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OMC y ALCA:
prioridades en la agenda comercial de ALC
Edición Nº 63
Septiembre - Diciembre 2001
Indice |
UNCTAD:
un compromiso
constructivo frente a los desafíos de Doha
Rubens Ricupero
Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas para el
Comercio y el Desarrollo (UNCTAD)
Introducción
Con el programa de trabajo que
surgió tras la IV Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
realizada a fines de noviembre en Doha, Qatar, se presentan dos grandes oportunidades que
merecen ser destacadas: primero, que todos los temas propuestos por los países en
desarrollo en la fase preparatoria de la Conferencia de Seattle todavía están en la mesa
de negociación y son elementos potenciales de un compromiso único; y segundo, que se han
acordado varios plazos, lo cual hace imperativo que se logren avances respecto a los
principales intereses de los países en desarrollo, antes de la próxima Conferencia
Ministerial, si en verdad se pretende que las negociaciones abarquen áreas más amplias.
Ahora, el principal interrogante para la comunidad internacional es si se podrán
aprovechar estas nuevas oportunidades de la mejor manera posible.
En materia de desarrollo, la Declaración Ministerial de Doha contiene abundantes
referencias al trato especial y diferenciado (TED) en favor de los países en desarrollo,
así como una disposición relativa a la posibilidad de hacer obligatorias las medidas
especiales y diferenciadas. Esta resurrección del TED representa un gran logro, si se
analiza en comparación con las opiniones tradicionales que prevalecieron durante el
período inmediatamente posterior a la Ronda Uruguay, que tendían a restarle importancia
al TED.
En Doha, esas opiniones cambiaron radicalmente, por lo menos en cuanto a la redacción del
programa de trabajo, que hizo énfasis en la relevancia del TED en todos los temas y
mediante párrafos específicos que refuerzan ese concepto como tal. También se
incluyeron mandatos sobre los países menos adelantados y las economías pequeñas,
mandatos incluidos como dimensiones "horizontales" de las negociaciones
posteriores a Doha.
La instrumentación plena de las disposiciones de la Tercera Conferencia de las Naciones
Unidas sobre los Países Menos Adelantados (PMA) sobre comercio, en particular con
respecto al carácter obligante del acceso a los mercados libres de aranceles y de una
mejora de las reglas de origen, pareciera ser un requisito previo para atraer inversiones
a los PMA. Además, los temas tratados en la Reunión de los Ministros de Comercio de los
PMA en Zanzíbar también deberían ser tomados en cuenta, ya que reflejan la agenda
básica sobre comercio y desarrollo de los PMA.
Asimismo, cabe destacar que todas las propuestas presentadas por los países en desarrollo
con respecto a la instrumentación de los acuerdos de la Ronda Uruguay permanecen "en
la mesa de negociación" en el sentido de que deberán ser tratadas dentro del marco
de tres instrumentos: la Decisión Ministerial sobre cuestiones y preocupaciones relativas
a la aplicación, el documento sobre "temas pendientes de instrumentación" y el
mandato de la Declaración Ministerial sobre las reglas de la OMC.
Estas propuestas están orientadas, principalmente, a eliminar importantes obstáculos
para el acceso a los mercados que enfrentan los países en desarrollo, o a reflejar las
necesidades de desarrollo que no fueron tomadas en cuenta cuando se formularon las
disposiciones existentes. El hecho de que los países en desarrollo hayan logrado la
inclusión de estos temas, y en particular, el hecho de que evitaron la exclusión de las
propuestas previas a la Conferencia de Seattle, es evidencia de que consolidaron su
influencia durante los dos años que han pasado desde la cita en Seattle. En tal sentido,
los países en desarrollo deberían tratar de obtener algunos resultados concretos durante
el curso de 2002. Este corto plazo significa que el sistema de comercio multilateral
enfrentará una prueba crucial en los próximos meses.
Otro asunto que plantearon los países en desarrollo y que fue tomado en consideración al
comienzo de la Conferencia de Doha, es la Declaración Ministerial sobre el Acuerdo sobre
los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)
y la Salud Pública. Este acuerdo representa, en mi opinión, el primer paso de un proceso
para asegurar que las necesidades sociales básicas no sean olvidadas al momento de
aplicar los acuerdos multilaterales de comercio. En el área del acuerdo sobre los ADPIC,
habrá nuevas negociaciones para garantizar la inclusión en el mismo de temas que
reflejan el interés de algunos países en desarrollo, como la protección del
conocimiento tradicional y la biodiversidad.
Aunque es una decisión aparte, en Doha también se aprobó el instrumento necesario para
el inicio de las negociaciones "post- Cotonou" entre los países de ACP y la
Unión Europea, lo cual permitió el comienzo de un importante proceso de negociaciones
que involucra a los 77 países de ACP.
I. Los vínculos entre comercio y desarrollo
Entre los temas incluidos en el programa de trabajo que surgió de la Conferencia de Doha
como resultado de las iniciativas de los países en desarrollo, destaca el establecimiento
de los dos nuevos grupos de trabajo de la OMC sobre comercio, deuda y finanzas, y
transferencia de tecnología. A pesar de que en estas dos áreas no existe mandato de
negociación alguno, ambas son cruciales para la agenda comercial general de los países
en desarrollo. El hecho de que hayan sido incluidas en el marco institucional de la OMC
ofrece la oportunidad de ampliar la discusión de los temas que están siendo tratados en
esa instancia, ya que permiten observar los vínculos entre las reglas comerciales y las
implicaciones para el desarrollo.
La falta de acceso al financiamiento y la tecnología es, evidentemente, un gran
obstáculo para los productores y exportadores de los países en desarrollo, ya que les
impide obtener plenos beneficios de sus derechos comerciales. Las cargas que representan
las deudas externas desalientan a los inversionistas. Muchas de las soluciones propuestas
en el programa que surgió de Doha serán viables sólo si se dispone de financiamiento.
Tal es el caso, por ejemplo, de la idea de establecer un "compartimiento para el
desarrollo" dentro del Acuerdo sobre Agricultura, o de la tan deseada contribución
de la liberalización del comercio de bienes y servicios ambientales para el desarrollo
sostenible que debería observarse junto con el acceso a la tecnología correspondiente.
En consecuencia, estos dos nuevos grupos de trabajo representan una oportunidad para
examinar cómo puede tomarse en cuenta la transferencia de tecnología y de instrumentos
financieros en las negociaciones comerciales de una manera operativa. Estamos preparados
para respaldar la participación activa de los países en desarrollo y las economías en
transición en estos nuevos temas, que probablemente se convertirán en los "temas de
Doha" y ampliarán la agenda comercial tal como lo hicieron los "temas de
Singapur" después de 1996.
En este sentido, el trabajo emprendido en Doha sobre los "temas de Singapur"
tendrá éxito sólo si se establece con claridad, desde un principio, cuál es el
contenido del desarrollo en estos dos temas, al tiempo que se expande el alcance de la
actual agenda de la OMC. Es necesario garantizar espacios para las políticas sobre
estrategias nacionales de desarrollo. Debe tenerse presente que fueron los mismos países
en desarrollo los que originalmente, a finales de la década de los setenta, plantearon la
necesidad de reglas multilaterales sobre competencia e inversiones dentro del marco de la
UNCTAD y que se han mantenido hasta hoy en nuestro mandato. El trabajo en estas áreas,
respecto al cual la Declaración de Doha define un papel específico para la UNCTAD,
podría concentrarse en la identificación de elementos para hallar soluciones viables que
resulten lo más compatibles que sea posible con los intereses de los países en
desarrollo.Por ejemplo, existe una necesidad urgente de identificar las prácticas
anti-competitivas que obstaculizan las exportaciones de bienes y servicios de los países
en desarrollo, en especial las de los PMA, y perjudican la capacidad productiva de sus
propias empresas dentro de sus mismos mercados. Evidentemente, para los países que han
adoptado o están en proceso de adoptar reformas orientadas a los mercados, las políticas
sobre competencia desempeñan un papel vital. La posibilidad de que los consumidores
disfruten de mayores ventajas mediante políticas de consumo apropiadas, en especial en
los países en desarrollo y las economías en transición, también es un factor esencial
para los esfuerzos orientados a ampliar la competitividad y a acelerar el avance de los
países en desarrollo.
Dentro de este amplio tema, convocamos una reunión de expertos en octubre pasado para
examinar las nuevas dimensiones de los intereses de los consumidores en un contexto de
globalización y liberalización y para arrojar luces sobre los vínculos existentes entre
las políticas de consumo, la competitividad y el desarrollo en mercados donde debería
prevalecer la competencia. En su agenda, esta Comisión sobre Comercio tiene contemplado
someter a consideración el resultado de esta reunión de expertos.
Vemos con agrado la inclusión de las reglas comerciales concernientes a los acuerdos de
comercio regionales en el programa de trabajo de Doha. A este tema ya se le había dado
una gran prioridad en el Plan de Acción de Bangkok, particularmente en términos del
apoyo a la integración y a la liberalización del comercio entre los países en
desarrollo. La creciente dinámica de los acuerdos comerciales regionales (algunos de los
cuales involucran a países desarrollados y en desarrollo) así como el mandato de Doha en
esta área llevan a la UNCTAD a reforzar su capacidad para ayudar a los países en
desarrollo a administrar la articulación de negociaciones regionales y multilaterales
simultáneas. Se requiere un nuevo tipo de visión estratégica al momento de preparar
negociaciones paralelas, una visión que trascienda los estrechos tecnicismos del
desmantelamiento de las preferencias y de la formulación de reglas de origen.
El programa de trabajo adoptado en Doha contempla negociaciones sobre ciertos temas
comerciales y ambientales, así como la continuación de la labor del Comité sobre
Comercio y Medio Ambiente, incluyendo la identificación de aquellas reglas relevantes de
la OMC que pudieran requerir esclarecimiento. La Declaración explícitamente reconoce la
necesidad de desarrollar capacidades en materia de comercio y medio ambiente. En nuestras
consultas con países en desarrollo, se ha hecho mención de esta necesidad en varias
ocasiones y nos sentimos preparados para ayudar a los países desarrollados en este
sentido.
El término "agenda de desarrollo", tal como se usa en el programa de trabajo de
Doha, puede resultar apropiado en tanto el desenlace final de las negociaciones
proporcione resultados concretos que contribuyan a una participación equitativa de los
países en desarrollo, en particular los PMA, dentro del sistema de comercio multilateral.
Es sobre todo en las dos áreas principales de la "agenda Uruguay", la
agricultura y los servicios, donde esta afirmación necesita ser corroborada por hechos.
El plazo establecido en Doha para estas áreas es bastante estrecho, especialmente en lo
que se refiere a las negociaciones sobre el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios
(AGCS), que tienen como plazo para la presentación de las peticiones iniciales el 30 de
junio de este año.
Las propuestas actuales de los países en desarrollo abarcan sectores como turismo,
energía, servicios audiovisuales y movimientos de personas, con el propósito de
enfrentar los problemas reales que impiden el logro de una mayor participación en el
comercio mundial de servicios. En este sentido, la Reunión de Expertos de la UNCTAD sobre
Servicios de Energía atrajo considerable atención y contó con la asistencia de más de
cien expertos. De hecho, fue la primera reunión intergubernamental sobre el tema
específico del comercio internacional en servicios energéticos. Igualmente, el estudio
preparado por la Secretaría para la reunión fue uno de los primeros estudios analíticos
llevados a cabo con respecto a este sector y fue acogido con entusiasmo por los expertos.
En el área de la agricultura, la Declaración de Doha establece un mandato más ambicioso
para continuar el proceso de reforma. Se propone como fin último eliminar gradualmente
los subsidios a la exportación, que tienen un impacto muy dañino sobre la capacidad de
los países en desarrollo para competir, así como mejorar el acceso a los mercados y
reducir substancialmente los subsidios locales masivos en los países desarrollados. Un
aspecto importante es que el programa de trabajo de Doha contiene disposiciones para la
inclusión de nuevas reglas sobre TED, que incluyen seguridad alimenticia y desarrollo
rural. Esto podría ofrecer una oportunidad para adaptar el Acuerdo sobre Agricultura a
las necesidades particulares de los países en desarrollo en este sector tan crucial para
la vida de la mayoría de sus poblaciones y para sus estrategias de reducción de la
pobreza.
La Declaración de Doha también toma en cuenta los intereses de los países en el proceso
de acceso a la OMC, área en la que la UNCTAD ha participado activamente. Será necesario
dar mayor peso al mandato acordado a fin de facilitar y acelerar el acceso de los PMA, ya
que este tema ha estado pendiente desde la Conferencia de Bruselas de mayo pasado.
También será importante definir las modalidades para la participación en las
negociaciones de los países que están en vías de acceso a la OMC, probablemente a la
luz de las modalidades instrumentadas durante la Ronda Uruguay.
II. Un plan de acción
Inmediatamente después de la Conferencia de Doha, altos funcionarios de esta secretaría
sostuvieron consultas intensivas con delegaciones de países en desarrollo, a fin de
hacerse una idea clara de sus preocupaciones y prioridades respecto a diversos elementos
del programa de trabajo de Doha y del tipo de asistencia que estos países esperan de la
UNCTAD. En mi opinión, hay tres cosas que son necesarias para maximizar la capacidad
negociadora de estos países y los posibles beneficios de las negociaciones. En primer
lugar, ellos mismos deben definir objetivos claros y formular sus propias propuestas.
Nosotros podemos ayudarlos, por supuesto, pero ésa es, principalmente, responsabilidad de
ellos. En segundo lugar, deben tener una idea clara del valor de los temas en negociación
en términos de desarrollo, lo cual significa identificar las propuestas más cruciales a
fin de instrumentar estrategias de desarrollo efectivas. Finalmente, tendrán que diseñar
soluciones viables y traducir estas oportunidades en resultados concretos en el proceso de
las negociaciones.
La labor que enfrentan los países en desarrollo es difícil -y para los PMA será aún
más abrumadora- y representará una pesada carga para sus delegaciones en Ginebra así
como para sus gobiernos. Cada organización tiene una cuota de responsabilidad en esta
misión. Como institución de las Naciones Unidas con un mandato específico sobre
comercio y desarrollo, la UNCTAD tiene la responsabilidad especial de supervisar los
contenidos referentes al desarrollo de las negociaciones comerciales multilaterales.
Estas consultas con los potenciales beneficiarios de la ayuda de la UNCTAD nos llevaron a
la selección de un conjunto de temas y modalidades prioritarios que han sido incluidos en
nuestra ayuda técnica y nuestro plan de desarrollo de capacidades, que actualmente está
siendo distribuido a todos los países miembros. Se pueden identificar las siguientes
cinco características principales de los objetivos y las modalidades del plan:
- En primer lugar, está diseñado sobre la base de las solicitudes recibidas de
aquellos países que son los potenciales beneficiarios de la ayuda. Esto significa que el
contenido del plan, las áreas a las que les da prioridad y las modalidades que pretende
utilizar se adaptan lo más posible a las solicitudes.
- En segundo lugar, de acuerdo con el mandato del Plan de Acción de
Bangkok, en las áreas de las negociaciones en que los países involucrados han expresado
interés, el plan destaca la necesidad de asistencia para articular las negociaciones
comerciales regionales y las multilaterales, a las que me referí en la primera parte de
mi discurso. Por ejemplo, las negociaciones acordadas en Cotonou que van a realizarse
entre los 77 países de ACP y la Unión Europea, y que abarcarán comercio de servicios y
no sólo de bienes, están reflejadas en el plan. Igualmente, se deberá tomar en cuenta
otras negociaciones regionales para el diseño de nuestra ayuda, ya que seguramente una de
las principales preocupaciones de los países en desarrollo será asegurar la coherencia
con las obligaciones multilaterales. En este contexto, el tema de las negociaciones sobre
las reglas de la OMC aplicadas a los acuerdos de comercio regionales también está
incluido entre las actividades propuestas, tal como lo solicitaron los potenciales
beneficiarios.
- La tercera característica básica de nuestro plan está inspirada en
nuestra experiencia y nuestro conocimiento de los temas concernientes al desarrollo: en la
medida de lo posible, la asistencia necesita ser modulada y adaptada a las especificidades
de los beneficiarios, que forman parte de un grupo heterogéneo que abarca todos los
niveles de desarrollo económico, desde los PMA más pobres hasta las economías en
transición. Por lo tanto, al igual que los programas anteriores de la UNCTAD, este plan
de asistencia está adaptado "a la medida" de cada beneficiario con el que se
realizaron consultas y cada una de sus actividades está ajustada a las necesidades y
prioridades locales. Se han identificado, por ejemplo, actividades específicas para los
PMA, para los países africanos y para los pequeños estados insulares y las economías
pequeñas. Pero existe otra área en la que nuestro trabajo necesita ser
"personalizado". Me refiero a las especificidades sectoriales de ciertos asuntos
como los servicios, en los que se deben identificar temas de desarrollo a nivel de cada
sector de servicios. Las telecomunicaciones, por ejemplo, no presentan los mismos
problemas de política o dificultades regulatorias que el sector de los servicios
energéticos.
- En cuarto lugar, la ayuda debe responder tanto a las necesidades a
corto plazo como a las de largo plazo de los países en desarrollo, tal como ellos mismos
nos lo han indicado en nuestras reuniones. La naturaleza del apoyo que se le pueda brindar
al negociador comercial que tiene que formular propuestas u ofertas y peticiones en la OMC
es distinta del desarrollo de capacidades que se le puede ofrecer a las instituciones de
los países en desarrollo. Las universidades, los centros de capacitación e
investigación y las diversas instituciones públicas y privadas que intervienen en la
formulación de políticas de comercio necesitan otro tipo de apoyo, orientado hacia el
largo plazo y muchas veces desvinculado de las negociaciones diarias. Las estrategias de
desarrollo más generales no deberían quedar opacadas por la presión y la inmediatez de
los exigentes plazos de negociación. Es por ello que la urgente necesidad de suministrar
ayuda para las actuales negociaciones sobre agricultura y servicios debe ser considerada
en paralelo con el desarrollo de capacidades para evaluar el proceso general posterior a
Doha desde el punto de vista del desarrollo.
- Por último, nuestro plan de ayuda no ha sido concebido de manera
aislada. Si bien se afianza en nuestro mandato específico sobre comercio y desarrollo,
mantenemos nuestro firme compromiso de cooperación con las demás organizaciones. En
nuestro trabajo diario, hasta el momento, regularmente hemos invitado a participar a todas
las instituciones internacionales y regionales involucradas en materias de comercio. Es
obvio que en el área de las negociaciones comerciales, nuestro principal socio
continuará siendo la OMC. Sobre la base de la experiencia práctica, vemos que existe una
división natural entre las labores de nuestras secretarías así como una cooperación
igualmente natural que esperamos poder reforzar en esta etapa posterior a Doha.
El plan de asistencia técnica consta de cuatro partes: comercio, inversiones,
facilitación del comercio y comercio electrónico. Las actividades identificadas giran en
torno a tres modalidades de trabajo principales: análisis de políticas, desarrollo de
capacidades en recursos humanos y desarrollo de capacidades institucionales. Como dije
anteriormente, se le ha dado especial atención a las preocupaciones de los PMA y de los
países de África.
Éste es un plan de trabajo ambicioso, pero lo que está en juego en las negociaciones
acordadas en Doha es aún más ambicioso, si consideramos el alcance de los temas y sus
implicaciones para todos los países en desarrollo. En realidad, no es el plan per se lo
que es ambicioso, sino más bien el hecho de que refleja necesidades urgentes, reales y
complejas que merecen ser tratadas con seriedad. Nos interesa examinar, con todos los
Estados Miembros, cuáles serían las maneras y medios idóneos para satisfacer las
necesidades identificadas por los países en desarrollo y movilizar los recursos
necesarios a fin de lograr este objetivo lo más pronto posible. Confiamos en que los
países miembros reaccionarán positivamente ante este importante esfuerzo.
Sin embargo, los países en desarrollo no deberían albergar esperanzas de recibir mucha
asistencia técnica para respaldar su capacidad de negociación, aun cuando dicha
capacidad a veces puede resultar decisiva en el diseño de las disposiciones sobre acceso
a los mercados, por ejemplo, y el impacto de las mismas sobre el desarrollo. Las
negociaciones comerciales son necesarias pero por sí mismas no son condiciones
suficientes para el desarrollo. Incluso después de que concluyan, lo que van a hacer en
primer lugar, y primordialmente, es crear oportunidades, pero las oportunidades no son de
utilidad si los países carecen de los medios para aprovecharlas. Al final, la capacidad
de superar las limitaciones en la oferta es lo que realmente determina la calidad de su
participación en el sistema de comercio. Es crucial el establecimiento de vínculos entre
las negociaciones comerciales y las medidas necesarias para desarrollar los sectores
productivos. De lo contrario, las oportunidades comerciales que surjan de las
negociaciones no tendrán un efecto positivo para el desarrollo.
En este sentido, el trabajo de la UNCTAD, en general, y las mismas negociaciones de la
OMC, debe ser considerado apenas como una faceta más de un gran escenario internacional
que también abarca otros elementos igualmente importantes desde el punto de vista del
desarrollo. El mes próximo, la Conferencia de Monterrey sobre Financiamiento para el
Desarrollo analizará la cooperación financiera internacional, en un foro más amplio que
el de las instituciones de Bretton Woods y con una extensa agenda que incluye el comercio.
La UNCTAD está desempeñando un papel activo en los preparativos para esta Conferencia y
está dispuesta a apoyar cualquier medida de seguimiento que recomiende, en especial en lo
concerniente a la interfaz entre el comercio y el financiamiento.
La Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, que se llevará a cabo en Suráfrica en
septiembre próximo, debería suministrar otros bloques de construcción que deberían
contribuir a una constante mejoría de la entrega de cooperación económica para el
desarrollo. Pocos meses después, el proceso preparatorio para la UNCTAD XI ya estará en
camino y examinará los distintos elementos que contribuyen a la competitividad de los
países en desarrollo (acceso a los mercados y reglas comerciales justas, tecnología,
financiamiento e inversiones, diversificación y capacidad productiva) y cómo
interactúan entre sí. Todos estos encuentros futuros tendrán una influencia directa
sobre el comercio de los países en desarrollo.
Pienso que las consideraciones aquí hechas podrían resultar útiles para ayudar a hacer
entender y resaltar el espíritu con el que la UNCTAD enfrenta los desafíos de las
negociaciones emprendidas en Doha. Dicho espíritu podría resumirse en sólo dos
palabras: compromiso constructivo. Eso es lo que necesitamos y es lo que la UNCTAD espera
tener para brindar ayuda a los países en desarrollo.
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