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OMC y ALCA:
prioridades en la agenda comercial de ALC
Edición Nº 63
Septiembre - Diciembre 2001Indice |
Los retos de la OMC en el siglo XXI
María Cristina Rosas
Profesora e investigadora de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)
Introducción
A finales del año 2001 el Congreso de Estados Unidos decidió otorgar al presidente
estadounidense George W. Bush la autoridad de promoción comercial (APC) -anteriormente
conocida como fast track1 o vía rápida- que le permitirá
al titular del Ejecutivo de esa nación apoyar decisivamente la creación del Área de
Libre Comercio de las Américas (ALCA)2 , así como el inicio
de una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales al amparo de la
Organización Mundial del Comercio (OMC)3 .
Este hecho, impensable hace todavía algunos meses, viene a corroborar el apoyo que el
mandatario estadounidense recibe de su Congreso a partir de los lamentables sucesos del
pasado 11 de septiembre, y que se traduce en que prácticamente cualquier solicitud hecha
por Bush Jr. al poder legislativo, cuenta con el beneplácito de Capitol Hill.
No se sabe cuánto pueda durar la luna de miel entre el titular del Ejecutivo y los
legisladores en Estados Unidos, sobre todo pensando en que habrá una renovación del
Congreso en los comicios del próximo mes de noviembre. Mientras eso sucede, no deja de
llamar la atención que la nueva victoria política de Bush se produce en momentos de
recesión, cuando, tradicionalmente, los países se tornan proteccionistas y poco
proclives a debatir la apertura de sus mercados, negando el otorgamiento del trato
nacional a los extranjeros en diversos ámbitos.
Es razonable suponer que Estados Unidos intentará, a partir de este momento, revertir el
alcaescepticismo que quedó de manifiesto en las cumbres de las Américas celebradas en
Santiago de Chile, en 1998, y en la ciudad canadiense de Québec, en 2001, cuando los
países participantes denunciaron la falta de compromiso mostrado por Washington al no
haber podido la administración de William Clinton, ni en 1997 ni en 1998, lograr el
beneplácito de los congresistas estadounidenses para que lo invistieran con los poderes
negociadores de la APC.
I. Los intereses de EE UU en el ALCA
Hay una serie de aspectos propios del contexto actual que explicarían el interés
estadounidense por apoyar el regionalismo que el ALCA conlleva. Para empezar, la entrada
en vigor del euro en doce de los quince países que pertenecen a la Unión Europea (que en
sólo unos cuantos días se convirtió en moneda de uso corriente muy a pesar de las dudas
externadas por algunos analistas financieros), revitaliza la noción de que Estados Unidos
debe reafirmar el liderazgo en su zona natural de influencia, esto es, el continente
americano, y el ALCA es, posiblemente, un instrumento idóneo para lograrlo.
Por otra parte, la terrible crisis económica que azota a Argentina debilita
considerablemente uno de los principales obstáculos que Washington había venido
enfrentando en la construcción del ALCA: el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Para
Brasil, el declive del MERCOSUR es una mala noticia, dado que lo había venido empleando
como herramienta de negociación en América del Sur, e inclusive, como alternativa
respecto al proyecto enarbolado por Estados Unidos (como se desprende, por ejemplo, de la
Cumbre Suramericana celebrada en Brasil en agosto-septiembre del año 2000).
Por último, aunque no es menos importante, hay que señalar que en el contexto
geopolítico internacional actual, Estados Unidos ha logrado fortalecer las alianzas
militares que forjó en los tiempos de la guerra fría y que antes del 11 de septiembre,
en su mayoría -excepción hecha de la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN)- agonizaban. Así, en el hemisferio occidental la norma, aunque con algunas
variantes por parte de los países de la región, fue la solidaridad con Estados Unidos,
condenando el terrorismo y haciendo propia la consigna de Bush en el sentido de que
"quien no está con Estados Unidos, está contra Estados Unidos." Es decir, EE
UU. creó un ambiente de "consenso inducido" que ahora intenta llevar a planos
más amplios que la simple lucha contra el terrorismo.
A manera de reflexión hay que pensar en las implicaciones de los acontecimientos del 11
de septiembre para el debate sobre la promoción de un comercio libre de obstáculos en el
mundo. La cuarta reunión ministerial de la OMC que se llevó a cabo en Doha en noviembre
del año pasado -a tan sólo unas cuántas semanas de los ataques terroristas contra Nueva
York y Washington D. C.- se caracterizó por el desarrollo de negociaciones que, aunque
con disenso, no llegaron a un punto de ruptura como el que se observó en la anterior
reunión, celebrada en Seattle en noviembre-diciembre de 1999. Bajo la premisa de que la
OMC no sobreviviría a un nuevo fracaso como el visto en Seattle se conminó a los
delegados de los países reunidos en Doha a buscar consensos.
Ello se vio facilitado por el hecho de que la participación de la sociedad civil y de
organismos no gubernamentales fue mínima y, de hecho, por la normatividad en materia de
seguridad pública imperante en Qatar, numerosos activistas desistieron de hacer acto de
presencia en la reunión. Así, las principales manifestaciones y protestas de los
llamados globalifóbicos se produjeron fuera de Qatar y se vieron sensiblemente opacadas
por las manifestaciones contra la guerra en Afganistán. De manera que el entorno
político internacional operó contra los activistas opositores al libre comercio y
allanó el camino para efectuar negociaciones comerciales sin una oposición exacerbada,
al menos por ahora. En Doha, los pocos activistas asistentes se cuidaron mucho de no
realizar movilizaciones que pudieran ser vistas como alteraciones al orden público o casi
terroristas.
II. La situación del sistema multilateral del comercio
Sin embargo, no debe pensarse que el sistema multilateral del comercio se encuentra en su
mejor momento. De hecho, las condiciones que imperan en la economía internacional y,
particularmente, en Estados Unidos, pueden renovar vigorosamente un regionalismo
económico en el continente americano al que muchos llegaron a considerar inviable hasta
no hace mucho. Lo que aún falta por saber es porqué habría que revitalizar al ALCA
cuando es prácticamente un hecho que en 2003 se iniciará una nueva ronda de
negociaciones comerciales multilaterales bajo los auspicios de la OMC.
¿Qué atractivo tendrían las negociaciones regionales frente a un foro multilateral como
la OMC, donde los temas más apremiantes junto con otros nuevos serán motivo de
negociación por parte de más de 140 países? ¿Qué sentido tiene para Estados Unidos
negociar con 33 países del hemisferio occidental, cuando podría canalizar sus energías
y recursos a negociaciones que le abrirán horizontes más amplios en el mundo que los que
ofrece el continente americano?
La OMC es el resultado de un desgastante proceso de negociación como lo fue la Ronda
Uruguay, la cual se prolongó por un largo espacio de ocho años. Con base en esa
experiencia, es razonable suponer que una nueva ronda de negociaciones comerciales
multilaterales se extenderá por mucho tiempo y que ello dará pie a que los países,
especialmente los que más dependen del comercio internacional para garantizar su
prosperidad interna, busquen foros alternativos de negociación, revitalizando así los
procesos de cooperación y/o integración económica regionales más los acuerdos
bilaterales vis-à-vis la OMC.
En segundo lugar, hay un férreo debate en torno a lo que se negociará en una nueva
ronda. Los países en desarrollo tienen la idea de renegociar numerosas disposiciones de
los acuerdos de la Ronda Uruguay que no han satisfecho ni sus necesidades ni sus
expectativas. Los países desarrollados, en cambio, planean incluir tópicos nuevos a las
negociaciones, incluyendo disposiciones en materia ambiental, social, laboral y de
derechos humanos, situación que alerta en torno al surgimiento de regímenes
internacionales proteccionistas justificados a partir de la pretendida vinculación entre
el libre comercio y el bienestar social.
La ampliación de la membresía en el acuerdo sobre compras de gobierno4, así como del ámbito del acuerdo sobre medidas de inversión relacionadas con
el comercio5 de la Ronda Uruguay, son tópicos en torno a los cuales los
países industrializados pretenden avanzar. En contraste, la agenda de algunos de los
países en desarrollo, en torno a la revisión del trato especial y diferenciado, o bien
la vinculación entre las medidas de propiedad intelectual relacionadas con el comercio y
la transferencia de tecnología, no parece prosperar con la misma intensidad.
Una característica del ALCA es que sus disposiciones retoman en gran medida los rubros
negociados en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Dicho acuerdo,
en su momento, se colocó a la vanguardia de las negociaciones comerciales dado que, antes
de su existencia, la mayor parte de los procesos de cooperación y/o integración
económicas regionales se centraban, salvo honrosas excepciones, en el desarme
arancelario.
El TLCAN, en contraste, basado a su vez en el Acuerdo de Libre Comercio Canadá-Estados
Unidos (ALCCEEUU) de 1989, incorporó esferas como los servicios, las telecomunicaciones,
las inversiones, la propiedad intelectual, los mecanismos para la solución de las
controversias, las barreras técnicas al comercio y otras disciplinas que, por ejemplo, en
el entorno multilateral de la Ronda Uruguay, costaron muchísimo trabajo introducir. Así,
mientras la Ronda Uruguay tomó más de ocho años para arrojar consensos en torno a sus
disposiciones, el ALCCEEUU fue negociado en dieciocho meses y el texto base del TLCAN en
once6. La expectativa que tiene EE UU. en estos momentos es que será
mucho más rápido negociar el ALCA que lograr consensos en la OMC en una nueva ronda7.
En este sentido no debe perderse de vista la membresía de la República Popular China en
la OMC, cuya presencia será un factor desequilibrante en la medida en que los países
pobres logren atraer a Beijing a la defensa de las causas del desarrollo. En un mundo
donde la distribución de la riqueza es crecientemente inequitativa, una nueva ronda de
negociaciones comerciales multilaterales implicará negociaciones tortuosas, y a ello
habrá que añadir el activismo de la sociedad civil y de las Organizaciones No
Gubernamentales (ONGs), las cuales desean ser incorporadas activamente en todo el proceso
decisorio y de redacción de los acuerdos.
III. El posible resurgimiento del regionalismo
Ante un escenario como el anteriormente referido, el regionalismo podría resurgir (ya
ocurrió así en el transcurso de la Ronda Uruguay, cuando se negociaron más de 30
acuerdos para el establecimiento de zonas de libre comercio y uniones aduaneras en
diversas partes del mundo) compitiendo con el sistema multilateral del comercio y creando
serios problemas de compatibilidad y jurisdicción entre los objetivos regionales (propios
de un grupo de países, mismos que discriminan y excluyen al resto del mundo) y los
globales.
En los hechos, el resurgimiento del regionalismo contribuiría a debilitar a la OMC,
situación por demás delicada considerando que ya están en curso los trabajos para
iniciar la Ronda del Desarrollo (¿o Ronda México?). Pero, por otra parte, la OMC no
parece haber generado suficientes ponderaciones que permitan explorar la instrumentación
de políticas de cooperación entre el regionalismo y el multilateralismo. El artículo
XXIV de los estatutos del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)
posibilita, desde el punto de vista jurídico, la existencia de los procesos de
regionalización.
Sin embargo, el espíritu de ese artículo era privilegiar al multilateralismo dado que,
de otra manera, sería muy difícil la coexistencia entre metas "locales",
válidas para unos cuantos, y las metas globales, aplicables a todos. Pero tal parece que,
por ahora, en el debate en torno al regionalismo frente al multilateralismo, es el primero
el que podría imponerse, y en el caso del continente americano todo apunta a que así
sucederá. Recuérdese que alrededor de la mitad del comercio internacional ocurre en el
marco de los procesos de regionalización existentes en el planeta y que prácticamente no
hay país alguno que no esté vinculado a alguna iniciativa de cooperación y/o
integración regionales.
El regionalismo constituye un desafío para la OMC. Los temas que se pretenden incorporar
a las negociaciones comerciales multilaterales y que han probado ser polémicos - como las
disposiciones en materia ambiental, de derechos humanos y laborales- al igual que el trato
nacional a los inversionistas y la posibilidad de que los extranjeros puedan participar en
las licitaciones convocadas por los gobiernos, ya han sido incorporados a una gran
cantidad de acuerdos comerciales regionales.
Costa Rica, por ejemplo, que suscribió un Tratado de Libre Comercio con México en 1995,
se involucró en un complejo proceso negociador que implicó incluir una agenda
prácticamente idéntica a la que gestionó México con Estados Unidos y Canadá en el
TLCAN. Actualmente México ha suscrito un total de 10 acuerdos de la llamada nueva
generación8 y las negociaciones que se encuentran en marcha con Perú, Panamá,
Ecuador y Trinidad y Tobago muy probablemente seguirán manteniendo ese
"formato".
IV. El caso de México
Dado que el 90 por ciento del comercio exterior mexicano se rige por acuerdos de
regionalización económica (estando en primerísimo lugar el TLCAN), vale la pena
preguntar hasta dónde las negociaciones comerciales multilaterales son atractivas para
México. Ciertamente existen esferas del comercio cuyo desenlace, en términos de la
liberalización perseguida, se espera que se concrete en el seno de la OMC, como por
ejemplo la agricultura. Sin embargo, en la medida en que los acuerdos de cooperación y/o
integración regionales sean percibidos como más ágiles y pragmáticos, se tenderá a
privilegiar esos foros frente a la opción multilateral.
Un hecho que no debería pasar inadvertido es que prácticamente todos los países
desarrollados están privilegiando la suscripción de acuerdos comerciales bilaterales
tanto con otros países industrializados como, especialmente, con las naciones en
desarrollo. Así, Japón se encuentra explorando la posibilidad de suscribir acuerdos de
libre comercio con Australia, México y Chile; la Unión Europea está negociando tratados
de libre comercio, concertación política y cooperación con Chile y los países del
MERCOSUR; Estados Unidos, por su parte, está gestionando con Chile y Corea del Sur
amplios acuerdos. Lo que es más: recientemente, la Unión Americana dio a conocer un
estudio en el que analiza la posibilidad de incorporar a la Gran Bretaña al tratado
comercial norteamericano9.
Cada una de las negociaciones y análisis descritos implican un reforzamiento de la
liberalización comercial selectiva, en detrimento del otorgamiento del trato de la
nación más favorecida hacia terceros (i. e. el resto del mundo). Es por ello que se ha
sugerido que la OMC proponga mecanismos para multilateralizar los procesos de
regionalización económica que existen en el mundo. Al respecto, conviene acotar que si
bien existe en el seno del organismo internacional de referencia un comité sobre acuerdos
comerciales regionales, la OMC, a la fecha, sólo ha publicado un estudio sobre el lugar
que ocupa el regionalismo en el sistema multilateral del comercio10 , pese a que existe más de un centenar de procesos e regionalización
económica en el mundo. Ciertamente hacen falta más estudios, y sobre todo debates sobre
la estrecha cooperación que debería existir entre los procesos de regionalización
económica y la OMC.
La coexistencia de iniciativas comerciales bilaterales, regionales y multilaterales genera
dificultades que merecen la atención debida. Por ejemplo, la desviación del comercio se
produce como resultado de la promiscuidad comercial que se deriva de la gran cantidad de
compromisos que tienen suscritos las naciones del mundo. La administración de los
acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales se torna costosa, dado que se suelen
negociar criterios distintos de apertura de los mercados involucrados para cada uno de
ellos.
El equipo de los negociadores que hizo posible la suscripción del TLCAN (Jaime Serra,
Karla Hills y Michael Wilson, entre otros), publicó en 1997 un estudio sobre las
incompatibilidades entre el regionalismo y el sistema multilateral del comercio11. Entre las conclusiones presentadas por los autores figura la
reestructuración del artículo XXIV del GATT/OMC, de manera que se incorpore un nuevo
mecanismo de entendimiento que determine las reglas que deberían ser seguidas por los
países que decidan desarrollar negociaciones regionales y/o bilaterales, sobre todo en
cuanto toca al tema de los aranceles y las reglas de origen.
En su revisión sobre la
política comercial de México en 1998, la OMC aborda algunos de los "focos
rojos" de la tendencia a que el país favorezca la suscripción de acuerdos
bilaterales y/o regionales, destacando, entre otros:
- La necesidad de que sea
la reciprocidad el principio rector de su política comercial;
- La explicación clara acerca de las condiciones en las que México planea extender
los
beneficios del TLCAN a todos los miembros de la OMC;
- La presentación de la agenda futura de negociaciones comerciales que México
planea llevar a cabo;
- La justificación para que la apertura comercial en ciertos apartados del TLCAN
sea
efectuada en períodos mayores a 10 años;
- La no participación de México en el acuerdo sobre compras de gobierno de la OMC;
- El uso frecuente de medidas anti-dumping que restringen el acceso de bienes y
servicios extranjeros al mercado mexicano, y sobre todo dañan y limitan los
beneficios
de las reformas económicas efectuadas por el país;
- El uso creciente de barreras técnicas al comercio como los requerimientos de
etiquetado que no son congruentes con los estándares internacionales.12
V. Conclusiones
¿En qué medida la prioridad que México ha otorgado a sus compromisos, en el ámbito
regional/norteamericano con el TLCAN y con los demás países con los que ha negociado
acuerdos comerciales de la nueva generación, le impide adoptar plenamente las
disposiciones emanadas de los acuerdos multilaterales?
La problemática descrita no se circunscribe a México. Considerando la amplia red de
acuerdos de liberalización comercial selectiva, los imperativos regionales y/o
bilaterales tenderán a competir de manera cada vez más intensa con las normas
comerciales multilaterales. De ahí que la OMC, entre sus prioridades para la nueva ronda,
deba abordar la reestructuración del artículo XXIV, en el ánimo de identificar puntos
de convergencia entre el multilateralismo y el regionalismo. Por ahora, los procesos de
regionalización, sobre todo los de la nueva generación, se encuentran a la vanguardia
incorporando cláusulas democráticas, acuerdos de cooperación ambiental y laboral,
cartas sociales e, inclusive, como en el caso del ALCA, mecanismos de diálogo con las
ONGs. Ello hace ver a la OMC como un organismo limitado incapaz de abordar de manera
adecuada las agendas referidas.
La Organización Mundial del Comercio no es una agencia ambiental, ni defensora de los
derechos laborales, ni promotora de la democracia. Sin embargo, el diálogo y la
coordinación entre la OMC y organismos y agencias internacionales especializadas como el
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), y la Organización Internacional del
Trabajo (OIT), podrían incorporar la nueva agenda al debate sin desgastar política e
innecesariamente a la OMC.
Así, el inicio de nuevas negociaciones comerciales multilaterales es una oportunidad y un
desafío. Por una parte, hay que renegociar las disposiciones de la Ronda Uruguay que
tendrían que ser más sensibles a las necesidades de los países en desarrollo. Por otra,
la compatibilidad entre las metas de la OMC y las de los acuerdos de cooperación y/o
integración regional deberá producirse comenzando con un reacondicionamiento del
artículo XXIV.
Finalmente, la adopción de una nueva agenda de negociaciones con los ya citados
"nuevos temas" resulta imperiosa por varias razones. No hacerlo mantiene la
discrecionalidad de los países para invocar, por ejemplo, la protección del medio
ambiente en aras de resguardar al mercado interno de la competencia extranjera.
Pero para generar consensos, una agenda de ese tipo deberá ser negociada en conjunto con
las agencias especializadas en la materia. Lo específico de la OMC es la promoción de un
comercio libre. Ese es el bonus que posee y a ello debe destinar todos sus esfuerzos.
Empero, los "nuevos temas" demandan acciones innovadoras so riesgo de un
estancamiento que la OMC no podría solventar en términos políticos, dado que ello
podría convertir, entonces, a la tan llevada y traída Ronda del Desarrollo en la Ronda
del Escepticismo.
1. La fast track implica que el
presidente estadounidense puede efectuar negociaciones comerciales con diversos países
del mundo y que, una vez concluidas, son sometidas a la consideración de los legisladores
para su ratificación. Los legisladores únicamente pueden aprobar o desaprobar el
documento final, más no modificarlo. Ello no excluye el cabildeo que las partes
interesadas realizan con los legisladores para garantizar su visto bueno.
2. Se pretende que las negociaciones del ALCA,
de las que ya existe un borrador que puede consultarse en
http://www.ftaa-alca.org/ftaadraft/spa/draft_s.doc, concluyan antes del 1º de enero de
2005, fecha en la que se espera que se instrumenten las ambiciosas disposiciones del
tratado y que serán aplicables a las relaciones económicas de todos los países del
hemisferio occidental con la excepción de Cuba. De hecho, el gobierno estadounidense
pugna por una conclusión de las negociaciones hacia 2003 de manera que los meses
siguientes se pueda trabajar en el proceso de cabildeo, que será difícil, para lograr
que la Cámara de Representantes y el Senado en Washington las ratifiquen.
3. El próximo año, México será el
anfitrión de la Quinta Reunión Ministerial de la OMC y en ella se espera que se inicie
formalmente una nueva ronda que, en principio, se denominaría Ronda del Desarrollo.
4. Suscrito, fundamentalmente, por países
desarrollados.
5. Que se aplica únicamente
al comercio en bienes.
6. Es decir, de julio de
1991 a agosto de 1992. A éste tiempo habría que agregar también las negociaciones
efectuadas entre febrero y agosto de 1993 para concretar los acuerdos paralelos al TLCAN
en materia de cooperación ambiental, laboral y salvaguardas.
7. Ello depende, de todas maneras, de la capacidad de cabildeo
que los países del hemisferio occidental logren orquestar en el Congreso de EE UU. No hay
que perder de vista que activistas estadounidenses vinculados a organizaciones de
pequeños productores, sindicatos y grupos ecologistas, también estarán efectuando una
activa campaña contra el ALCA. Especial mención merece Lori Wallach, activista vinculada
a Ralph Nader. Wallach se adjudica el cabildeo contra la autoridad de la fast track en
1997 y 1998 y el colapso de la ratificación del Acuerdo Multilateral sobre las
Inversiones (AMI), negociado al amparo de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE). La señora Wallach dice que su meta es evitar acuerdos de
apertura comercial tanto en el ALCA como en la OMC dado que hacen daño al bienestar de
los estadounidenses.
8. Además del TLCAN, y del acuerdo con Costa Rica figuran los
acuerdos con Nicaragua, el Grupo de los Tres (Colombia y Venezuela), Bolivia, con la
Unión Europea, con la Asociación Europea de Libre Comercio, con Chile, con el Triángulo
del Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras), y con Israel.
9. Para conocer los detalles de este estudio véase USITC
(August 2000), The Impact on the US Economy of Including the United Kingdom in a Free
Trade Arrangement UIT the United States, Canada, and Mexico, Washington D. C., United
States International Trade Commission.
10. Véase WTO (April 1995), Regionalism and the World Trading
System, Geneva, World Trade Organization, 91 pp.
11. Véase Jaime Serra et al (1997), Reflections on
regionalism, Washington D. C., Carnegie Endowment for International Peace, 97 pp.
12. Véase WTO (1998), Trade Policy Review 1998: Mexico,
Geneva, World Trade Organization, 256 pp.
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