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Seminario ALCA:
Oportunidades y Desafíos"
GRULAC/SELA/CAF
Caracas, 10 de septiembre de 200 |
Intervención del
Embajador Roberto Betancourt R., presidente del Comité de Negociaciones Comerciales del
ALCA y Subsecretario de Relaciones Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores
del Ecuador
El ALCA constituye, en la coyuntura, el gran desafío de las Américas, en particular de
los países en desarrollo de la región. Este proyecto nos promete mejorar las condiciones
de aprovechamiento de la capacidad productiva. Se espera que la creación del ALCA
estimule el crecimiento económico, consolide las relaciones que existen entre nuestros
países, fortalezca el logro de una democracia plena, permita -por la vía del aumento de
las inversiones- el empleo y la generación de ingresos y apoye la lucha para la
erradicación de la pobreza. Se espera, en suma, que el ALCA sea un medio para alcanzar el
desarrollo y la prosperidad.
Las oportunidades del ALCA están principalmente en las expectativas de obtener mejores
condiciones de acceso a los mercados de una zona de libre comercio que será la más
grande del mundo: 800 millones de personas. El ALCA ofrece al mismo tiempo la posibilidad
de atraer inversión extranjera hacia los países de América Latina y el Caribe, lo que
representa ingreso de divisas, generación de empleo y transferencia de tecnología. Pero
el ALCA representa también enormes desafíos para los sectores productivos y para la
población en América Latina y el Caribe.
En esta ocasión no voy a referirme a la génesis del ALCA, pues todos ustedes la conocen
bien. Creo que será más útil referirme al estado de la agenda de las negociaciones y
los principales desafíos que ella encierra.
Se ha avanzado mucho sin duda, pero lo más complejo está por llegar. Me refiero a las
negociaciones específicas de las condiciones de acceso a los diferentes mercados de las
mercancías industriales y agrícolas, de los servicios y de las inversiones. Las
negociaciones van a entrar a su fase decisiva a finales de 2002. Quedando aún por tratar
aspectos de la normativa del ALCA que son de vital interés para cada uno de los 34
países.
Un gran esfuerzo se ha realizado en los últimos encuentros del Comité de Negociaciones
Comerciales (CNC) del ALCA para llegar a definiciones que delinean el estilo de las
negociaciones de compromisos específicos en el área de acceso a mercados.
Hasta el momento los temas de la agenda de negociación tienen que ver con aranceles y
medidas no arancelarias, salvaguardias, reglas de origen, procedimientos aduaneros, normas
y barreras técnicas al flujo de comercio, tratamiento de los subsidios a las
exportaciones de bienes agrícolas y otras prácticas que distorsionan el comercio, las
medidas de ayuda interna, y las medidas sanitarias y fitosanitarias. En cada área se
presentan grandes desafíos para los negociadores. Veámoslos con más detalle.
En lo que respecta a los aranceles y medidas no arancelarias, que son elementos
fundamentales en un acuerdo de libre comercio como el ALCA, identifico ya un primer
desafío, pues los países van a iniciar una negociación de eliminación arancelaria para
lo sustancial del comercio en plazos relativamente cortos, con un cronograma que incluye
cuatro fases: inmediata, hasta 5 años, hasta 10 años y plazos mayores para la
eliminación de aranceles.
En materia de acceso a los mercados hay muchos más desafíos técnicos, económicos y
políticos. Por ejemplo, el tema de cómo tratar a las economías según su nivel de
desarrollo está por supuesto entre las preocupaciones que deberán evacuarse en materia
de acceso a mercados. La incorporación de dicho régimen en la normativa del ALCA es
prioritaria, teniendo en cuenta, de modo particular, las amplias diferencias en los
niveles de desarrollo que caracterizan a las economías participantes en el proceso. Su
ausencia podría reeditar experiencias anteriores de esquemas de integración en los
cuales, al cabo de cierto tiempo, los beneficios tendieron a concentrarse en pocos
países, dejando en situación de desventaja a la mayoría.
La ausencia de dispositivos idóneos de modulación de los costos que podrían derivar de
la apertura una vez puesta en vigencia la normativa resultante de las negociaciones,
podría inducir en determinados casos a recurrir a medidas de protección si los países
de menor desarrollo económico no cuentan con instrumentos que les permita ajustar
paulatinamente sus estructuras productivas, con miras a incrementar su productividad y
competitividad en el mercado hemisférico, pues las condiciones de partida son, en toda
evidencia, altamente dispares.
Igualmente, se deberá resolver cómo coexistirá el nuevo acuerdo ALCA con la red de más
de 40 instrumentos comerciales preferenciales existentes en el Hemisferio o con los que se
llegue a concretar hasta el 2005. Esto implica definir cómo se tomarán en cuenta los
compromisos de acceso a mercados contemplados en tal red acuerdos preferenciales.
Recordemos que cada uno de tales acuerdos tiene su propio esquema de eliminación
arancelaria, regímenes de reglas de origen y otras disciplinas técnicas y documentales
separadas.
La complejidad radica en que hay múltiples programas de eliminación de aranceles, con
ritmos propios, establecidos en virtud de coyunturas especiales y negociaciones
particulares. Cuál será el tratamiento a estos acuerdos dentro del ALCA, que incluyen
excepciones y concesiones para sectores especiales o sensibles ?.
Estos acuerdos contienen además regímenes particulares de reglas de origen. Aquí el
desafío es más complejo y consiste en definir la forma cómo coexistirán tales reglas
de origen, al menos en el período de transición o en el camino hacia la consolidación
del ALCA. Por ejemplo, a cuál régimen de origen se acogerá un exportador si para un
mismo producto puede estar vigente la regla de un acuerdo anterior o la del ALCA? Los
temas arancelarios y de origen son -me parece-, los más complicados, y en ellos se
revelan aun posiciones disímiles entre países y agrupaciones de países.
Otro desafío radica en simplificar las numerosas disciplinas que regulan los
procedimientos de exportación e importación, los requisitos, las etiquetas, los
reglamentos y normas técnicas, las certificaciones, etc. que han negociado los países
antes del ALCA. La materia es un reto a la imaginación y el poco tiempo disponible
aumenta la presión sobre los negociadores. Lo cierto es que el ALCA va a dejar en
evidencia cierto grado de obsolecencia de varios acuerdos regionales y/o subregionales.
Como contrapartida el ALCA podría impulsar la convergencia de algunos de esos acuerdos a
los que me he referido.
Como ya se ha dicho, en el tema de acceso a mercado en el ALCA está en juego la
negociación de las condiciones de ingreso de los bienes y servicios/inversiones a cada
mercado. En ese tema visualizo tres áreas adicionales de retos fundamentales: la etapa de
definición de ciertos detalles antes del inicio de las negociaciones, las reglas de
origen-acumulación, y las salvaguardias.
Así en la etapa de definición de detalles deberán quedar claramente identificados los
elementos para la eliminación arancelaria, a saber: arancel base, el número de fases o
"canastas" de liberalización, los plazos o ritmos necesarios para llegar a un
arancel igual a cero, la forma en la cual se efectuará la asignación de los productos a
cada "canasta", los procedimientos de revisión de ofertas y ulterior
negociación de equilibrios o búsqueda de balances en las concesiones, la nomenclatura
arancelaria, el registro de las concesiones, la aplicación del principio de NMF regional.
Algunas de las cuestiones anteriores han sido definidas en los últimos meses bajo la
Presidencia del Ecuador en el CNC. Se espera poder culminar en la próxima reunión
Ministerial de Quito la metodología de negociación arancelaria.
Algo más en cuanto al problema de las reglas de origen, cuya complejidad ya anticipé
anteriormente. La negociación en esta materia se advierte difícil, ya que involucra un
replanteo de regímenes de origen negociados bilateral o subregionalmente entre países
con diferencias importantes en sus sistemas productivos. Encierra también la necesidad de
definir si habrá autoridades que certifiquen el origen o si bastará con contar con un
proceso de auto-certificación. Un grupo ad-hoc de reglas de origen ha sido creado
recientemente y comenzará sus labores en las próximas semanas para negociar todas estas
cuestiones.
Un mecanismo de salvaguardias es importante dentro de las negociaciones de acceso a
mercado del ALCA, pues así se ayudaría a no desestabilizar y generar problemas de orden
político en los países y a conseguir que ciertos sectores productivos gravemente
afectados por la competencia de los bienes importados lleguen a ajustarse al libre
comercio. La definición de un conjunto de reglas para las salvaguardias es una tarea
desafiante y su desarrollo aún no está completo.
El tema agrícola es cada vez más un elemento de desafío a la imaginación de los
negociadores del ALCA. Al menos a nivel del ALCA hay un primer consenso en el sentido de
que los subsidios a las exportaciones agrícolas deben ser eliminados (Declaraciones de
Ministros del ALCA en Toronto y San José) y que las ayudas internas y otras medidas de
efecto equivalente a los subsidios a las exportaciones agropecuarias deben ajustarse a una
mayor disciplina.
Sin embargo, como en el ALCA no están presentes otros grandes países como la Unión
Europea, que subsidia fuertemente el sector, se debate, por ejemplo, sobre cuál es el
foro más apropiado, si la OMC o el ALCA, para discutir/negociar la eliminación de los
subsidios a las exportaciones agrícolas hacia terceros países, en los cuales las
exportaciones de otros países del ALCA serían afectadas pues venden sin subsidios. Se
debate además, sobre cómo tratar las importaciones subsidiadas desde terceros países
que podrían afectar los productos agropecuarios no subsidiados de países del ALCA. Es
fácil ver que este tema tiene incidencias profundas sobre países exportadores e
importadores de productos agrícolas y también sobre países importadores netos de
alimentos.
Respecto a las medidas de ayuda interna y otras medidas de efecto equivalente a los
subsidios a las exportaciones agropecuarias, la cuestión también se ha visto dificultada
porque se deberá definir el foro apropiado para su negociación: nuevamente OMC o ALCA.
Estas medidas constituyen uno de los aspectos que más distorsionan el mercado
internacional de productos agropecuarios.
Sobre Servicios se ha avanzado rápidamente resolviendo discrepancias respecto al texto
base para las negociaciones, aunque como en el caso de otros grupos en los que el acceso a
mercados es un punto clave de la negociación, subsisten diferencias sobre la forma y
procedimientos que serán utilizados para establecer los compromisos de acceso.
Esto tiene que ver, esencialmente, con el enfoque que se aplicará para negociar tales
compromisos específicos; vale decir, el de las denominadas listas positivas o de listas
negativas y sobre la forma cómo la eventual presencia comercial de un suministrador
externo de servicios será tratada en el Acuerdo. Las posiciones de los países son
todavía dispares en esta materia.
Sobre la presencia comercial, se discute si deberá ser abordada en el GNSV o en el grupo
de negociación sobre inversiones del ALCA.
Respecto a inversiones se discute sobre las posibles reservas que se aplicarían y la
definición de la garantía de pre-establecimiento de las inversiones.
Otro tipo de desafíos del ALCA es de carácter interno en cada país y de carácter
técnico como, por ejemplo, el que plantea la definición de la nomenclatura arancelaria o
la necesidad de una rápida adopción de las enmiendas al sistema armonizado (SA). Aspecto
que reviste no poca dificultad y demanda no sólo capacitación, sino cambios a nivel de
instituciones como las aduanas, modificación de documentos y bases de datos, uso de
tablas de correlación etc.
El ALCA representa un objetivo ambicioso, pues busca la integración comercial de 34
economías heterogéneas con enormes diferencias de desarrollo y tamaño. El ALCA
significa un intento de ordenar la diversidad de acuerdos comerciales vigentes en la
región. "Implica un esfuerzo por acercar tradiciones comerciales muy dispares como
pueden ser, por ejemplo, los enfoques técnicos de los acuerdos tipo NAFTA en comparación
con los adoptados en los acuerdos negociados bajo el marco de la ALADI".
Desde otro ángulo y desde la perspectiva de nuestros países el ALCA plantea desafíos
adicionales. En primer lugar, es claro que esto demandará un importante esfuerzo del
sector público por lograr la regulación macroeconómica y la estabilidad y, también,
demandará el esfuerzo de los distintos sectores sociales para apoyar la gestión y las
políticas de estado que propendan a la modernización y al cambio.
Debemos estar conscientes de que el ALCA y sus posibles beneficios aparecerán
preferentemente en contextos de economías estables, en las que la institucionalidad sea
la referencia básica y en las que la competencia prevalezca sobre los intereses de grupo.
Hay muchas experiencias que muestran que la conducción sesgada de las políticas
macroeconómicas y la ausencia de objetivos nacionales de largo plazo, ha impedido sentar
las bases de un mejor futuro económico y social, lo que ha derivado en no pocas ocasiones
en el aumento de la conflictividad social, derivada de la acumulación de las disparidades
distributivas que tal tipología de gestión implica.
La integración y el libre comercio serán, con mayor fuerza, en los próximos años, las
variables determinantes de las tendencias del desarrollo en los países de América Latina
y el Caribe. Las teorías modernas y la experiencia reciente han confirmado que los
países que optan por una mayor inserción al escenario internacional tienden a aumentar
su nivel de bienestar de modo persistente y que los países que exportan crecen de manera
más rápida y persistente.
Ese es uno de los objetivos de nuestra participación en el ALCA: abrir posibilidades de
mercado en base a reglas previsibles de comportamiento, negociadas multilateralmente, lo
que confiere seguridad respecto del escenario en el que han de desenvolverse nuestros
empresarios.
Así como la vigencia del ALCA implicará para la región una serie de oportunidades,
supone también un conjunto de riesgos para los todos los países, riesgos que se
acrecentan en función del nivel de desarrollo de cada uno. En esa medida, los mecanismos
de compensación son absolutamente necesarios y me he referido ya a los justificativos y a
la necesidad de definirlos con premura, de modo concreto.
Sin embargo, hay un denominador común para todos: si los países en desarrollo adoptan
las previsiones del caso en materia de gestión macroeconómica y búsqueda persistente de
la competitividad, esos riesgos serán menores. Esa parece ser una verdad evidente y, al
mismo tiempo, un gran desafío, en un continente en el que la consistencia temporal en la
aplicación de políticas públicas no ha sido precisamente una de sus virtudes.
En efecto, la zona de libre comercio va a transparentar las estructuras productivas y la
generalidad de países deberá lograr la estabilidad al tiempo que reconvierte e innova
sus industrias. Difícil tarea, en medio de una coyuntura inestable. Pero tarea
ineludible, que llevará a los gobiernos y a los pueblos latinoamericanos a tomar
conciencia de la importancia que tiene la planificación a largo plazo del desarrollo y la
coherencia que deberá guardar las políticas de corto plazo, en todos los ámbitos.
En la práctica, hay que tener en cuenta que los países pequeños enfrentan de partida
cambios fundamentales que abren interrogantes acerca de la eficiencia de la economía y de
la política económica correcta: de un lado, está el hecho de que la apertura hará que
las empresas soporten una mayor presión importadora; de otro, el que de todos modos las
oportunidades de exportación aumenten y que en ocasiones no haya posibilidad de
aprovecharlas de modo oportuno al existir problemas de calidad; y, finalmente, estáel que
por la puja mundial para atraer inversiones, se reduzca el espacio de maniobra de la
política económica, pues al parecer estaría restringido el recurrir a los instrumentos
del pasado, preferiblemente a los que se utilizaron bajo los criterios de apoyo a las
industrias nacientes /.
Escenario difícil, que se complica para los países que no han logrado la estabilización
interna; en esos casos, enfrentados a la apertura y a negociaciones de compromisos de
acceso mercados, tienen un reto doble. A la búsqueda de los equilibrios internos se suma
la optimización de la apertura, en términos de definir y aplicar estrategias que
minimicen los costos que de todos modos involucra la liberalización
Nuevo desafío de la región: comprender también que la liberalización comercial no
necesariamente supone dejar hacer, dejar pasar, sino, al contrario, una rigurosa visión
del largo plazo, de acciones que pueden hacer funcionales los mercados y de políticas que
estimulen la redistribución de los ingresos, como opción coherente de apoyo a la demanda
interna, de lo que depende el crecimiento económico.
Esto, en medio de un contexto en el que la visión clásica del ajuste continúa vigente,
lo que implica encontrar nuevas alternativas, que vuelven a pasar siempre por la necesidad
de la reconversión y de las nuevas tecnologías, a fin de que las industrias nacionales
capten sus propios mercados, no obstante la baja de aranceles, antes de competir en los
mercados abiertos. Así se consolidará el crecimiento económico y se enfrentará con
mejores herramientas la liberalización del sector externo.
En la fase de transición los países enfrentarán ya presiones importadoras. Recuérdese
que en la lista de liberalización automática deberá incluirse una parte sustancial del
comercio, estando el resto sujeto a una liberalización programada a 5 y 10 años,
básicamente. Posiblemente habrá un shock inicial que tendrá efectos sobre el mercado
del trabajo de los países.
Para enfrentarlo se tiene un plazo corto, hasta inicios del 2006, casi 3 años, en el que
deberán definirse nuevas oportunidades, en el marco de una necesaria planificación del
largo plazo y de la precisión de los sectores que los países estiman que deben ser
estimulados bajo el convencimiento de que poseen ventajas comparativas, estáticas o
adquiridas. Esto es imprescindible.
El ALCA no es un esquema ganadores-ganadores necesariamente; hay sectores que ganarán y
otros que perderán o serán afectados. De ahí la importancia de determinar desde ya
estrategias de corto plazo y, por supuesto, precisar la visión del largo plazo, de modo
integrado, pues la primera determina la última.
"Acojamos los tiempos como ellos vienen", decía un gran escritor inglés: pero,
ello no significa acogerlos pasivamente, sino de modo pro-activo, al menos al estar en
juego el futuro de generaciones de latinoamericanos. Nuevo desafío, pues, éste de
inducir la planificación y el cambio, de consolidar planes de largo plazo, de ser
coherentes en la aplicación de políticas coyunturales.
Al sector productivo le corresponde también una responsabilidad esencial: la de impulsar
mejoras en la gestión macroeconómica. Si bien la mayor competitividad pasa por la
estabilidad macroeconómica, si no hay una correspondencia con la innovación
macroeconómica los resultados finales pueden ser relativos. El empresario debe ser un
agente del cambio, un motor de las transformaciones y las transformaciones, en la nueva
economía, son persistentes, del día a día, no esperan, se introducen constantemente. El
empresario debe seguir el progreso, al menos si los hacedores de las políticas públicas
hacen bien su trabajo.
En este marco, convendría suscribir, críticamente, la antigua expresión de Keynes en el
sentido de que resulta "...sorprendente el número de tonterías que se pueden creer
temporalmente si se aisla uno demasiado tiempo del pensamiento de los demás, sobre todo
en economía...". Esto podría inducir una nueva reflexión sobre el estilo de la
regulación macroeconómica de corto plazo respecto de los problemas del sector externo y
promover otras posibilidades de ajuste y estabilización.
La globalización -y en ese marco, el ALCA-, es un proceso complejo, que puede afectar
indistintamente a los sectores de la producción de nuestros países y alterar los
entornos nacionales bajo distintas formas; no obstante, son al mismo tiempo oportunidades
que no puede dejarse de lado. Como ha sido señalado en alguna oportunidad, la
globalización y la apertura no son malas per se sino que sus resultados dependen de la
forma como los países las enfrentan.
El ex Director de la Organización Mundial del Comercio (OMC), R. Ruggiero / anotaba que
se requiere construir un nuevo esquema político para la globalización basado en una
nueva visión del mundo. En suma, otro desafío.
Para concluir, a los países en desarrollo les corresponde un papel de primera línea en
los cambios del futuro. La liberalización comercial es un medio para alcanzar algunos
objetivos, en un mundo que ha relativizado una gran parte de los valores tradicionales.
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