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OMC y ALCA:
prioridades en la agenda comercial de ALC
Edición Nº 63
Septiembre - Diciembre 2001
Indice |
Estados Unidos en el mundo
Simón Alberto Consalvi
Ex ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela
Introducción
Antes de que el "siglo americano" terminara, los analistas de la política
mundial apostaron a develar las incógnitas que pudiera guardar la Esfinge del siglo XXI.
Sobre todo, quisieron vislumbrar el papel de los Estados Unidos en el mundo. Entre los
más connotados magos del diagnóstico figuraron Zbigniew Brzezinski, Samuel Huntington y,
quizás también, Henry Kissinger. Las piezas del rompecabezas de la política mundial en
el siglo XXI prometían ser estas, según los signos de la realidad: Estados Unidos,
China, la Unión Europea, Rusia, Japón, los países asiáticos, y, finalmente, América
Latina, con sus perspectivas de integración. Los países árabes no figuraban en el
tablero de esos diagnósticos.
Estados Unidos, sin duda alguna, será uno de los grandes protagonistas. No obstante, el
siglo XXI (que, al parecer, comenzó el 11 de septiembre), advirtió que los diagnósticos
o las predicciones estratégicas, generalmente ignoran los factores impredecibles de la
realidad. Cuando Raymond Aron escribió su ensayo Los últimos años del siglo tuvo la
sagacidad de registrar que, como ya estaba viejo, moriría antes de que nadie pudiera
reclamarle sus probables equívocos.
I. Estados Unidos en el siglo XXI
Veamos, a manera de reflexión, las percepciones que se formulaban en torno al papel y las
posibilidades de EE UU. en siglo XXI. Eran contradictorias, como es natural. La unanimidad
conspira siempre contra la fecundidad de la imaginación. Una tesis es sostenida por
Mortimer Zuckerman (en "Foreign Affairs", Mayo-Junio, 1998), y la llamaremos la
"tesis optimista". Zuckerman postula la tesis de "un segundo siglo
norteamericano". Se basaba en hechos como éstos: a) la economía de los EE UU. está
en su 8º año de desarrollo sostenido, aventajando a Japón y Alemania. "La
prosperidad norteamericana es estructural, no transitoria, dice Zuckerman, y su ventaja
sobre Europa y Asia se ampliará con el tiempo". El analista terminaba con una
afirmación casi desafiante: "Tuvimos el siglo XX. También tendremos el XXI".
Otro analista, el economista Paul Krugman, joven y ya famoso, sostiene una tesis diferente
a la excesivamente optimista de Zuckerman. La llamaremos "la tesis prudente".
Krugman sostenía que "hace unos años ciertos "sabios" (o
"pundits") estaban convencidos de que EE UU. iba siendo dejado atrás por Europa
y Asia, y debían emular a sus más intervencionistas Estados para mantenerse
competitivos". Ahora, según Krugman, es un lugar común sostener que EE UU. es
número uno y que el resto del mundo debe adoptar sus políticas de laisser-faire.
"En efecto, dice Krugman, ninguna de estas caricaturas es cierta". "Asia
estaba floreciendo, ahora está marchitándose, pero regresará".
Para el economista de Harvard, persistirá la osificación europea. Pero lo que es
importante es que mientras la economía de EE UU. atravesaba un período de florecimiento
sólido, nada fundamental había cambiado. La rata de crecimiento a largo plazo no se
había acelerado, la productividad no se había elevado y la rata de desempleo estructural
había disminuido sólo en 1%, cuando máximo. "Al venir la nueva recesión, todo
este triunfalismo aparecerá muy tonto", concluía Krugman.
A la crisis asiática se interpretaba en EE UU. como la victoria del estilo
norteamericano, "the American style capitalism". Como la caída del muro de
Berlín en 1989 fue interpretada como el triunfo de la "democracia liberal", la
crisis asiática ha sido vista como el triunfo inevitable del modelo norteamericano, del
"free market Capitalism".
Otro analista, Donald Emmerson, pensaba que "sería extremadamente presuntuoso
predecir que la crisis asiática indicaría que esos países van a adoptar el "camino
norteamericano". La cuestión es mucho más compleja. Libertad política y gobiernos
competentes son las claves del regreso de Asia a la prosperidad y no la adopción del
"American way of business".
Sin embargo, antes de los años de desarrollo sostenido, en EE UU. la percepción era
otra: Zbigniew Brzezinski, en "Out of Control/Global Turmoil on the eve of the 21st
Century", (1994) sostenía que EE UU. "no podría ser ya más ni el policía
global, ni el banquero global, ni el moralista global". Para Brzezinski el
protagonista fundamental del siglo XXI no será un país o una potencia, sino un factor
social: la desigualdad. No es un factor nuevo, ciertamente. Pero reaparecerá con mayor
fuerza en un ambiente distinto.
Brzezinski, con lucidez, lo dijo así: "...la desigualdad fue tolerada porque los
continentes estaban separados por inmensas distancias, caracterizados por culturas remotas
o desconocidas entre sí, pero en un mundo que se ha convertido en más próximo y más
íntimo, caracterizado por un despertar político masivo, la desigualdad se está haciendo
intolerable". La demografía contará decisivamente en las complejidades de este
factor. Dice Brzezinski: "El crecimiento demográfico global es altamente desigual.
Afectará de modo especial las porciones más pobres de la humanidad. Así, mientras crece
la población mundial, la desigualdad en la distribución de la riqueza será mucho más
evidente".
China será otro de los grandes protagonistas del siglo XXI. Con una población de 1.200
millones de habitantes, con un desarrollo espectacular, China ha sido considerado por
algunos analistas mundiales como la potencia emergente. El mismo Brzezinski considera al
siglo XXI, como "el siglo de China", a diferencia de Mortimer Zukerman que lo
considera "el otro siglo norteamericano". China y los antiguos países de la
URSS, y en especial Rusia, son analizados dentro de un contexto realista. Se contrasta la
evolución de ambos países: la solidez de China frente al caos económico de Rusia.
Robert Kaplan ("Sometimes, Autocracy breeds Freedom", NYT, 28.VI.98) compara
ambos procesos. China tiene un crecimiento económico de 8% en 1998, mientras a Rusia, por
su pobreza, se le comienza a llamar en Europa "la segunda cortina de hierro".
Hay un evidente proceso de liberalización de la sociedad china, mientras el país
progresa económicamente: alrededor de 10 millones de chinos han constituido empresas
medianas.
El Presidente Jiang Zemin le dijo a Bill Clinton que China había rescatado en los
últimos años a 200 millones de chinos de la pobreza absoluta. De modo que todas las
presiones sobre ese país para que imite a la antigua URSS son absolutamente negativas.
China tiene su propio camino y será un protagonista de primera magnitud en el siglo XXI.
La Unión Europea será otro de los protagonistas, quizás pensando más en el bienestar
de sus socios que en otros asuntos. Japón y los asiáticos estarán, asimismo, en el gran
mapa, con los altos y bajos que son fatales a todas las economías. América Latina y sus
diferentes esquemas de integración y desarrollo tienen un papel y un desafío dentro de
ese contexto general.
La cuestión final radica en cómo van a jugar tan variados factores en este complejo
ajedrez del siglo XXI. La globalización parte del evangelio del libre mercado, en sus
formas más ortodoxas. Si bien las economías controladas por el Estado habían caído en
sus propias crisis, y perecieron ante las tentaciones de la burocratización, las crisis
periódicas del mercado constituyen una advertencia severa sobre la necesidad de fórmulas
equilibradas. Ni intervencionismo absoluto ni abdicación.
Pero, quizás, convenga volver a Brzezinski, porque es la desigualdad el signo del siglo,
y la desigualdad insurge con una fuerza antes no imaginada. La desigualdad la describe
Mike Moore con otras palabras pronunciadas ante el Consejo General de la OMC, el 30 de
julio, 2001:
"Sin embargo, estoy seguro de que hay en esta sala personas de calidad y visión, que
conocen los costos de la falta de progresos, que saben cuál es el estado de la economía
mundial y la función que puede desempeñar el sistema multilateral de comercio. Sabemos
también que 3.000 millones de personas, la mitad de la población mundial, subsisten con
menos de 2 dólares diarios. Esta cifra podría alcanzar los 4.000 millones en los
próximos 25 años. La oportunidad de hacer algo al respecto está a nuestro alcance.
Tenemos tiempo y debemos hacer uso de él. Cuando nos reunamos de nuevo, la pregunta será
¿Qué ha cambiado?"
II. La batalla de Robert Zoellick
Frente a este panorama, nos vemos obligados a revisar qué sucede con el ALCA y con su
principal protagonista. Además de la complejidad de las negociaciones y de las crisis
económicas de los 34 países comprometidos en el proceso, la recesión en los Estados
Unidos, las consecuencias de la competencia en la América del Sur y el Caribe, la
incertidumbre y la desconfianza parecen imponerse, más como signos de la realidad que
como discrepancia teórica. En conclusión, pienso que el proceso de integración tiene
prioridades que no se deben desconocer. La consolidación de los esquemas subregionales
CAN, MERCOSUR, etc. Y luego en conjunto América del Sur -con Estados Unidos en el ALCA.
El representante de Estados Unidos para el Comercio Internacional, Robert Zoellick,
decidió dar un paso al frente luego de la catástrofe del 11 de septiembre. Tenía que
atender dos retos urgentes, y no podía darle tiempo al tiempo, porque ambos, uno más que
el otro, podrían contagiarse del clima de incertidumbre y de pesimismo, más o menos bien
fundado, de la situación económica mundial, en especial, de los Estados Unidos. El
primero es la conferencia de la Organización Mundial de Comercio en Qatar, el 7 de
noviembre, y la otra, quizás menos apremiante, el ALCA y el proceso de negociaciones
hemisféricas. Junto a esos dos desafíos, y frente al compromiso de Estados Unidos,
estaba, obviamente, la posición del congreso y su renuencia a otorgarle al Presidente
Bush la autorización del "fast track" para negociar tratados comerciales.
Si el clima ha variado en Washington en cuanto a políticas exteriores, Zoellick parece
percibirlo como una oportunidad. En el Instituto de Economía Internacional, en
Washington, a los pocos días de la tragedia, Zoellick dictó una amplia conferencia sobre
comercio internacional y las ventajas que el intercambio le ofrece a su país, ilustrada
con argumentos de variada naturaleza, y con cifras que tratan de ir más allá de la
persuasión al Congreso, y a los innumerables adversarios del proceso de globalización
que tienen sus cuarteles en los propios Estados Unidos, y, sobre todo, en las páginas Web
de los sindicatos.
Para Zoellick, "el sistema global de comercio ha demostrado que es la vía para
resolver los problemas de la pobreza": Citó, junto a Bush, al ex Presidente Ernesto
Zedillo de México: "Quienes se oponen al comercio, parecen extrañamente decididos a
salvar al mundo en desarrollo del desarrollo". Al ir a las cifras, se remitió a un
reciente estudio del Banco Mundial, que compara las economías de países en desarrollo
que abrieron sus economías y los que rehusaron o no lo han emprendido. "El ingreso
per cápita creció en los primeros en un 5% anual, en tanto los otros disminuyeron el
suyo en 1%. El índice de pobreza absoluta, cayó en los países abiertos al proceso de
manera absoluta en los últimos 20 años y el ingreso familiar creció con la
economía".
Para dirigirse al Congreso, en particular, Zoellick señaló la paradoja de lo que
ocurría en el mundo en materia de integración y negociaciones. Mientras Estados Unidos,
dijo, se mantienen al margen, y la autoridad para negociar (Trade Promotion Authority) se
mantiene congelada, ¿qué ocurre en el mundo? Zoellick ilustró la respuesta de esta
manera: La Unión Europea ha suscrito 27 acuerdos bilaterales de libre comercio, 20 de los
cuales fueron negociados en la década de los 90, y está negociando 15. Después de
suscribir el NAFTA, México ha negociado 8 acuerdos de libre comercio con 32 países.
Japón trabaja en un acuerdo con Singapur, y explora opciones con Canadá, Corea, México
y Chile. Zoellick añadió estas cifras: en la actualidad están en vigencia 130 acuerdos
de libre comercio, y Estados Unidos es parte sólo de dos. En el hemisferio occidental hay
30 acuerdos, y Estados Unidos pertenece sólo a uno, el NAFTA.
Las oportunidades que ofrecen estos acuerdos están cerradas para los comerciantes y
trabajadores norteamericanos, dijo Zoellick, e invocó una anécdota más, y se refirió
al caso de Chile. Expresó: "En 1994, el entonces Presiente de México, Ernesto
Zedillo, el Primer Ministro Chretien, de Canadá, y el Presidente Clinton, dijeron,
"vamos a negociar un acuerdo de libre comercio con Chile". Lo hizo México, lo
hizo Canadá, Estados Unidos no lo hizo": A esto añadió las consecuencias negativas
para Estados Unidos, bien señaladas con ejemplos. "Lo que otros están haciendo sin
nosotros -dijo casi sombríamente Zoellick- determinarán las reglas del futuro en materia
de comercio, sanidad (stardards fitosanitarios para la agricultura), manufacturas, nuevas
tecnologías, sistemas de comunicaciones, propiedad intelectual, acuerdos aduanales,
servicios, altas tecnologías, y nuevas redes de negocios". Un crítico del
unilateralismo no habría hablado con la elocuencia y el conocimiento del Representante
Comercial de Estados Unidos.
Para los críticos de la globalización como dominio de las grandes corporaciones,
Zoellick apeló a otros datos, no menos elocuentes: se refirió a los pequeños negocios
de Estados Unidos, y a lo que significan. Dijo que generaban el 50% de PIB y creaban el
75% de los nuevos empleos. Para ellos el comercio es cada vez más importante. El 97% de
las empresas exportadoras de EE UU. tienen menos de 500 empleados, y 60% de los
exportadores tienen menos de 20 empleados. 29% del total de las exportaciones las llevan a
cabo los pequeños empresarios. De las exportaciones a América del Sur y Central, 40%
corresponde a esas empresas. El índice de pequeños exportadores a China creció en 167%
entre 1992 y 1998, y el valor de sus exportaciones creció en 84%. Evidentemente, Zoellick
respondía a los sindicatos de la poderosa AFL-CIO que tienen una campaña intransigente
contra el libre comercio.
El representante comercial es optimista en cuanto a las posibilidades de que el presidente
Bush logre este otoño la autoridad para negociar por parte del Congreso. Antes se le
llamaba "fast track", ahora Trade Promotion Authority (TPA). El momento parece
propicio. Roberto Zoellick no se rinde. Su conferencia ante el Instituto Internacional de
Economía es una lección de cómo el unilateralismo puede dejar atrás a los Estados
Unidos, contra la percepción quizás equívoca que reina en el mundo. Una cuestión es
critica: los subsidios a la agricultura que ahora también encontrarán sus
justificaciones en una economía en recesión.
III. El Congreso tiene la palabra
El 13 de junio de 2001, el congresista Phil Crane (republicano, de Illinois), introdujo un
proyecto de ley ante la Cámara de Representantes mediante el cual se le concedería al
presidente de los Estados Unidos la TPA. Con ese motivo, Zoellick declaró: "La
expansión del comercio beneficia a los consumidores, a los agricultores, a los
trabajadores y a los hombres de negocios. Los mercados abiertos promueven también la
libertad económica y la libertad política alrededor del mundo. Desde 1994, el Ejecutivo
no ha contado con la autoridad necesaria para negociar acuerdos críticos. Entre tanto,
nuestros socios comerciales han avanzado, suscribiendo numerosos acuerdos, poniendo a los
exportadores de Estados Unidos en desventaja competitiva, bloqueándole a los
norteamericanos oportunidades y alternativas. La autorización (TPA) es necesaria para
fortalecer el brazo de Estados Unidos en la mesa de negociaciones. El Presidente debe
tener la facultad de firmar buenos acuerdos comerciales que amplíen el acceso de Estados
Unidos a los mercados de ultramar". También, añadió Zoellick: "la
autorización proveerá el marco adecuado para las consultas con el Congreso en los
momentos claves de las negociaciones": Era quizás una manera de prometerle al
Congreso que la ATP no significaba que el Ejecutivo actuaría solo, y los parlamentarios
podían contar con las consultas más frecuentes posibles.
IV. Sin embargo, en Washington: "Cuatro más Uno"
La última semana de septiembre, Estados Unidos intentó darle al proceso de integración
hemisférica un cierto impulso, quizás en un gesto fatalmente relacionado con los ataques
terroristas del 11 de septiembre, y los efectos negativos que pudieran desencadenar en el
mundo, y de modo especial en las relaciones Estados Unidos-América del Sur. La
incertidumbre, con todo, persiste, pero en suma, Estados Unidos tomó decisiones que es
preciso registrar, más allá de lo que pudiera suponerse como gesto simbólico.
En Washington se llevó a cabo una reunión del grupo llamado "Cuatro más Uno",
o sea, los países de MERCOSUR y Estados Unidos. Otra reunión con iguales propósitos
tuvo lugar, paralelamente, en Nicaragua, a la cual asistieron los cinco países de la
América Central. (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) que, en
conjunto han expresado su interés en el libre comercio con los Estados Unidos. También
en Managua se convocó el Comité de Negociaciones Comerciales del ALCA, con asistencia de
los viceministros de los 34 países participantes.
En Washington, Zoellick se reunió con los ministros de MERCOSUR que tienen la
responsabilidad del comercio y de las relaciones exteriores de Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay. El tema fue el proceso de integración, las perspectivas del ALCA, los
problemas económicos de los países del Cono Sur y las consecuencias de la situación
económica mundial. A los ministros de MERCOSUR, le dijo Zoellick: "El presidente
Bush ha dejado en claro que la promoción del comercio y los mercados abiertos son
esenciales para el liderazgo estadounidense. El comercio es la fuerza motriz de la
libertad económica, la prosperidad y la esperanza en el Hemisferio Occidental y en el
mundo entero. Me complace que a los pocos días del 11 de septiembre podamos mantenernos
unidos con dos grupos de naciones latinoamericanas para promover nuestro compromiso común
a la apertura mediante la mayor liberalización comercial".
El presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, se unió a los
ministros del grupo "Cuatro Más Uno" para una conferencia de prensa después de
la reunión. Según Iglesias, "en la medida en que los debates del "Cuatro Más
Uno" permitan a las partes profundizar su entendimiento mutuo de los asuntos
comerciales, serán beneficiosos no sólo para las relaciones bilaterales sino también,
dadas su dimensión e importancia, para el fortalecimiento de las iniciativas
hemisféricas y mundiales".
En la reunión de ministros del "Cuatro Más Uno" dos temas dominaron las
conversaciones de los ministros: el progreso continuo con respecto al ALCA, y la
importancia de emprender una nueva ronda de negociaciones comerciales en la reunión de la
Organización Mundial de Comercio (OMC), el mes de noviembre en Qatar. Los ministros
convinieron en temas específicos sobre un programa de trabajo y un cronograma de
reuniones futuras de gobierno a gobierno. En una declaración conjunta reafirmaron
"su compromiso con la promoción de un ambiente abierto para el comercio y las
inversiones entre los cinco países, y el papel importante que desempeña el comercio en
el fomento del crecimiento y del desarrollo económicos":
MERCOSUR es el acuerdo de comercio preferencial más amplio en América del Sur. Los
ministros del "Cuatro más Uno" anunciaron que darían nuevo ímpetu al Consejo
de Comercio e Inversión establecido por el Acuerdo del Jardín de las Rosas. Según las
conclusiones de la reunión de Washington: "El Consejo llevará adelante un programa
de trabajo diseñado para conseguir el objetivo común de libre comercio y, en el plazo
inmediato, explorar las vías para contribuir al crecimiento económico y su
sostenibilidad a través de un mejor acceso al mercado. Se han establecido grupos de
trabajo dentro del Consejo en las áreas de comercio agrícola, comercio industrial,
desarrollo de las inversiones y comercio electrónico".
Como quiera que los ministros extendieron sus convenios más allá del proceso de
integración hemisférica, acordaron que representantes especiales de los cinco países
revisen las perspectivas de la conferencia de la OMC, antes de noviembre. Paralelamente,
tratarán de profundizar las relaciones comerciales en áreas específicas entre los del
Sur y Estados Unidos. En representación de los cuatro países estuvieron en Washington,
el Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina, Adalberto Rodríguez Giavarini; el
Ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, Celso Lafer; el Ministro de Relaciones
Exteriores de Paraguay, José Antonio Moreno Ruffinelli, y el Ministro de Relaciones
Exteriores de Uruguay, Dr. Didier Opertti. De manera que de un modo o de otro, contra
viento y marea, el proceso de integración hemisférica continúa aún cuando habría sido
a mi juicio mucho más conveniente que los países consolidaran sus esquemas subregionales
de integración antes de ir a una negociación con los Estados Unidos. De una manera o de
otra parece que los problemas son sumamente complejos en nuestros países: o se cambian
políticas como en el caso de Venezuela, no ciertamente claro en muchas ocasiones, o como
hubiera sido y sería lo ideal, se consolidan los esquemas regionales como la CAN,
MERCOSUR, los esquemas del Caribe y de América Central, para luego negociar conjuntamente
con los Estados Unidos.
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