Cumbre como las metas se apoyaban en la Convención sobre los
Derechos del Niño como marco conceptual. Las metas tenían por objetivo facilitar el
seguimiento de los avances que se esperaban lograr gracias a los compromisos políticos
contraídos en la Cumbre. Ha transcurrido ya una década, UNICEF hizo un seguimiento
constante y ya se tiene una evaluación clara de los logros obtenidos en la década, así
como de los desafíos aún pendientes. Más aún, en la Sesión Especial de las Naciones
Unidas sobre la Infancia, realizada en Nueva York en mayo de 2002, se dieron a conocer
públicamente los resultados y se trazaron nuevas metas para seguir avanzando en materia
de cumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia.
I. Factores detonantes de los logros en materia de infancia y adolescencia
en el mundo
Primeramente es importante reconocer que el factor detonante primordial de los progresos
en materia de infancia y adolescencia, ha sido, sin lugar a dudas, la promulgación y
ratificación por casi todos los países del mundo, con la sola excepción de los Estados
Unidos de Norteamérica, de la Convención sobre los Derechos del Niño. Esta Convención,
adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, ha
sido la herramienta de derechos humanos más rápidamente ratificada de todos los tiempos.
La Convención transforma a niños y adolescentes en sujetos de derechos y establece
obligaciones a los Estados para con ellos. Contiene principios fundamentales como, por
ejemplo, el principio de la universalidad, el de la no discriminación, el de la
indivisibilidad de los derechos y el derecho a los niños a la libertad de expresión. La
consideración de estos principios implica la decisión de desarrollar sociedades justas,
incluyentes, donde las necesidades sean consideradas derechos exigibles y en las cuales el
concepto de expansión de la ciudadanía incluye tanto a los derechos civiles y políticos
como a los económicos y sociales.
Con base en estos principios, la Cumbre Mundial sobre a Infancia de 1990, al fijar metas,
lo que hizo fue establecer tareas y promover procesos. Si bien la Convención establece el
principio de la universalidad, y en rigor todas las metas deberían ser fieles a ello
planteándose un 100% de logros, la Cumbre fue realista al entender el cumplimiento de
metas como un proceso, y en consecuencia, al establecer metas progresivas. De esta forma,
las metas constituyen solamente una ruta crítica que ayude a la sociedad a avanzar hacia
la universalidad de los derechos de la infancia. Por otra parte, siendo las metas
cuantificadas y vinculadas a un período de tiempo específico para su cumplimiento, son
metas de muy fácil evaluación. A lo largo de la década de los noventa se organizaron
una serie de reuniones ministeriales para ir tomando el pulso a los avances y para instar
a los países más rezagados a emprender esfuerzos adicionales para lograr dichas metas.
La ratificación de la Convención obligó a los Estados parte a emprender una serie de
reformas legislativas para adaptar la legislación nacional vigente a la Convención. Los
países que realmente se comprometieron con la Convención abandonaron sus antiguas leyes
minoriles para transformar a los niños en sujetos de derecho y en verdaderos ciudadanos.
Paralelamente, se inició una campaña para aumentar el gasto público en la infancia y
para reformular las políticas públicas de modo que permitan el cumplimiento de los
mandatos de la Convención. Durante el desarrollo de la X Cumbre Iberoamericana realizada
en Panamá en el año 2000, destinada exclusivamente al tema de la infancia y la
adolescencia, ha quedado meridianamente claro que no hay política pública que no afecte
el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia. Por eso es que no sólo
habrá que reformar las políticas sociales más directamente relacionadas con las
necesidades de la infancia, como son las de salud y educación, sino también las
políticas económicas, impositivas y presupuestarias que permitan hacer efectiva una
política social centrada en el interés superior de la infancia.
II. La cooperación al desarrollo está desvinculada de los acuerdos políticos
La tendencia prevaleciente durante las dos últimas décadas en materia de cooperación
internacional al desarrollo ha sido su paulatino decrecimiento. Lejos de haber alcanzado
la meta de constituir el 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB) de los países donantes, la
cooperación al desarrollo, en este momento, se sitúa en menos de un tercio de lo
acordado y muy lejos de los cuantiosos volúmenes de recursos que se asignan a la
cooperación militar. Si bien hay países donantes que no sólo cumplen sino que
sobrepasan su compromiso con el desarrollo, como son los nórdicos, hay otros países,
lamentablemente los de mayor volumen de producto, que se resisten a conceder la
proporción de recursos a que se comprometieron.
Durante la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, realizada
en Monterrey, en marzo de este 2002, la cual fue convocada precisamente por la
preocupación generalizada por la falta de financiamiento para cumplir los acuerdos
adquiridos en cumbres anteriores, y muy especialmente los compromisos convenidos en la
Declaración del Milenio, se volvió a instar a los países desarrollados a dedicar el
0.7% de su PIB como asistencia oficial al desarrollo para los países en desarrollo y a
destinar entre el 0,15% y el 0,20% de su PIB a los países menos adelantados. Resta poder
constatar si esta vez se sostenga lo acordado. El contexto mundial no parece muy propicio.
La cooperación solicitada por Naciones Unidas para reconstruir Afganistán, por ejemplo,
país destruido como efecto colateral de la política internacional en las últimas
décadas, donde cabría esperar un mayor compromiso internacional, no se hará efectiva.
Los compromisos no van más allá de un 10% de lo solicitado y lo efectivamente
desembolsado hasta el momento es sólo una pequeña fracción de ello.
Igualmente grave es la constatación de que la cooperación hacia los países más pobres,
que lo necesitan más, ha disminuido con mucho mayor rapidez que la cooperación en
general. Por otra parte, la tendencia decreciente más fuerte se produce en la región de
América Latina y el Caribe. Un falso concepto de región en transición económica
ascendente la "gradúa" de la necesidad de recibir cooperación. Las recientes
sucesivas crisis financieras en la región y el aumento de la pobreza y las disparidades,
cuyo ejemplo más evidente corresponde a Argentina, ha demostrado la falacia del concepto
de graduación.
En varias conferencias internacionales, comenzando por la Cumbre Mundial para el
Desarrollo Social llevada a cabo en Copenhague en 1995, se acordó que el 20% de la
cooperación al desarrollo se dirigiría a los servicios sociales básicos que son los que
más positivamente impactan el desarrollo de la niñez. Se acordó además que los países
dirigirían el 20% de sus presupuestos públicos a los servicios sociales básicos. Estos
acuerdos constituyen la llamada Iniciativa 20/20, ratificada por varias de las
conferencias que la siguieron. Sin embargo, la cooperación al desarrollo destinada a
servicios sociales básicos en el mundo, en este momento, no llega a la mitad de lo
acordado ya que está por debajo del 10%.
Tampoco la asignación presupuestaria de los países ha cumplido este compromiso. En
algunos casos, porque así lo han decidido; en otros, porque se lo han impuesto las
condiciones atadas a los créditos multilaterales. En una gran mayoría de los casos, los
volúmenes del presupuesto público son demasiado pequeños para que un 20% de ellos
resuelva las necesidades del gasto social. Urgen, por consiguiente, entre otras, las
reformas impositivas para que los estados puedan cumplir su rol de redistribuir recursos
en la sociedad para así palear la catástrofe humana, que en América Latina se da con
mayor intensidad que en otras regiones, como es la gran disparidad en el acceso a los
frutos del desarrollo.
Durante la Sesión Especial de las Naciones Unidas sobre la Infancia, el presidente
Alejandro Toledo del Perú, anunció para su país una medida de suma importancia para
contribuir al financiamiento del gasto social básico. Se comprometió que para dicho
efecto recortaría el gasto militar. Tan loable iniciativa merece ser emulada por otros
países, aunque el contexto prevaleciente de lucha contra el terrorismo lo hace más
difícil. Sin ir más lejos, el propio Perú está señalado como uno de los países que
alberga grupos terroristas y tendrá que buscar formas de hacer méritos para
contrarrestarlo.
Uno de los gastos sociales básicos más significativos es el de la educación primaria.
Durante toda la década pasada, varias de las conferencias internacionales,han afirmado
que la educación constituye el pivote para el desarrollo. La Cumbre del Milenio y la
Sesión Especial de Naciones Unidas sobre la infancia lo han reiterado. La propuesta ha
sido la de educar a los niños hoy para tener sociedades desarrolladas mañana. Sin
embargo, no ha habido incremento en la cooperación destinada a la educación. Del mismo
modo, varias conferencias - las del medio ambiente, las de salud, las de la década para
el agua potable y otras - han ido estableciendo el año 2000 como aquél en que se
lograría la meta de acceso universal al agua potable. En realidad, esta meta se viene
reiterando, conjuntamente con la meta de salud para todos en el año 2000, desde la
Conferencia sobre la Salud Primaria sostenida en Alma Ata en 1978. Sistemáticamente, este
plazo del año 2000 ha tenido que ir siendo extendido, a pesar de la reconocida
vinculación entre el agua, la buena salud y el desarrollo. De hecho, el sector de agua y
saneamiento es el más abandonado por la cooperación al desarrollo en términos globales.
La meta de salud para todos está igualmente lejos de concretarse.
Tan grave como lo anterior es el hecho de que las condicionalidades que se imponen a la
cooperación para el desarrollo, pueden llegar a contrarrestar sus beneficios. La
imposición de determinadas políticas económicas, por más fracasadas que éstas hayan
demostrado ser, así como la imposición de ajustes en el gasto público, que en los
hechos imponen políticas sociales de limitada eficacia, ha sido la tónica en la
cooperación al desarrollo, especialmente la proveniente de la banca multilateral.
Adicionalmente, las condicionalidades relativas a los suministros tanto materiales como
técnicos, que imponen una buena proporción de los donantes, hacen dudar que en realidad
se trate de una cooperación y no de una forma de buscar beneficios propios. En este caso,
como en los anteriores, también hay que reconocer honrosas excepciones en algunos países
donantes.
Entre las múltiples condicionalidades que en la actualidad afectan la capacidad de
gobernar se encuentra la obligación de destinar proporciones excesivas del presupuesto
público al servicio de la deuda externa, aunque eso signifique no poder cumplir los
compromisos con la deuda social interna. Hay un gran número de países que gastan más en
el servicio de la deuda que en implementar su política social. En el caso de los países
altamente endeudados existe la oportunidad de acceder a la condonación de la deuda,
previo cumplimiento de condicionalidades aun más férreas. Cuando lo logran, generalmente
la condonación de la deuda viene en reemplazo de cooperación al desarrollo. Si bien se
suele condicionar la condonación de la deuda al aumento del gasto social básico, la
condonación no resuelve la necesidad de recursos financieros externos adicionales.
Por otra parte, la cooperación al desarrollo, al fracasar en sus propósitos explícitos,
cambia constantemente de modalidad en busca de nuevos caminos. Con justeza se ha
abandonado la modalidad de cooperación por proyectos, dado que éstos tenían efectos
aislados, contenidos dentro de la comunidad receptora, que podrían ser bastante limitados
con relación a la magnitud de los problemas existentes en el ámbito nacional. No
resolvían la necesidad de sustentabilidad ni tampoco la de la replicabilidad de los
proyectos. Se derivó hacia el enfoque sectorial, que si bien incluye desarrollo
institucional y creación de capacidades a todos los niveles, lo que contribuye a su
sustentabilidad, no toma en consideración que el desarrollo, por su complejidad,
necesariamente habrá de tener un enfoque integral, y que con los enfoques sectoriales se
pierde el potencial de la sinergia de la multisectorialidad. También prevalece la
modalidad de estrategias de reducción de la pobreza. Lamentablemente, si bien éstas
dirigen recursos hacia las peores manifestaciones de la pobreza, suelen enfocarse hacia
los síntomas y no hacia las causas, perdiendo así toda posibilidad de efectividad y
sustentabilidad.
Finalmente, corresponde ampliar el tema de la cooperación internacional al desarrollo
más allá de los efectos positivos que pudiera tener, y analizarlo en conjunto con la
imposición de tarifas y otras barreras arancelarias por parte de los países
industrializados, así como los subsidios a la agricultura y otros productos del mundo
desarrollado. A los países en desarrollo se les obliga a liberalizar el comercio para
beneficio de las transnacionales y del consumidor del norte, pero el mundo desarrollado se
reserva el privilegio de proteger su producción y con ello a sus trabajadores. Estas
asimetrías comerciales tienen un costo muchas veces mayor para los países en desarrollo,
en términos de oportunidades perdidas, que los casi 50 mil millones de dólares que
reciben en cooperación al desarrollo. Tampoco hay que olvidar que las políticas publicas
de los países industrializados, incluidas sus políticas internacionales, no siempre se
orientan a la reducción de la pobreza en los países en desarrollo. Al hablar de proteger
los bienes globales, correspondería, con justeza, evitar paralelamente los daños
globales.
III. Las consecuencias del incumplimiento
Las consecuencias negativas de lo ya expuesto son el aumento de las disparidades y la
pobreza, el incumplimiento de las metas acordadas y una tendencia reduccionista respecto a
las aspiraciones futuras. Un ejemplo de ello quedó en evidencia en la citada Sesión
Especial de Naciones Unidas sobre la Infancia, que reveló resultados preocupantes. Se
constataron, afortunadamente, algunos logros, pero también se evidenciaron considerables
retos pendientes. Más preocupante aún, se volvieron a establecer metas a cumplir al
final de la década presente para abordar dichos retos, pero las metas acordadas fueron
menos ambiciosas que las de la década anterior.
En el ámbito
global, no se cumplió la meta de reducir en 33% la mortalidad infantil para el año 2000.
Sólo se redujo un 14% y se vuelve a proponer una reducción del 33% para el año 2002.
Tampoco se
cumplió globalmente la meta de reducir la desnutrición en 50%, sólo se redujo en
17%. Ya no se propone reducirla en un 50% en esta década, sólo se propone
reducirla en 33%.
La meta que no
tuvo ningún grado de cumplimiento fue la de reducir la mortalidad materna en un 50%. En
este caso, también se ha decidido bajar las aspiraciones ya que sólo nos proponemos
reducirla en un 33% durante la presente década.
La meta de
lograr el acceso universal al agua potable, como ya hemos dicho, no se cumplió. El
acceso, en el ámbito global, del 79% en 1990, sólo aumentó al 80% en el año 2000. Se
ha desistido de lograr el acceso universal para el año 2010. Ahora se plantea reducir en
un 33% el número de personas sin acceso.
La situación
del saneamiento básico es similar. La cobertura incrementó desde el 55% al 60% durante
la década. Ya no se busca acceso universal sino 33% de reducción de las personas sin
acceso.
La meta de
acceso universal a la educación primaria tampoco se cumplió. La cobertura se incrementó
globalmente desde el 78% al 82%. La nueva meta ya no es la cobertura universal sino sólo
el 90%.
Es posible que
la prudencia demostrada por la comunidad internacional al comprometerse nuevamente con la
niñez se deba a que hay conciencia de que el actual modelo de desarrollo no brinda los
frutos que de él se esperan y si lo hace, éstos quedan en muy pocas manos. También cabe
suponer que hay conciencia de la necesidad de introducir cambios sustanciales en las
estructuras internacionales y nacionales para obtener mayores logros, cambios que la
comunidad internacional no parece estar dispuesta a hacer.
Sin embargo, lo positivo del nuevo establecimiento de metas fue el acuerdo de metas en
áreas temáticas que anteriormente no se habían incorporado, como por ejemplo:
Desarrollo del
niño en la primera infancia;
Salud de los
adolescentes;
Salud
reproductiva y sexual para las personas de edad apropiada;
Protección en
contra del abuso, la explotación y la violencia;
Combate del
VIH/SIDA
IV. Se avanza en el cumplimiento de metas, pero aumentan las disparidades
En el trasfondo del insuficiente avance global en el cumplimiento de metas ha surgido la
evidencia de una situación de extrema gravedad. La mayor parte del cumplimiento de metas
se ha hecho efectivo entre los niños de los dos quintiles de ingresos superiores. Lo que
quiere decir que se apuesta a las metas blandas, las que son fáciles de cumplir, y se
abandonan las duras, las que involucran a los niños de los quintiles de menores ingresos.
Estas últimas son difíciles de cumplir porque implicaría cambios estructurales en los
países y en las relaciones internacionales, para lo que no hay ninguna disposición en
esta etapa del desarrollo de la humanidad. Comprobado está que son las disparidades más
que la pobreza compartida las que provocan los problemas de salud, de desarrollo, de
desintegración social y de violencia, por la injusticia que eso conlleva. Por
consiguiente, en un contexto de crecientes disparidades no se podrá avanzar puntualmente
en algunas metas sin resolver los problemas que afectan a la sociedad entera.
Algunos ejemplos de incremento de las disparidades, pueden ayudadar a entender la gravedad
de la situación expuesta:
Respecto a la
mortalidad de menores de cinco años, a fines de los años ochenta, la disparidad entre el
quintil más pobre y el más rico era mayor que dos en el 60% de los casos, y mayor que
tres en el 40% de los casos. A mediados de los noventa, la disparidad había aumentando a
casi tres, y sigue aumentando. Por consiguiente, aunque los datos para el año 2000 aún
no están disponibles, se ha proyectado por sobre tres.
La mortalidad
infantil disminuyó en la mayoría de los países, salvo en los africanos afectados por el
VIH/SIDA. La disminución de la mortalidad se concentró en los quintiles de ingreso
superior. En la mayoría de los casos, los quintiles de ingresos inferiores no mejoraron.
V. América Latina y el Caribe, la región más avanzada
Dentro del panorama global expuesto, América Latina y el Caribe figura como la
región en desarrollo más avanzada en materia de cumplimiento de metas y hay razones
concretas para que así sea. En América Latina el compromiso político con la niñez es
real, es más fuerte y se ha sostenido a lo largo del tiempo. Lo demuestra el hecho de que
durante el transcurso de la década pasada se haya hecho, cada dos años, el seguimiento
del cumplimiento de metas, culminando en la Reunión Ministerial de Kingston en el año
2000. El seguimiento constante de los avances hizo posible tomar medidas adicionales para
ir contrarrestando los peores rezagos a medida que se iban detectando.
Del mismo modo, el compromiso político se refleja en el hecho de que la X Cumbre
Iberoamericana, realizada en Panamá en el año 2000, y el conjunto de sus reuniones
ministeriales previas, se hayan dedicado única y exclusivamente al tema de la infancia y
la adolescencia. Los acuerdos de Panamá respecto a la niñez tuvieron un rápido
seguimiento culminando en la XI Cumbre Iberoamericana, efectuada en 2001 en Lima, Perú,
con la aprobación de una Agenda y Plan de Acción para la Infancia y la Adolescencia
Iberoamericana. Tanto las resoluciones de Panamá y Lima como el Consenso de Kingston se
transformaron en una utilísima herramienta de negociación en manos del Grupo de Río al
momento de negociar el documento Un Mundo Apropiado para los Niños, aprobado en la
Sesión Especial de Naciones Unidas sobre la Infancia.
Algunos gobiernos se han apresurado en redactar sus propios planes de acción para la
infancia y la adolescencia, y los que no lo han hecho están ya en proceso o lo iniciarán
próximamente. Interesante es constatar que los países de Latinoámérica y el Caribe se
proponen metas más avanzadas y más realistas que otras regiones, porque son más acordes
con la realidad que se vive en la región. Para dar un ejemplo, el compromiso global
respecto a la educación es únicamente para con la educación primaria y, más
recientemente, con la educación inicial. El Análisis de Situación de la Niñez
Iberoamericana, emprendido a solicitud de la X Cumbre Iberoamericana, ha afirmado que
solamente con educación primaria no se logra combatir la pobreza en la región. Por el
contrario, se ha afirmado la necesidad adicional de educación secundaria completa para
que los jóvenes tengan opción de salir de la pobreza y para que las sociedades puedan,
efectivamente, encaminarse hacia una opción de desarrollo. Por consiguiente, se lo han
planteado como una de las metas para la región. Lamentablemente, esta decisión no logró
permear los compromisos globales durante la citada Sesión Especial.
Si bien esta región se destaca en materia de compromisos políticos, resta por ver si una
región tan amenazada por crisis políticas y financieras podrá cumplir sus promesas y
dedicarle a ello suficientes recursos. Los niños y jóvenes de la región, cuya
participación activa en la Sesión Especial, en conjunto con sus homólogos del resto del
mundo, fue innovadora y a la vez esperanzadora, acuñaron durante el proceso preparatorio
la siguiente frase: "Las únicas promesas que sirven son las que se cumplen".
Sin duda, ellos se mantendrán vigilantes.
VI. Logros regionales en materia de infancia durante la pasada década y desafíos
pendientes para la década actual
Los avances en materia de infancia y adolescencia en América Latina y el Caribe se han
centrado principalmente en los siguientes logros:
Reducción de
la mortalidad infantil de 43 a 30 muertes por mil nacimientos;
Reducción de
la mortalidad de menores de 5 años de 53 a 37 muertes por mil nacimientos;
Cobertura de
inmunización cercana al 90%;
Reducción de
carencia de agua potable del 31% al 16%;
Reducción
regional de 32% en desnutrición y cercana al 50% en el cono sur;
Aumento de la
matrícula primaria casi al 90% en la mayoría de los países y en algunos otros, aumento
de la educación preescolar y secundaria.
El hecho de que estos avances hayan sido posibles, también permite afirmar que se puede
seguir avanzando en otras materias pendientes como, por ejemplo, en el empleo de adultos
con salarios dignos, en la erradicación del trabajo infantil, en la reducción de la
mortalidad materna, en la mayor cobertura de educación preescolar, en la mejor calidad de
la educación primaria, en el aumento en los años de escolaridad, y en el acceso a la
vivienda, el agua potable y el saneamiento. Para lograrlo, es necesario reducir las
disparidades entre los países de la región, así como también las persistentes
desigualdades socioeconómicas, territoriales, étnicas y de género al interior de ellos.
Lo anterior entraña aumentar significativamente los recursos que destinan los gobiernos y
la ayuda internacional a la inversión social en la infancia y la adolescencia. Los nuevos
recursos por año requeridos por esta inversión, que deben garantizar la cobertura
universal de servicios sociales básicos, se han estimado ascienden a cerca de US $ 30 per
cápita, lo que en la actualidad equivale a un aumento del gasto del orden del 8% del
presupuesto público total, es decir, del 2.5% del PIB.
Sin embargo, los recursos existen. América Latina y el Caribe es una región exportadora
neta de capitales por obra y gracia de la perversidad de la deuda externa y por el
constante deterioro de los términos de intercambio en una región eminentemente
agro-exportadora. El auge de la inversión externa no ha revertido nuestra condición,
dado su carácter fundamentalmente especulativo y volátil. Es necesario mantener los
recursos dentro de la región y utilizarlos bien. Para ello, se necesita establecer una
agenda política, económica y social propia, y tener la fortaleza política para
abandonar la agenda impuesta. Una agenda propia que deje de servir a los intereses
trasnacionales y sirva a nuestros propios intereses, los intereses de nuestros hijos.
Asimismo, es necesario fortalecer la institucionalidad pública, en lugar de continuar con
la obligación impuesta de debilitarla para privilegiar al sector privado, al mercado y a
la sociedad civil, como lo ha estado haciendo la cooperación al desarrollo en los
últimos años. Se necesita de una institucionalidad pública que garantice el
cumplimiento de los derechos y que asuma una visión sistémica del desarrollo. El
creciente descontento de la población con la situación actual amerita transformaciones
urgentes. Sin embargo, no se puede pretender que la sociedad civil sea la que se
responsabilice por el gobierno. La sociedad civil es la que elige los gobiernos y la que
en definitiva decide sobre la institucionalidad. Tampoco puede ser la empresa privada y el
mercado el que gobierne. La primera busca sus utilidades y el segundo ha demostrado su
incapacidad para redistribuir y para garantizar justicia, especialmente si se parte de la
base de las enormes disparidades ya existentes.
Por otra parte, se necesita evitar que las continuas crisis nos obliguen a dar prioridad a
la emergencia por sobre el desarrollo. Ya sean las crisis financieras o los desastres
provocados por fenómenos naturales que impactan a poblaciones vulnerables, obligan
repetidamente a caer en el asistencialismo, paleando los peores síntomas de las crisis, y
a abandonando las aspiraciones respecto al desarrollo. Tanto las crisis financieras como
los desastres a causa de fenómenos naturales son evitables por la vía de la adopción de
modelos de desarrollo adecuados a los propios intereses de la región. La comunidad
internacional tiene la obligación de entenderlo, de reconocer su papel en ello, y de
permitir la propia agenda. De lo contrario, su participación en las resoluciones que
emanan de las cumbres para el desarrollo quedará en letra muerta.
A pesar de los logros indiscutibles durante la ultima década en materia de infancia,
todavía queda una enorme tarea por delante. La pobreza en América Latina y el Caribe
aún tiene nombre de infancia. Los menores de 18 años son desproporcionadamente pobres.
En una región en la cual el 43% de su población es pobre, más del 50% de los menores de
18 son pobres, aunque sólo constituyen el 40% de la población. Ellos están excluidos de
los servicios y de las oportunidades que les corresponde - realidades que perpetuarán la
transmisión intergeneracional de la pobreza - porque las políticas públicas aún no
están diseñadas para evitarlo.
Si bien hubo períodos de crecimiento en el pasado, las disparidades continuaban
aumentando. Esto se debe entre otros factores a que existe una doble crisis: i) de
ingresos en las familias; y ii) de reducción, por parte de los gobiernos, de los
beneficios sociales y subsidios que otorgan a las familias más vulnerables. Las
disparidades que afectan las vidas de los niños y de los adolescentes constituyen
indicadores de violación de derechos. Los países que más plenamente garantizan los
derechos de la infancia y la adolescencia no son necesariamente los de mayor riqueza
acumulada o los que alcanzaron un ingreso por habitante más elevado, sino los que
asumieron colectivamente la decisión de protegerlos.
Debido a que el acervo educacional es el principal activo de la mayoría de la población,
y que éste a su vez condiciona la transmisión de las oportunidades de bienestar entre
generaciones, las inversiones en educación deberían seguir teniendo una alta prioridad
en las agendas de los gobiernos, dando énfasis a los aspectos de calidad y equidad, y
llevando a cabo políticas tendientes a aumentar la cobertura de educación secundaria y a
reducir la deserción escolar en ese ciclo.
Por razones de crisis económicas, continúan aumentando las necesidades de apoyo de los
gobiernos a las familias en el cuidado infantil. Contradictoriamente, América Latina y el
Caribe se caracteriza negativamente por ser una región de gasto social cíclico. Lo que
quiere decir que cuando aumentan las necesidades de apoyo a las familias a consecuencia de
las contracciones económicas, el gasto social público también se contrae y se entrega
al mercado la responsabilidad de proveer servicios básicos fundamentales. Sin embargo, no
se puede cargar a las familias en situación de pobreza el doble peso de la falta de
empleo y de ingresos y al mismo tiempo el de la totalidad del cumplimiento de los derechos
de sus hijos. La propia Convención sobre los Derechos del Niño así lo estipula al poner
sobre el Estado la mayor responsabilidad en esta materia, e incluso al entregarle a los
Estados la obligación de crear las condiciones necesarias para que las familias puedan
cumplir con su parte.
Afortunadamente, a pesar de la tendencia al gasto social cíclico, ha habido un incremento
del 50% en el gasto social promedio en la región durante la década pasada. Se trata de
un incremento respecto a la proporción del presupuesto que se dedica a las necesidades de
la población. No se trata necesariamente de un incremento del volumen del gasto social
básico, dado que en varios casos los presupuestos públicos han disminuido
considerablemente. Aún resta la asignatura pendiente de aumentar el volumen total de los
presupuestos públicos para que el monto destinado a servicios sociales básicos sea en
realidad significativo. Ardua tarea después de dos décadas de reducción de la función
del Estado.
La otra buena noticia es que ha habido una leve tendencia hacia un gasto social público
más redistributivo. El 20% de la población más pobre participa del 28% del gasto social
público, siendo que el 20% de la población más rica sólo participa del 12 %. Habrá
que buscar formas de acelerar esta tendencia al gasto redistributivo para frenar el
aumento de las disparidades. Los mayores incrementos en el gasto social se han dado en
educación (28%) y en salud (16%) lo que indudablemente constituyen prioridades muy
acertadas. Lamentablemente, no siempre estos incrementos han sido suficientemente bien
utilizados. Sin embargo, el gasto social no es el único factor de redistribución y no
puede tratarse aisladamente sin vincularlo también al empleo pleno y los salarios dignos,
que constituyen factores decisivos para reducir disparidades.
En materia de empleo, que es el factor que determina el gasto familiar, las noticias no
son en nada alentadoras. El desempleo se incrementó durante la década pasada del 6% al
9%, y los períodos de desempleo se hicieron más prolongados, con lo que la pobreza
aumentó al 44% de la población. La década estableció el récord de 211 millones de
pobres, 90 millones de indigentes y un incremento mayor de hogares pobres que de
individuos pobres, lo que viene a corroborar que son los niños y los adolescentes los
más afectados por la pobreza. Por otra parte, continúa aumentando la informalidad del
empleo. De cada 10 nuevos empleos creados en la década, siete de ellos lo fueron en el
sector informal, con menores salarios, sin beneficios sociales y con mayores riesgos para
la salud. Adicionalmente a la pobreza de los hogares, el desempleo y la informalización
del empleo en la región han creado las condiciones que han impulsado el incremento del
trabajo infantil, una de las lacras sociales que más limitan el potencial de desarrollo
de los niños y que constituye, sin lugar a dudas, una de las peores tendencias de la
década.
Entre las principales tareas pendientes con respecto a la infancia en América Latina y el
Caribe, que no se lograrán completar a menos que se aborden las transformaciones
estructurales ya señaladas, están las siguientes:
El virtual
abandono de la niñez y la adolescencia por parte de la cooperación internacional;
La pobreza que
afecta desproporcionadamente a niños y adolescentes;
Aproximadamente
el 50% de los pobres e indigentes son menores de 18 años de edad.
La
desigualdad: el 40% más pobre recibe el 10% de los ingresos y el 20 % de la población
más acomodada disfruta del 61% de ellos;
La mortalidad
infantil: aún mueren aproximadamente 500 mil niños menores de cinco años cada año. La
mayoría de estás muertes son evitables;
La mortalidad
materna: 25 mil mujeres mueren cada año debido a complicaciones con el embarazo y el
parto. Muertes en su gran mayoría evitables porque son fundamentalmente causadas por
pobreza y por falta de atención especializada;
Disparidades
en educación: dos de cada cinco niños rurales no logran completar el ciclo primario;
Disparidades
en el acceso al agua y al saneamiento: más de la mitad de la población rural vive en
viviendas sin agua potable y más del 60% sin saneamiento adecuado;
Registro
al nacer: un millón de niños (10% de los nacimientos) dejan de ser inscritos anualmente.
La identidad y la nacionalidad es un derecho fundamental que abre las puertas al acceso a
la garantía de otros derechos
El VIH/SIDA
que mata niños o los deja en la orfandad. Se estima que hay más de 1 1/2 millón de
casos.
El embarazo
adolescente: cada año nacen 2 millones de hijos de madres adolescentes, la gran mayoría
con alto riego para su supervivencia y desarrollo;
El trabajo
infantil: se estima en 20 millones el número de niños que trabajan debido a la pobreza
de su familia, a pesar de que con ello hipotecan su futuro.
La violencia:
el 27% de las muertes por homicidio en la región ocurre en niños y adolescentes entre 10
y 19 años. Al menos seis millones de menores de 18 años son víctimas de agresión
severa, y de estas, sesenta y cinco mil mueren a causa de la violencia intra-familiar. Sin
embargo, se continúa señalando a los jóvenes como los causantes de la violencia porque
es más fácil culparlos injustamente que resolver las causas de la violencia.
VII. El enfoque de derechos
A manera de conclusión es posible afirmar que los principios de universalidad,
interdependencia e indivisibilidad de los derechos, así como el principio del interés
superior del niño, contenidos en la Convención sobre los Derechos del Niño, obliga a
plantearse la necesidad de generar procesos de cambio social, vinculando la política
económica, fiscal y presupuestaria a la política social. Al promover la equidad, el
enfoque de derechos transforma a la política social en un instrumento de justicia, de
protección integral de la infancia, de integración social y, por consiguiente, en un
instrumento de construcción de la democracia.
"Nosotros no somos la fuente de los problemas,
somos los recursos que se necesitan para resolverlos.
No representamos un gasto,
representamos una inversión.
No solamente somos gente joven,
somos personas y ciudadanos de este mundo.
Hasta que otros acepten la responsabilidad que tienen con nosotros,
seguiremos luchando por nuestros derechos.
Ustedes nos llaman el futuro,
Pero también somos el presente"
Mensaje del Foro de la Infancia,
leído ante la Sesión Especial de Naciones Unidas sobre la Infancia,
Nueva York, mayo de 2002
Notas
*Las opiniones contenidas en este texto
son de la exclusiva responsabilidad de la autora y de ninguna manera comprometen a UNICEF.
1Realizada entre el 11 y 13 de marzo de 2002 en Montevideo,
Uruguay, bajo la coordinación del SELA
y el ministerio de Relaciones Exteriores uruguayo.
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