| Titulo |
Comercio y
desarrollo
Edición Nº 66
Septiembre-diciembre 2002 |
| Editor |
Secretaría Permanente del SELA Indíce |
¿Son
democráticos los procesos de integración
en América Latina?
Juan Mario Vacchino
Consultor del SELA
Introducción
El tema del carácter democrático de los procesos de integración en América Latina
tiene múltiples facetas, que lo hace de compleja consideración. Pero, no obstante las
dificultades que presenta, trataremos de dar respuesta a la pregunta planteada. Para ello,
conviene precisar cuál es el tipo de proceso de integración al que nos referiremos,
pues, como se sabe, el proceso de integración regional es multidimensional y requiere
para avanzar de políticas y acciones en sus diferentes esferas: cultural, social,
económica y política, lo que puede ser visto y analizado desde diversas perspectivas.
En el caso de América Latina, durante este ultimo medio siglo, los proyectos y esquemas
de integración han estado referido a los aspectos económicos y especialmente a los
comerciales, lo cual ha hecho posible responsabilizar a ese sesgo comercialista de las
debilidades y de los largos períodos de estancamiento que han padecido los diferentes
esquemas y acuerdos de integración.
En consecuencia, para analizar la marcha de la integración en la región es necesario
considerar la sustancia económica y la condición política del proceso, sin perjuicio de
reconocer las interacciones que resultan del carácter multidimensional del fenómeno
integracionista y de que, a la larga, todo proceso debe avanzar equilibradamente en sus
diferentes dimensiones.
Partiremos en nuestro examen de una evidencia generalizada, o sea, la existencia de un
déficit democrático en los esquemas y acuerdos de integración de la región, aunque sus
causas obedecen, en algunos casos, al estadio o modalidad de integración intentado y, en
otros, a una cierta propensión autoritaria que existe en nuestras sociedades. Nos
plantearemos algunas interrogantes o preguntas que nos pueden servir para obtener ciertas
conclusiones, que girarán alrededor de un par de tesis centrales: en primer lugar, que
los procesos de integración, para desarrollarse y profundizarse, deben ganar en
democracia y participación; en segundo lugar, que poseyendo nuestros países regímenes
de democracia representativa, el parlamento, como institución que representa a las
poblaciones, ocupa un lugar central en el desarrollo de la dimensión política y en la
democratización del proceso de integración.
Consideraremos sucesivamente, las relaciones entre democracia e integración regional y el
papel de los parlamentos en la democratización de la integración.
I. Acerca de las relaciones entre democracia e integración
regional
1. ¿Deben ser democráticos "per-se" los procesos de integración?
Parece conveniente circunscribir la respuesta, dejando fuera del campo de análisis a las
integraciones imperiales, en las que uno o varios de los países participantes están
sojuzgados políticamente y obligados a formar parte de un cierto bloque de naciones,
presididos por una potencia colonialista, con escaso o ningún grado de democracia y
participación de los gobiernos y poblaciones sometidas. O sea, que nos referiremos
exclusivamente al fenómeno que ha caracterizado a la segunda mitad del siglo XX
prácticamente en todo el mundo: las integraciones consensuales entre países soberanos.
Se trata de gobiernos soberanos, que celebran voluntariamente tratados internacionales
para determinados propósitos, conocidos, más específicamente, como acuerdos de
integración. El proceso de integración que inician es una realidad derivada, una suerte
de segundo piso, cuyas características esenciales dependen, por una parte, de lo que
suceda en la situación, estructura y políticas de los países que intentan integrarse, y
por otra parte, del nivel de compromiso y de profundidad que se pretende lograr. En la
teoría de la integración regional se reconoce la existencia de diversos grados de
integración: zonas de preferencias económicas, zonas de libre comercio, uniones
aduaneras, mercados comunes y uniones económicas, que pueden estar o no encadenados entre
sí, en un orden secuencial de etapas con diferentes niveles de compromiso, exigencias y
responsabilidades.
El proceso de integración, por una parte, puede no ir más allá de una integración de
mercados, como la que se ha establecido entre Estados Unidos, Canadá y México a través
del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), o la que podría surgir del
establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En estos casos no se
verifica ninguna cesión de facultades soberanas y no se requiere el establecimiento de
órganos comunitarios; basta con una comisión de administración, típicamente
intergubernamental, y con un sistema de arbitrajes para resolver las controversias. Allí
la única democracia aceptable es la que surge del funcionamiento del mercado, al actuar
como productor o consumidor.
Por otra parte, el proyecto de integración puede continuarse hasta estadios más
profundos, en un proceso que se suele llamar como integración verdadera, para
diferenciarla de la mera integración comercialista y que tiene fases y metas sucesivas,
como en el caso de la actual Unión Europea, que se propuso alcanzar primero una unión
aduanera y mercado común, después una unión económica y monetaria y actualmente una
unión política con mercado único, moneda única y política de defensa unificada y en
todas las etapas del proceso, combinando la profundización con sucesivas ampliaciones e
incorporaciones de nuevos Estados miembros.
Durante este proceso surge necesariamente una estructura institucional comunitaria y se
verifica una paulatina cesión de facultades y competencias de la esfera nacional a la
comunitaria, pero no sólo en cuanto a los gobiernos y administraciones, sino también
respecto del poder judicial y de los parlamentos, para mantener el equilibrio de poderes,
la formulación democrática de leyes y el ejercicio de los derechos ciudadanos tanto en
la esfera nacional como en la nueva esfera comunitaria.
Como podremos verlo más adelante, los procesos de integración en la región están lejos
de acceder a estos niveles de integración. En primer lugar, la historia de las primeras
décadas de integración puso en evidencia que no existen auténticas posibilidades de
iniciar y profundizar un proceso de integración cuando en él coexisten regímenes
totalitarios y democráticos. Sólo se puede aspirar a transitar las primeras fases, poco
comprometedoras, en proyectos en que predominan los fracasos o estancamientos importantes,
por largos períodos.
En tal sentido, en aquellos años se trataron de disimular las dificultades, con algunos
eufemismos, relacionados con el "pluralismo integrador" y el "pluralismo
ideológico", para señalar que, en términos de integración económica, la
cohabitación de regímenes autoritarios y democráticos era posible, a pesar de sus
diferencias, siempre que las metas estuvieran concentradas en la obtención de logros
comerciales. Hay que reconocer que dada la crónica inestabilidad de los sistemas
políticos de la región (fracturados periódicamente por golpes de estado), era la única
manera de seguir explorando fases preliminares y poco comprometedoras de integración
económica, que permitiera responder a las demandas de un ambiente internacional que
propiciaba la liberación comercial (a través del GATT), pero que aceptaba la
conformación de bloques regionales, siguiendo el ejemplo europeo. Fueron más bien
respuesta plausibles y necesarias frente a una situación económica con muchos desafíos
y complicaciones en el orden internacional para los países de la región, en la que
sobresalió la labor pionera y esclarecedora de la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y la clarividente conducción de Raúl Prebisch, en ese
entonces su Secretario Ejecutivo.
Son muy ilustrativos los esfuerzos que se hicieron y las limitaciones que se padecieron en
el caso de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y del Mercado Común
Centroamericano (MCCA), creados en 1960, cuyos progresos se vieron interrumpidos por la
mutua desconfianza de tendencias nacionalistas que, incluso, llegaron hasta el
enfrentamiento armado entre Honduras y El Salvador, conocido como la "guerra del
fútbol", pues tuvo por causa inmediata un partido entre las selecciones nacionales
de ambos países.
De estas limitaciones, en el caso suramericano surgieron la Asociación Latinoamericana de
Integración (ALADI), que trataba de seguir explorando las relaciones posibles,
independientemente de que se tratara de regímenes civiles o militares, y el Acuerdo de
Cartagena, que intentó una profundización del proceso entre países más iguales entre sí,
los de la subregión andina, lo que obviamente requería mayor homogeneidad institucional
y de fines. Los temores y el peso de la heterogeneidad eran tales en la época que, aun en
el acuerdo que diera origen al Grupo Andino, no se hizo totalmente explícito el
propósito de lograr los objetivos integracionistas sobre la base de una definición
democrática expresa y categórica y con la inclusión de un órgano parlamentario
subregional para ejercer el control político y democrático del proceso.
En síntesis, en el contexto regional que se describe, resultaba totalmente inviable
establecer un acuerdo de integración sobre una base de democracia y participación,
cuando tal sistema democrático no estaba establecido en la realidad primaria de los
países que formaban parte del proyecto integracionista, pues son éstos los que debían
definir las condiciones iniciales del proceso.
Cabe agregar que ninguno de los acuerdos celebrados entonces fue consecuencia directa de
un proyecto político compartido por la mayoría de los latinoamericanos, que fuera
explícita y plenamente asumido, por lo que no puede sorprender que la dimensión
política del proceso estuviera relegada a un segundo plano (o casi a ningún plano).
2. ¿Se requieren niveles mínimos y comunes de democracia en los países que se integran?
Esta relación necesaria entre regímenes democráticos e integración se pudo verificar
más positivamente con los procesos y relaciones que empezaron a desarrollarse en la
región con el advenimiento de la década los años ochenta. En el cono sur, por ejemplo,
las relaciones de Brasil y Argentina y entre Argentina y Chile pudieron profundizarse al
irse recuperando la confianza recíproca y transformando relaciones de hostilidad y
enfrentamiento en relaciones de coordinación y de cooperación. Entre los numerosos
acuerdos que se firmaron entonces entre Brasil y Argentina cabe señalar la cooperación
en materia de investigaciones nucleares, que incluía inspecciones recíprocas de los
centros de investigación nuclear.
En ese nuevo contexto regional se pudieron favorecer las relaciones entre países
fronterizos como Colombia y Venezuela que, además de las relaciones comerciales,
establecieron sólidas asociaciones entre instituciones del sector gubernamental y
empresarial para promover y canalizar tan dinámico proceso.
Los resultados de este proceso de aproximación recíproca fueron varios e importantes: a)
se desmontaron conflictos fronterizos, como en el caso de Argentina y Chile y de Perú y
Ecuador; b) se pudieron explorar y desarrollar a partir de entonces recursos y cuencas
hidrográficas comunes, con todo el potencial que contienen, como en el caso de la
Hidrovía Paraná-Paraguay; c) se abrió el camino para el intercambio de recursos
energéticos entre Venezuela y Brasil, Bolivia y Brasil, y Argentina y Chile, que habían
sido impensables en la época anterior, dominada por una desconfianza recíproca
generalizada, generada las más de las veces en peregrinas doctrinas de la seguridad
nacional. Los ejemplos al respecto, son numerosos.
3. ¿Pueden los procesos de integración regional ser más democráticos que los países
que pretenden integrarse?
Dada la naturaleza derivada y dependiente de las realidades nacionales que tiene el
proceso de integración regional, es muy difícil, si no imposible, imaginar situaciones
en las que el nivel regional o subregional resulte más democrático que el nivel
nacional, del que se deriva y depende.
De ahí que se pueda establecer una relación directa entre la recuperación de la
democracia en la región y los nuevos impulsos en pro de la integración. Al respecto, ya
hemos señalado que después de la crisis de la deuda externa de principios de la década
de los ochenta y con la recuperación de la democracia en los países de la región se
desarrollan, a escala global y más específicamente en sus subregiones, importantes
emprendimientos integracionistas. Antes mencionamos el impacto favorable de la
democratización sobre los conflictos fronterizos, pero, más importantes aún fueron los
acuerdos para profundizar los procesos de integración, como en el caso de Brasil y
Argentina y de Venezuela y Colombia. Ellos propiciaron, respectivamente, nuevos
desarrollos en el cono sur y entre los países andinos para llegar en este caso al
establecimiento de la CAN.
Sería, sin embargo, una ingenuidad suponer que todo pudo lograrse gracias a nuestras
propias fuerzas y políticas. Obsérvese que las políticas que se utilizaron durante la
década de los ochenta para paliar la crisis de la deuda externa y la necesidad de
defenderse del asedio externo, fueron sustituidas, al iniciarse la década de los noventa,
por políticas que propiciaban la apertura indiscriminada al exterior, el desmantelamiento
arancelario, las privatizaciones, el achicamiento del sector público y la reducción de
las funciones del Estado, políticas que fueron promovidas y sostenidas por organismos
internacionales, como el FMI. Este enfoque se trasladó a los procesos de integración,
que parecieron exitosos en la fase del auge del ciclo económico, pero que no tuvieron
consistencia ni contaban con los instrumentos adecuados para paliar los impactos de las
sucesivas crisis financieras, originadas en otras partes del mundo, pero cuyos efectos
negativos afectaron en forma creciente a los países de la región
Tal vez uno de los casos más transparentes en esta materia fue la evolución verificada
en el proceso de integración entre Argentina y Brasil, del que también participan los
otros países del cono sur. El mismo comienza con un proyecto intervencionista en los
años ochenta, se potencia y canaliza como un proyecto relacionado con los mercados en los
años noventa y parece languidecer actualmente con la tremenda crisis de la que Argentina
es el vértice, y que entre otras cosas significa el cuestionamiento del modelo neoliberal
de los años noventa y de la integración basada exclusivamente en los mercados.
4. ¿Qué espacios han tenido las expresiones democráticas en las estructuras
institucionales de la integración subregional?
En América del Sur, en la que hemos concentrado nuestra atención, se desarrollan
actualmente dos acuerdos principales: la Comunidad Andina y el MERCOSUR. El primero
originado en el Acuerdo de Cartagena, suscrito en mayo de 1969 y el segundo, mucho más
reciente, pues surge con el Tratado de Asunción, firmado en 1991, aunque el mismo
continúa, con otra lógica e instrumentos, el proceso de aproximación recíproca
iniciado en la década de los ochenta entre Brasil y Argentina, al que se sumaron Uruguay
y Paraguay, como Estados Partes y Bolivia y Chile, como Estados Asociados.
Hay diferencias jurídico-institucionales importantes entre ambos: la Comunidad Andina es
el punto de llegada de un largo proceso de cambios en la orientación e instrumentación
del mismo, expresados en sucesivos protocolos que reformaron el acuerdo original,
cambiando incluso su propio nombre, de Grupo Andino a Comunidad Andina de Naciones (CAN).
Una larga nómina de órganos e instituciones están incorporados al Sistema Andino de
Integración. Estos son: el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina, la Secretaría General de la
Comunidad Andina, el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, el Parlamento Andino, el
Consejo Consultivo Empresarial, el Consejo Consultivo Laboral, la Corporación Andina de
Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas, el Convenio Simón Rodríguez, los
convenios sociales que se adscriban al sistema; la Universidad Andina Simón Bolívar, los
Consejos consultivos que establezca la Comisión y los demás que se creen en el marco de
la integración andina.
Es interesante destacar que en la CAN la supranacionalidad y el derecho comunitario se
encuentran plenamente incorporados, aunque su desarrollo sea en diversos aspectos
limitado. El Consejo Presidencial es el órgano de dirección política del proceso y
adopta sus directrices por consenso. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores formula la política exterior de los países miembros en materia subregional y
formula, ejecuta y evalúa, en coordinación con la Comisión, la política general de la
integración andina.
A su vez, la Comisión es un órgano plural, no permanente, conformado por
plenipotenciarios principales y alternos de los países miembros (usualmente ministros o secretarios
de Estado), que adopta sus decisiones por la regla de la mayoría absoluta, salvo las
excepciones consagradas en el mismo Acuerdo de Cartagena, que requieren también que no
haya voto negativo. El Tribunal de Justicia es el órgano judicial de la CAN y su
jurisdicción es obligatoria para la solución de controversias que surjan en el seno de
la Comunidad. La Secretaría General, que sustituyó a la Junta del Acuerdo, es un órgano
unipersonal, que cumple funciones ejecutivas y presta apoyo técnico a los demás
órganos, que vela por la aplicación del Acuerdo y el logro de sus objetivos.
En el caso del MERCOSUR su estructura institucional surge del Tratado de Asunción de
1991, del Protocolo de Ouro Preto de diciembre de 1994, que introdujo sustanciales
reformas a las instituciones del MERCOSUR, y del Protocolo de Olivos, de febrero de 2002,
que sustituye al Protocolo de Brasilia de 1991, respecto del sistema de solución de
controversias, incluyendo, entre otras innovaciones, la creación de un Tribunal
Permanente de Revisión, compuesto por cinco árbitros, al que se puede acudir para
revisar los laudos de los tribunales ad hoc, en cuestiones de derecho tratadas en la
controversia y en las interpretaciones jurídicas desarrolladas en el laudo recurrido
Los órganos del MERCOSUR son el Consejo de Mercado Común, el Grupo Mercado Común, la
Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico-
Social y la Secretaría Administrativa. El Consejo es el órgano supremo, que está
compuesto por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía y ejerce la
conducción política del proceso. Según el artículo 6 de Protocolo de Ouro Preto, el
Consejo del Mercado Común se reunirá todas las veces que lo estime oportuno, debiendo
hacerlo por lo menos una vez por semestre con la participación de los presidentes de los
Estados Partes. El Grupo Mercado Común es el ejecutivo del MERCOSUR y se conforma por
cuatro representantes de cada Estado miembro, actuando como coordinador el representante
de la Cancillería. El Grupo se divide en subgrupos especializados por temas o sectores.
La Comisión de Comercio es un órgano que se creó posteriormente para vigilar y velar
por la aplicación de los instrumentos de política comercial común. En 1998 se creó el
Foro de Consulta y Concertación Política, como órgano auxiliar del Consejo, con el
objeto de ampliar y sistematizar la cooperación política entre sus Estados Partes. Otros
órganos son la Comisión Parlamentaria Conjunta, a la que se hará referencia después,
el Foro Económico y Social, un órgano consultivo en el que están representados los
diversos sectores económicos y sociales de los Estados Miembros. La Secretaría
Administrativa es un órgano de apoyo, operativo, con sede en Montevideo, que tiene a su
cargo el archivo oficial de la documentación y presta servicios de apoyo a los demás
órganos.
Aunque en el marco del MERCOSUR se han establecido importantes compromisos
integracionistas, como la creación de una unión aduanera y la coordinación de
políticas macroeconómicas con vistas a construir un Mercado Común, no se contempla la
supranacionalidad ni el derecho comunitario. Las normas emanadas de los órganos del
MERCOSUR no son aplicables a los particulares y deben para ello ser incorporadas al
derecho interno por ley nacional, pues carecen de primacía sobre el derecho nacional, ni
tienen aplicación inmediata o directa, propia del derecho comunitario. Por la naturaleza
intergubernamental del organismo, las decisiones de sus órganos, que se integran en forma
paritaria, se adoptan por consenso y con la presencia de todos los Estados Partes.
A diferencia de la Unión Europea, donde existe un voto ponderado de los diferentes
Estados miembros, según su dimensión económica, extensión territorial y población,
tanto en la CAN como el MERCOSUR cada país tiene un voto, como en Naciones Unidas y otros
organismo puramente deliberativos.
5. ¿Por qué esos impulsos y procesos no han sido suficientes para alcanzar sus
principales objetivos?
La integración económica en nuestra región ha sido un fenómeno a contra-corriente de
los flujos de comercio e inversión que la caracterizaron a través del tiempo:
desconfianza recíproca y escasos contactos entre los otros países de la región y
sólidas relaciones y flujos con los países centrales, aunque estos fueran diferentes
según las regiones y las épocas.
Para superar esta situación a través de la integración regional, se requerían y se
requieren varias condiciones fundamentales, entre ellas, la voluntad política de
integrarse, la adopción de políticas activas para lograrlo y el consentimiento y
creciente participación de las sociedades en su desarrollo, pues, para que el proceso
llegue a sus instancias más profundas, se requiere, tal como lo demuestra el caso de la
Unión Europea, que las relaciones económicas y sociales entre los países participantes
sean más densas y variadas que con el resto del mundo. Y en este aspecto estamos todavía
muy lejos de las metas: las corrientes de comercio e inversión intralatinoamericanas,
aún después de medio siglo de integración, siguen siendo menores que los niveles de
relacionamiento recíproco que tenían los países europeos cuando iniciaron su proceso,
allá por la década de los años cincuenta.
No hay duda de que los procesos de integración, cuando ganan la calle y se transforman en
centro de las discusiones cotidianas de los ciudadanos, aportan nuevos elementos,
democráticos y positivos, al desarrollo de la integración. Pero, la gran cuestión es
¿Cómo llegar a las opiniones públicas y hacerlas partícipes de un proceso en el que
está en juego su propio destino y porvenir? Se trata de una cuestión de difícil
respuesta, pero a la que podrían ayudar el desarrollo, desde la base misma, de un tejido
de relaciones económicas, sociales y comerciales en las que los habitantes e
instituciones de las fronteras debieran tener una participación protagónica, al igual
que los parlamentos para desarrollar la dimensión política del proceso, aspecto al que
me referiré después.
6. En suma, ¿qué hacer para continuar democratizando y profundizando la integración?
El único camino a la vista es que haya más democracia en los países que lo integran,
aunque aquí es necesario distinguir entre una apertura a la democracia y una vuelta al
aislamiento recíproco. Este último conduce inevitablemente a la desintegración, al
empobrecimiento de la región y a una creciente dependencia hacia los condicionantes
externos de los que no hemos hablado aquí, pero que sin duda existen.
Por otra parte, cabe preguntarse sobre cuál es el marco geográfico en el que se
deberían desarrollar los procesos. Aunque existe un gran consenso acerca de la necesidad
de integrarse como región, siempre queda la duda si ello es posible lograr desde ahora,
entre todos los países de América Latina y el Caribe simultáneamente o, por el
contrario, sin descartar este gran objetivo, se debería proceder por círculos
concéntricos, articulando y unificando antes que nada a la CAN y el MERCOSUR, para
establecer un espacio suramericano unificado, como lo postularon los presidentes en la
Primera Cumbre Suramericana del año 2000. Esta unión sería la base para un proceso de
convergencia más amplio, que pueda incluir después a Centroamérica y el Caribe y en
aquellos aspectos y condiciones posibles a México, que es parte fundacional del TLCAN con
Estados Unidos y Canadá.
Obviamente, el análisis de estas estrategias están al margen de este análisis, centrado
en las relaciones entre democracia e integración.
II. La dimensión parlamentaria de la integración regional
Como señalamos al inicio, teniendo nuestros países regímenes de democracia
representativa, el parlamento, como institución que representa a las poblaciones, debe
ocupar un lugar central en el desarrollo de la dimensión política y en la creciente
democratización del proceso de integración en la región.
En tal sentido, deseamos presentar brevemente algunas de las experiencias verificadas en
la región: se trata del Parlamento Latinoamericano (Parlatino), el Parlamento Andino y de
la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, para ejemplificar los distintos grados
de desarrollo alcanzados por las instituciones parlamentarias. La lista no es completa,
pues, lamentablemente hemos debido dejar sin considerar experiencias muy importantes como
las del Parlamento Centroamericano (PARLACEN) y el Parlamento Amazónico.
Sin embargo, los ejemplos de actuación parlamentaria en relación con los procesos de
integración escogidos, nos permitirá dar respuesta a otras dos interrogantes: ¿Hasta
dónde se ha llegado en materia de participación de los parlamentos en el proceso de
integración? y ¿Qué acciones y políticas se deberían desarrollar en el futuro, tanto
para impulsar el proceso de integración como para pronunciar su carácter democrático?
1. El Parlamente Latinoamericano
El Parlatino es el primer órgano político creado para defender la democracia y promover
la integración y la cooperación entre los pueblos y países latinoamericanos. Las
deliberaciones de su Asamblea Constitutiva se iniciaron el 7 de diciembre de 1964 en la
ciudad de Lima, en donde se reunieron 160 parlamentarios de catorce países, convocados
por el Congreso del Perú para celebrar el 140 Aniversario de la invitación al Congreso
Anfictiónico de Panamá, que formulara El Libertador Simón Bolívar.
En 1987 se suscribió el Tratado de Institucionalización del Parlamento Latinoamericano,
del cual forman parte actualmente 22 congresos o asambleas parlamentarias: las de todos
los países latinoamericanos, más Antillas Neerlandesas, Aruba y Suriname. El Parlatino
es un organismo internacional, con sede permanente en la ciudad de San Pablo y sus
órganos son la Asamblea, las Comisiones Permanentes y la Secretaría General.
El Parlatino tiene las características de una asamblea deliberativa, que se manifiesta
mediante recomendaciones o declaraciones, sin poderes de control o decisión sobre otros
órganos o instituciones operantes en la región. Al carecer de una base territorial bien
determinada, porque su membresía no se corresponde con ninguno de los esquemas concretos
de integración regional, lo cual dificulta sus posibilidades de interactuar con los
órganos de los diferentes agrupamientos, su actuación de debe limitar a la promoción de
la integración regional y a la defensa de la democracia y de los derechos humanos. Ello
no menoscaba el papel que cumple como organismo político puente entre los pueblos y los
gobiernos latinoamericanos, ni su actuación fundacional y pionera de gestación y
promoción de una futura Comunidad Latinoamericana de Naciones (CLAN), por la que ha
batallado incansablemente.
2. El Parlamento Andino
El Parlamento Andino, resultado de la voluntad participativa de los legisladores andinos,
fue instituido por el tratado firmado en La Paz el 25 de octubre de 1979. Tiene su sede
permanente en la ciudad de Santafé de Bogotá. Conviene recordar que fue concebido como
el órgano deliberante común que representa a los pueblos andinos y tiene como
propósitos permanentes coadyuvar a la promoción y orientación de la integración
andina, velar por el respeto de los derechos humanos y la democracia, y promover la
participación de los pueblos como actores del proceso de integración.
La posterior transformación del Parlamento Andino en órgano principal del Acuerdo de
Cartagena le ha otorgado otra perspectiva y potencialidad a las funciones y atribuciones
establecidas en el tratado constitutivo. Entre sus atribuciones se encuentran: examinar la
marcha del proceso a través de los informes que debe recibir de los órganos e
instituciones del sistema, participar en la generación normativa del proceso mediante
sugerencias a los diferentes órganos, y promover la armonización de las legislaciones de
los países miembros. La actuación del Parlamento se expresa en recomendaciones que
pueden estar dirigidas a los gobiernos y parlamentos nacionales y a los diferentes
órganos subregionales y adopta sus decisiones por mayoría simple, salvo las excepciones
previstas en sus reglamentos internos.
Actualmente está conformado por representantes de los congresos nacionales, (cinco
representantes por cada parlamento nacional), aunque en un plazo de cinco años sus
miembros serán elegidos mediante elecciones directas y universales, tal como lo dispone
el protocolo modificatorio de su tratado constitutivo y del protocolo adicional sobre
elecciones directas y universales, estimando que ellas constituyen el primer paso para
consolidar la democracia y la integración andina, con la participación de los ciudadanos
de los países miembros en procesos electorales. Venezuela ha sido el primero y único de
los países miembros que ya lo ha puesto en práctica.
Uno de los aspectos que ha sido materia de discusión en la Comunidad Andina, como en
otros procesos de integración, se relaciona con el criterio de distribución de las
bancas entre los países miembros y en particular si se debe mantener el principio
igualitario entre países, o si, por el contrario, corresponde tener en cuenta el volumen
de las poblaciones nacionales para determinar el número de bancas. Este sistema que
asigna representantes en función del número de habitantes es el que impera, con algunos
ajustes, en la Unión Europea y si bien llegó a ser propuesto en algún ante proyecto fue
desechado en la Comunidad Andina. En ella se ha optado por mantener la misma cantidad de
representantes por países miembros, sin tomar en cuenta las diferencias en el tamaño de
las poblaciones. Se podría esperar que si el proceso se sigue consolidando, en el futuro
se llegue a tomar en cuenta el tamaño de las poblaciones nacionales, que surge de la
naturaleza de la representación popular y es el que se aplica con diferentes atenuantes o
variantes a escala nacional en la mayor parte de países.
3. La Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR
Esta Comisión se instaló en diciembre de 1991 y su constitución se fundamentó en lo
dispuesto por el artículo 24 del Tratado de Asunción, que determina su establecimiento
con el objetivo de facilitar la implementación del Mercado Común. Su creación fue
ratificada posteriormente por el Protocolo de Ouro Preto, de diciembre de 1994.
Esta Comisión es un órgano representativo de los parlamentos de los Estados Partes y le
compete, en cumplimiento de los procesos legislativos de cada uno, incorporar al derecho
positivo nacional las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR. La Comisión tiene un
carácter consultivo y deliberativo y entre sus atribuciones se pueden señalar: realizar
el seguimiento del proceso de integración y mantener informado a los respectivos
parlamentos nacionales; adoptar las medidas necesarias a la futura instalación del
Parlamento del MERCOSUR; constituir subcomisiones para el análisis de temas relacionados
con el proceso de integración; y emitir recomendaciones tanto al Consejo del MERCOSUR
como al Grupo Mercado Común respecto de la conducción del proceso de integración y de
formación del Mercado Común. Tiene también facultades para establecer relaciones con
entidades privadas de los Estados Partes y con entidades y organismos internacionales, y
suscribir acuerdos de cooperación con entidades nacionales e internacionales.
La Comisión Parlamentaria Conjunta se compone por 64 parlamentarios (16 por país)
designados por los congresos nacionales y sus trabajos serán coordinados por una Mesa
Ejecutiva con 4 presidentes (uno por cada país miembro). La Comisión se reúne en forma
ordinaria dos veces al año, en el territorio de los Estados Partes, en forma sucesiva y
alternada, y sus decisiones se toman por consenso. Al respecto, la Comisión emite, según
los casos, declaraciones, recomendaciones y disposiciones. Sus decisiones son tomadas por
consenso.
Los ex presidentes Raúl Alfonsín, de Argentina, y José Sarney, de Brasil, fueron los
líderes políticos que llevaron adelante, en la década de los ochenta, múltiples
acuerdos binacionales de cooperación y de integración entre ambos países para
transformar definitivamente una relación de hostilidad y enfrentamiento recíproco en
otra de cooperación y complementación. Estos acuerdos fueron los antecedentes inmediatos
del MERCOSUR e incluso de la misma Comisión Parlamentaria Conjunta (llamada inicialmente
de Integración).
En la reunión de la Mesa Ejecutiva celebrada en la ciudad de Buenos Aires el 11 y 12 de
abril de 2002, en la cual actuó como presidente pro tempore el ex presidente Alfonsín,
actualmente senador, se trataron diversos temas y se aprobaron varios acuerdos que vale la
pena destacar por su diversidad e importancia. Allí se adoptaron tres declaraciones
(incluyendo la llamada Declaración de Buenos Aires y la situación en Colombia; y cinco
recomendaciones (entre ellas sobre el Observatorio Social del MERCOSUR, la enseñanza de
los idiomas español y portugués, y la Corporación del MERCOSUR para el desarrollo y el
crecimiento y tres disposiciones, referidos a la creación de la Red MERCOSUR social,
MERCOSUR ambiental y MERCOSUR científico y tecnológico).
Las delegaciones participantes, además de manifestar su firme apoyo y solidaridad con el
pueblo y la nación Argentina, coincidieron en la necesidad de procurar un proceso de
globalización solidaria y destacaron que la integración en el MERCOSUR va mucho más
allá del comercio. También se identificaron con la necesidad de ampliar la integración
a toda América del Sur y la importancia de alcanzar una mayor participación de los
poderes legislativos en el proceso de integración.
III. Algunas perspectivas
Aunque aquí no lo hemos considerado sino tangencialmente, en materia del desarrollo de la
dimensión política del proceso de integración existe un ejemplo de gran significación
en la experiencia europea, encarnado en el Parlamento Europeo. Éste se ha destacado en la
defensa del sistema democrático representativo de gobierno, comenzando por limitar el
derecho de formar parte del mismo, cuando aún no estaba institucionalizado, a los
parlamentos nacionales democráticamente elegidos (materia en la que fue seguido en la
región por el Parlamento Latinoamericano también antes de estar institucionalizado). Por
su labor tesonera y esforzada, también ha sabido ganarse atribuciones, prestigio e
influencia, tanto en el control político del proceso de integración y de la Comisión
Europea, como en su creciente participación como colegislador en materia normativa, sin
olvidar el importante procedimiento de cooperación entre la Comisión, el Consejo y el
Parlamento en diversas materias, como la adhesión y asociación de nuevos Estados a la
Comunidad y las relaciones con terceros países y regiones, como en el caso de América Latina
y el Caribe.
Teniendo en cuenta tan valiosos antecedentes, parecería necesario insistir en el papel
dinamizador del proceso que pueden cumplir los parlamentos para lograr desarrollar una
voluntad política consistente y sólida que haga posible enfrentar los escollos que
surgen en contra de la integración, en materia de armonización de las legislaciones
nacionales, en la identificación de políticas comunes generales y sectoriales, en el
conocimiento y difusión entre las sociedades nacionales de los avances y problemas del
proceso, y como receptáculo y expresión de las inquietudes, necesidades y
cuestionamientos que formulan al respecto las sociedades civiles nacionales participantes.
Desde luego falta mucho por hacer, pero la experiencia parece indicarnos que un parlamento
regional o subregional activo y preocupado, definido como foro político y órgano
promotor y orientador del proceso de integración, excederá sus atribuciones formales
para tener una influencia creciente en múltiples campos: coparticipación legislativa,
control político del proceso y de las instituciones, cooperación en política externa.
Esa es una de las metas por alcanzar.
Referencias bibliográficas
- Se ha recogido información y documentación de base en los sitios web de los
parlamentos y procesos de integración considerados:
Parlamento Latinoamericano: http://www.parlatino.org.br
Comunidad Andina: http://www.comunidadandina.org
Parlamento Andino: http://www.parlamentoandino.org
Secretaría del MERCOSUR: http://www.mercosur.org.uy
Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR, Sección Brasileña: http://www.camara.gov.br/mercosul
Sistema Económico Latinoamericano (SELA): http://www.sela.org
y http://sela2.sela.org
-CEPAL-BID: "La
integración centroamericana y la institucionalidad regional", México, febrero 1998.
· Oberto, Luis Enrique: "Bases para la construcción de órganos
supranacionales que faciliten los procesos de integración latinoamericanos",
Separata de Nueva Economía, Academia Nacional de Ciencias Económicas, Caracas, abril
2000
· Schembri Carrasquilla, Ricardo: "Teoría Jurídica de la
integración latinoamericana", Edición del Parlamento Latinoamericano, Sâo Paulo,
mayo 2001, que incluye una amplia bibliografía sobre el tema.
· Secretaría Permanente del SELA: "Institucionalidad e
integración en América Latina y el Caribe" (SP/CL/XXVI.O/Di Nº 6 -2000).
· Secretaría Permanente del SELA: "La integración
latinoamericana y caribeña: empresa necesaria y posible", Capítulos del SELA Nº
60, Caracas, mayo-agosto 2001.
· Secretaría Permanente del SELA: "Guía de la integración de
América Latina y el Caribe", (SP/Di Nº 5-01), dónde se presenta con un visión
panorámica y descriptiva, la evolución, problemas y perspectivas de la integración
latinoamericana y caribeña, Caracas, mayo 2001.
· Bizzozero, Lincoln: Repensando los pilares y aristas de la
construcción del MERCOSUR, Capítulos del SELA, Caracas, mayo-agosto 2001
· Mellado, Noemí Beatriz: "El modelo del MERCOSUR", Aportes
para la Integración Latinoamericana, Año I, Nº 2, La Plata, diciembre1995
· Noto, Gerardo: "Integración e institucionalidad",
Capítulos del SELA Nº 61,Caracas, enero-abril 2001.
· Vacchino, Juan Mario: "La dimensión parlamentaria de los
procesos de integración regional", tomo I: "Los parlamentos regionales y la
integración de América Latina" (y anexo documental) y tomo II: "Los
parlamentos regionales en los procesos de integración de América Latina", Seminario
Internacional, Brasilia, septiembre 1989. Edición del BID/INTAL y Editorial Depalma,
Buenos Aires, 1990
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