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Los nuevos paradigmas de la Cooperación Internacional
Edición Nº 64
Enero - Abril 2002
Indice |
Tendencias
y perspectivas de la CTPD
Marco Meira Naslausky
Director Ejecutivo de la Agencia Brasileña de Cooperación.
La siguiente ponencia fue presentada en la XV Reunión
de Directores de Cooperación Internacional de América Latina y el Caribe realizada entre
el 11 y 13 de marzo de 2002 en Montevideo, Uruguay, organizada por la Secretaría
Permanente del SELA y el Gobierno de Uruguay.
En los últimos tiempos, bien sea en mi trabajo de seguimiento
diario de temas relacionados con la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo
(CTPD) o en mis misiones al exterior para supervisar y hacer el seguimiento de proyectos o
negociar acuerdos de cooperación, he podido comprobar el impacto positivo de tal
actividad en las poblaciones, de su capacidad de cambiar y elevar los niveles de vida,
modificar realidades y promover el desarrollo sustentable, siempre inspirado por el
espíritu de solidaridad internacional, lo que confiere un componente humano significativo
a mis funciones.
El sistema tradicional de cooperación internacional que orientó
las relaciones Norte-Sur en la última mitad del siglo XX agotó la mayor parte de sus
paradigmas y debido, en gran medida, a su rigidez filosófica, ideológica e incluso
operativa, dicho sistema no supo actualizarse para atender las nuevas realidades
nacionales, regionales y globales.
Si bien es cierto que, por una parte, la pérdida progresiva de
contenido del modelo anterior, que se refleja en forma notoria en la disminución de los
recursos asignados por los donantes tradicionales, no coincidió con el surgimiento de
otro modelo, por otra, este hecho ha dado lugar a un debate estimulante sobre el futuro de
la cooperación internacional. De hecho, hoy observamos un conflicto entre aquellos que
defienden el sistema antiguo, paternalista y asistencialista para implantar la
cooperación internacional, y aquellos que se atreven a proponer formas innovadoras y,
sobre todo, más eficientes y eficaces para alcanzar los objetivos más nobles de la
cooperación.
Independientemente de la motivación innovadora que dio lugar a
la creación de mecanismos específicos para la promoción de la Cooperación Técnica
Internacional (CTI), tanto en el ámbito bilateral como multilateral, por cerca de tres
décadas, esa actividad no dejó de reflejar las realidades políticas y económicas del
sistema internacional. Por una parte, se promovió el concepto de asistencia técnica para
la superación del subdesarrollo a partir de un punto de vista fundamentalmente
económico/productivo. Paralelamente, los programas y proyectos se estructuraban a partir
de una estricta relación Norte/Sur (o "país desarrollado con país en
desarrollo", "país con recursos financieros y humanos con país sin recursos
financieros y humanos").
A partir de los años ochenta el escenario internacional comenzó
a cambiar considerablemente. El crecimiento económico de los países en desarrollo y el
fortalecimiento de sus capacidades internas en ese período -avances que contaron en
diversos momentos con la CTI como herramienta esencial- tuvieron un profundo impacto en la
cooperación técnica con la revisión de su conceptualización y de los mecanismos de
aplicación de los proyectos. Se diseñaron e implantaron nuevos enfoques con miras a
perfeccionar la cooperación, así como también conquistaron su espacio nuevas
modalidades, como fue el caso de la cooperación Sur-Sur.
En el escenario internacional actual, ya no se pueden aplicar los
criterios tradicionales para definir la naturaleza y los objetivos de la CTI. Cobra gran
relevancia una reflexión sobre ese tema, pues existen implicaciones no sólo operativas,
sino también políticas. Para guiar esa reflexión, cabe observar el contexto
internacional actual que se presenta de la manera siguiente:
- Diferentes países en desarrollo cuentan hoy con economías
diversificadas y una gran capacidad de producción de bienes y servicios;
- Muchos países en desarrollo poseen hoy recursos humanos formados en
instituciones de alto nivel técnico;
- Los programas de cooperación técnica no se limitan más a la
transferencia de conocimientos/tecnología, sino que se trazan horizontes más amplios en
los que la búsqueda de los impactos sobre el desarrollo pasó de objetivo a largo plazo a
meta inmediata;
- Los proyectos cumplen cada vez más el papel de
movilizadores/articuladores del gobierno, la sociedad civil (inclusive las ONG) y el
sector productivo;
- En el ámbito de los países en desarrollo existe una preocupación
creciente en relación con la racionalización de sus administraciones y la optimización
de los recursos públicos, tendencia que favorece la CTI por tratarse ésta de una
inversión excelente para quien busca un rendimiento apreciable;
- Se observa un fuerte proceso de descentralización de la acción
estatal, en concomitancia con el perfeccionamiento de los medios de comunicación, con
repercusiones inmediatas sobre la planificación y gestión de los proyectos de
cooperación técnica;
- Se nota un consenso creciente a nivel nacional e internacional
respecto de la necesidad de buscar mayores sinergias entre las diferentes vertientes de la
cooperación internacional para el desarrollo, históricamente ausentes por una serie de
circunstancias.
Por consiguiente, pienso que en el siglo XXI la cooperación
horizontal deberá crecer y transformarse en uno de los principales puntos de la agenda
diplomática bilateral de los países en desarrollo, tendencia ésta que ya comenzó a ser
percibida más claramente en los últimos años de la década de los noventa. Las
potencialidades que ofrece la cooperación Sur-Sur para que sean más estrechas las
relaciones internacionales entre países en desarrollo, prácticamente en todas las áreas
del conocimiento, han sido objeto de gran atención por parte de los gobiernos de los
países mencionados. Prueba de ello es el surgimiento, en los últimos años, de diversos
órganos específicamente concebidos para coordinar y promover esa promisoria vertiente de
cooperación. El trabajo realizado por esas instituciones que actúan en el campo de la
promoción de la cooperación entre países en desarrollo ha superado las expectativas
iniciales y ello obedece hoy, en gran medida, a los programas mantenidos entre los
referidos países, los cuales, sin sustituir la cooperación vertical, sino
complementándola, redimensionaron y enriquecieron la CTI.
Teniendo presente tal contexto, entiendo que los siguientes pasos
serán los que probablemente tendrán que darse para que evolucione la CTI en siglo XXI:
1. Nueva conceptualización y redimensionamiento de la CTI
En la identificación de las estrategias más coherentes para
alcanzar los objetivos propuestos en los programas y proyectos de cooperación técnica,
se observa una clara evolución de los enfoques tradicionales, basados muchas veces en la
ejecución de acciones localizadas y unisectoriales, hacia una tendencia de acción cada
vez más marcada que apunta a la superación de los problemas y necesidades de los países
en desarrollo a partir de un enfoque multisectorial. Ese escenario se visualiza mejor
cuando tenemos en mente temas como la erradicación de la pobreza y el desarrollo
sustentable.
En ese sentido, se ha difundido cada vez más la convicción de
que el impacto y la sustentabilidad de muchos programas y proyectos dependen de una
planificación e instrumentación con bases multitemáticas (producción, educación,
servicios, medio ambiente, etc.) y pluri-institucionales (gobierno central, gobierno
local, sector productivo, organizaciones no gubernamentales, universidades, etc.). A
continuación, cito algunos ejemplos prácticos de esa situación: a) la vinculación
entre proyectos en el área productiva e inversiones en el campo de la educación; b) la
aplicación de programas en el área social y la preparación de metodologías y
tecnologías de monitoreo y evaluación de programas públicos; c) la desmovilización de
los combatientes en zonas de conflicto y los programas de reconversión y
profesionalización.
Esa intersectorialidad en la forma de abordar los temas del
desarrollo socioeconómico debe reflejarse en la CTI, de manera que ésta ya no se limite
más a la prestación de consultorías puntuales, la realización de cursos de
adiestramiento en pequeña escala y la compra de equipos innecesariamente sofisticados,
quedando abierta a la búsqueda e identificación de insumos locales y a la contratación
externa de determinados componentes, siempre bajo la estricta coordinación de las
instituciones ejecutoras nacionales y la supervisión general de los gobiernos.
La CTI debe estar preparada, por ende, para la ampliación del
alcance de su conceptualización y operatividad, de manera tal que se cree el estímulo
necesario para que los mecanismos actuales y las metodologías vigentes tomen la
iniciativa de adecuarse a un contexto de mayor complejidad observado en los programas de
cooperación internacional. Esa nueva manera de abordar la actividad de cooperación
técnica da margen para que surjan proyectos de mayor envergadura, movilizándose
diferentes tipos de insumos y contribuciones dentro y fuera del país. La vía antes
descrita puede, a su vez, convivir perfectamente con el mantenimiento de algunos de los
patrones tradicionales que han pautado esa actividad hasta hoy. Con ese espíritu, la
propuesta de reconceptualización de la CTI podría tomar como referencia la Agenda para
el Desarrollo, aprobada recientemente en el seno de las Naciones Unidas.
2. Eficacia, Eficiencia y Transparencia
La segunda mitad de este siglo presenció las fases de
implantación y consolidación de la CTI como instrumento de apoyo al desarrollo. Se
hicieron inversiones en el ámbito de los países desarrollados y en los países en
desarrollo en términos de la creación de instituciones especializadas en CTI y el
desarrollo de mecanismos operativos, gerenciales y de financiamiento, además de otras
iniciativas en el campo de la planificación, la coordinación, la ejecución y el
seguimiento de programas y proyectos. Ese trabajo todavía no ha terminado ni se ha
consolidado en muchos países, lo que tiende a ocurrir como resultado, incluso, de los
vientos de globalización que soplan.
Para el siglo XXI se prevé, sobre todo para los países en
desarrollo, un salto hacia adelante en el campo de la gestión de la CTI, centrado en dos
vectores:
a) Control de Calidad, aplicado a los programas y proyectos, superando la
preocupación básica por el rendimiento físico-financiero (delivery) y tratando de dar
prioridad a la generación efectiva de resultados cualitativos, sustentables
y transformadores de la realidad socioeconómica;
b) Desarrollo de una política de acceso y difusión de informaciones sobre la
ejecución y generación de resultados por parte de los proyectos, democratizando
y confiriendo mayor legitimidad a esa actividad.
3. Descentralización
Uno de los efectos de la evolución del proceso de
democratización de los países en desarrollo fue una mayor interacción entre el gobierno
y la sociedad civil en la formulación y aplicación de políticas, planes y programas de
interés nacional, con inclusión del sector productivo. En ese sentido, se prevé el
aumento de la participación de agentes no públicos en la ejecución de proyectos de
cooperación técnica (las ONG y el sector productivo). Corresponderá a los gobiernos la
delicada tarea de conservar su papel de coordinador de los programas de cooperación, sin
perjudicar la agilidad del proceso.
Otro factor de descentralización de la CTI se refiere a la
proliferación de redes de información en diferentes sectores de actividades. En muchos
casos, la cooperación o el intercambio técnico se darán directamente entre las
instituciones asociadas a las redes de contacto automatizadas.
En ese escenario, el papel de las instituciones gubernamentales
responsables de la CTI será el de actuar como articuladoras, orientadoras y supervisoras
de esos contactos a los efectos de preservar el equilibrio entre las partes, asegurarse un
mínimo control de los proyectos y actividades realizados y llevar un registro de las
operaciones efectuadas, dado que se trata de información valiosa y de gran interés para
la sociedad y el sector productivo.
4. Especialización
Los puntos focales de la CTI probablemente evolucionarán para
asumir un perfil de asesoría técnica altamente calificada, destacándose las funciones
de normalización, regulación, orientación, control, monitoreo y difusión de
informaciones, situándose en segundo plano el papel burocrático de representación
gubernamental.
5. Cooperación Sur-Sur
La cooperación horizontal deberá crecer y llegar a ser uno de
los principales puntos de la agenda diplomática bilateral de los países en desarrollo,
superándose así la fase vivida hasta mediados de la década de los noventa. Las
potencialidades que ofrece la cooperación Sur-Sur para el fortalecimiento de las
relaciones internacionales existentes entre los países en desarrollo, prácticamente en
todas las áreas del conocimiento, ha sido objeto de una atención cada vez mayor por
parte de los gobiernos de tales países.
Por lo tanto, es de esperar que otros agentes de cooperación
internacional, como los organismos internacionales y las agencias de los países
desarrollados, permanezcan más atentos al potencial subutilizado de la cooperación
Sur-Sur y estén dispuestos a articular sus programas y estimular esa importante vertiente
de cooperación para profundizar una creciente cooperación trilateral.
Retomando mi razonamiento sobre el actual contexto internacional
de la cooperación técnica, recuerdo que las grandes iniciativas de promoción de
cooperación técnica internacional se lanzaron a partir de 1945. A finales de la Segunda
Guerra Mundial había un gran consenso entre las naciones a favor de la preservación de
la paz y la estabilidad del sistema internacional. El incremento de las relaciones
internacionales bajo estas nuevas premisas hizo emerger, en forma previsible, temas como
la promoción de la cooperación y la solidaridad entre las naciones.
Los cambios profundos ocurridos en el escenario internacional en
el pasado más reciente, la globalización de las actividades económicas, financieras y
comerciales y el nuevo papel del Estado en la promoción del desarrollo, alteraron la
dinámica de la cooperación internacional a partir de la década de los noventa e
indujeron a la revisión de sus líneas de actuación. En especial, diferentes países en
desarrollo pasaron a ocupar una posición de preeminencia con respecto a la capacidad de
transferir conocimientos y experiencias, e incluso nuevas técnicas productivas, así como
también en la ampliación creativa de tecnologías responsables del aumento de la
productividad y competitividad de sus economías.
Así, teniendo presente la experiencia reciente, en los últimos
años los países en desarrollo caminaron juntos compartiendo la percepción de que es
necesario cambiar de conceptos, estrategias y procedimientos de cooperación. Hoy se nos
revela un cuadro especialmente prometedor para el desarrollo de relaciones de cooperación
bilateral con el más alto nivel de coherencia, relevancia e impacto. Es más, una de las
características inherentes de la cooperación técnica internacional ha sido su continuo
proceso de evolución. Nada más natural, por ende, que continuemos presenciando nuevos
acontecimientos en esa materia, siendo nuestra tarea la de adaptar nuestros esfuerzos de
planificación y gestión a esas nuevas realidades.
En ese mismo contexto, Brasil pasó a ser un país al que se le
solicitaba cada vez más transferir su experiencia en áreas específicas, áreas en las
que instituciones nacionales de excelencia demuestran haber tenido un éxito reconocido.
Para hacer frente a ello, en los últimos años el Gobierno brasileño amplió
considerablemente las acciones de cooperación técnica con los países en desarrollo,
sobre todo con los países de América del Sur, América Central y el Caribe y con países
africanos cuya lengua oficial es el portugués. Más recientemente, a raíz de una
solicitud de sus nuevos líderes en el sentido de que contribuyera a la construcción de
una nación libre y autónoma en Timor Oriental, Brasil también asumió el firme
compromiso de contribuir con la transferencia de conocimientos que efectivamente apoyen la
conquista de la tan ansiada autonomía de ese territorio que asumirá su propio destino el
20 de mayo próximo.
No obstante el hecho de que Brasil no es todavía un donante de
fondos líquidos en el ámbito de la cooperación técnica internacional y de la ayuda
oficial para el desarrollo (AOD), poseemos un importante acervo de conocimientos técnicos
y soluciones que pueden aplicarse de inmediato en países con problemas similares a los
nuestros, principalmente en los sectores de educación básica, formación profesional,
desarrollo industrial, agricultura, salud y administración pública, entre otros. Las
solicitudes de nuestros socios se referían, en gran medida, a la transferencia de
conocimientos, metodologías, técnicas y experiencias que tuvieron éxito en Brasil y que
también se aplican a su propia realidad. En muchos casos, como en la lucha contra
flagelos, sobre todo contra el VIH/SIDA y el analfabetismo, se trata de utilizar formas de
trabajo ya probadas e introducir adaptaciones en función de las peculiaridades del país
receptor.
La principal estrategia de cooperación técnica prestada por
Brasil, que no es asistencialista, no tiene fines de lucro y no está ligada (untied-aid),
está centrada en el fortalecimiento institucional de nuestros socios, condición que es
fundamental para una rápida y efectiva transferencia y absorción de los conocimientos.
La cooperación horizontal brasileña abarca iniciativas bilaterales y multilaterales,
como la ejecución de proyectos y actividades conjuntas con casi todos los organismos
internacionales y con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
principalmente. Incluso en ese ámbito, se han dado acciones específicas de cooperación
en el contexto de los grupos regionales en los que participa Brasil -MERCOSUR y CPLP-,
así como también en la línea de foros internacionales como la Conferencia
Iberoamericana y la Cumbre de las Américas.
Actuando en el área de la cooperación técnica, la Agencia
Brasileña de Cooperación (ABC) vio cómo sus actividades sufrieron el impacto de los ya
aludidos cambios ocurridos en los últimos años, y más especialmente en la
"graduación" del país en el escenario internacional y la ampliación de la
cooperación técnica entre países en desarrollo. Para hacer frente a esas situaciones,
que se refieren no sólo a Brasil, sino también a buena parte de los países en
desarrollo, se hace cada vez más necesario contar con modalidades nuevas y creativas de
cooperación, capaces de suplir carencias, complementar esfuerzos y propiciar sinergias.
Entre tales innovaciones se destaca la triangulación, forma en la que se viene reforzando
la cooperación Sur-Sur, principalmente en sectores y países que solicitan una
cooperación cuya magnitud va más allá de las posibilidades de los países que prestan
CTPD.
Las asociaciones entre instituciones del Norte y del Sur en
países en desarrollo fueron fundamentales para los programas de investigación que
condujeron a la producción de nuevas variedades de arroz en el oeste de África, por
ejemplo, por medio de la colaboración entre científicos africanos, asiáticos, europeos
y norteamericanos bajo los auspicios de la Asociación para el Desarrollo del Arroz en el
Oeste de África (West African Rice Development Association). Alentar y ampliar esa
tendencia de cooperación Norte-Sur tiene el potencial de fortalecer la cooperación
multilateral para el desarrollo, tal como fue altamente recomendado por la Asamblea del
Milenio (Millenium Assembly). Por ahora, han de hacerse esfuerzos en el sentido de
garantizar que la gestión de los programas permanezca bajo la responsabilidad de los
expertos y de las instituciones del Sur haciendo énfasis en la preservación de lo
singular de la CTPD.
En la actualidad, la ABC enfrenta el desafío de atender las
demandas crecientes de cooperación provenientes de los países en desarrollo, en un marco
presupuestario de grandes restricciones. Brasil ha actuado intensamente en países
africanos lusohablantes, en Timor Oriental y en países suramericanos. Al asumir la
dirección de la ABC, me propuse lograr un mejor equilibrio de la distribución
geográfica de la CTPD a los efectos de atender cada vez más a los países
latinoamericanos y caribeños. Hemos tratado de actuar en perfecta sinergia con entidades
e instituciones brasileñas de excelencia las cuales desarrollaron, a lo largo de las
últimas décadas, conocimientos, tecnologías y metodologías susceptibles de ser
transferidos a países en desarrollo. No siendo aún donante de fondos líquidos, Brasil
ha prestado una intensa cooperación bajo la modalidad de horas técnicas, envío de
técnicos y consultores, formación de formadores, consultorías, promoción de cursos
para la elaboración, el análisis y la instrumentación de proyectos de cooperación
técnica y pequeñas donaciones de equipos exclusivamente en el ámbito de los proyectos.
He procurado insistir en la importancia de que la cooperación
prestada se materialice esencialmente a través de proyectos y no de acciones puntuales.
Esa orientación ha hecho posible que la cooperación tenga mayor consistencia, dado que
permite el seguimiento continuo de la ejecución de los proyectos y su sustentabilidad,
además de tener un mayor impacto, por sus resultados más amplios y susceptibles de ser
evaluados. Consciente de que la cooperación técnica constituye un instrumento de
política exterior tan importante y positivo y un medio eficaz para la promoción de la
solidaridad entre países, la misma necesita incorporar elementos que permitan alcanzar
resultados a corto, mediano y largo plazos, lo que impone potencializar las acciones y
perfeccionarlas de manera constante.
No obstante el progreso y los avances antes mencionados, todavía
pueden observarse en la actualidad algunos obstáculos contra la expansión de la CTPD,
tales como la ausencia de políticas nacionales bien delineadas para la CTPD y la falta de
estructuras de apoyo institucional en algunos países en desarrollo y especialmente en los
países de menor desarrollo, los países mediterráneos y los países con economías en
transición; la carencia de documentación sobre las actividades de CTPD, e incluso de
registros financieros; la ausencia de un sistema de control de estas actividades; la
inexistencia de un enfoque innovador y de productos de CTPD que sean atractivos para los
donantes de cooperación triangular; y la insuficiencia de redes de conocimiento.
Sin embargo, tengo la certeza de que esos aspectos que restringen
el crecimiento de la CTPD podrán ser contrarrestados si hay voluntad política en los
países en desarrollo y de que, una vez superados los mismos, los gobiernos y sus agentes
de cooperación internacional estarán en capacidad de dedicarse a la consolidación de
los nuevos paradigmas de cooperación para el siglo XXI. Soy muy optimista en cuanto a las
perspectivas de cooperación técnica entre países en desarrollo, gracias a que la misma
representa uno de los caminos más seguros para lograr el desarrollo económico
sustentable, la elevación del nivel y de la calidad de vida de las poblaciones, más
justicia social y mayor respeto al medio ambiente.
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