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Oportunidades
y riesgos
del ALCA
Edición Nº 62
Mayo - Agosto 2001
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MERCOSUR
y Chile ¿el otro polo del ALCA
José Manuel Quijano
Consultor del SELA
Introducción
Este trabajo se propone indagar en las implicaciones de un acuerdo continental en el marco
del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para los países del MERCOSUR
(Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) más Chile (MERCOSURr+Ch.). Las preguntas respecto
a las implicaciones remiten, rápidamente, a dos grandes temas: ¿Cuáles son los riesgos?
y ¿Cuáles las oportunidades? No se intentará aquí, por razones obvias, agotar las
respuestas. Se procurará, a lo sumo, introducir en el debate algunos temas que se juzguen
relevantes y cuya resolución -adecuada o no- puede potenciar una oportunidad o acentuar
un riesgo.
Se ha intentado explorar bajo qué condiciones y a partir de qué base de acuerdo, el ALCA
podría contribuir al desarrollo de los países del MERCOSUR+Ch, en el entendido de que el
proceso de desarrollo requiere de acciones internas en los países involucrados pero
también de una adecuada negociación internacional. El ALCA es, entonces, uno más de los
escenarios de negociación, aunque de extrema relevancia, por cierto.
El trabajo aborda varios aspectos. En primer lugar, el de las relaciones comerciales,
desde una aproximación convencional, entre las subregiones del MERCOSUR+Ch y la que
conforman Estados Unidos, México y Canadá, países que integran el Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (TLCAN).
Posteriormente se intenta demostrar que no importa tan sólo la "cantidad" de
comercio sino que resulta de especial relevancia detenerse en la "calidad" del
mismo. Aparece aquí, sin duda, una preocupación relevante: el MERCOSUR+Ch presenta
cifras relativamente modestas, en comparación con otros países en desarrollo, en cuanto
a las exportaciones de medio y alto contenido tecnológico. Sólo Brasil en los últimos
años, y de manera parcial, escapa a esta comprobación. La primera pregunta clave que se
plantea en este trabajo es si el ALCA puede generar condiciones para que los países del
MERCOSUR+CH incrementen de manera sustancial sus exportaciones de alto contenido
tecnológico.
Asimismo, se hace referencia a la potencialidad de las actividades manufactureras de tres
de los cinco países involucrados. Es una indagación hacia el pasado y, por lo tanto,
referida, tan sólo, a las actividades industriales existentes. No es, entonces, un
ejercicio de potencialidad, sino apenas de "base de sustento". La pregunta que
corresponde aquí es ¿cuál es la "base de sustento" con la que llega el
MERCOSUR+Ch a las negociaciones?
En el siguiente punto se hace un repaso de la "historia comercial" entre los
países del MERCOSUR+Ch y los del TLCAN. ¿Qué muestra el pasado respecto de las trabas
al comercio entre las dos subregiones? Las estructuras arancelarias y las barreras no
arancelarias son analizadas con cierto detenimiento, poniéndose énfasis, además, en las
acciones antidumping emprendidas por países de ambas subregiones, porque se considera que
se trata de uno de los escollos más importantes para el buen aprovechamiento de las
potencialidades que abriría el ALCA. Se hace también referencia a los subsidios a la
producción interna y a la exportación que los países del TLCAN conceden al sector
agrícola, una de las fuentes más serias de perjuicio para los miembros del MERCOSUR+Ch.
También se abordan, con cierta profundidad, algunos de los temas centrales de la agenda
de negociación del ALCA. Se trata de una negociación, como se sabe, que está avanzada y
de la cual ya se dispone de un Borrador del Acuerdo, que se ha hecho público el 3 de
julio de 2001. En este contexto, si el MERCOSUR+Ch se propone obtener el máximo provecho
de esas negociaciones, ¿Dónde volcar la energía, cuáles son los puntos decisivos de la
agenda? Se considera que hay dos agendas, en realidad. Una referida al acceso comercial al
mercado del TLCAN y otra, tan importante como la primera, referida a la equiparación, en
términos económicos y sociales, entre las dos subregiones.
El último punto está dedicado a los aspectos institucionales. Aunque el proyecto
consiste en crear una zona de libre comercio, la institucionalidad ha sido relativamente
débil hasta el momento. No obstante, hay varios temas que son de particular importancia:
¿Cómo se toman las decisiones, por consenso o mayoría? ¿Cómo se resuelven las
controversias? ¿Qué grado de participación tendrá la sociedad civil? Las preguntas son
pertinentes por varias razones y, entre ellas, porque la propia experiencia del MERCOSUR
es sólo parcialmente satisfactoria en cuanto a la toma de decisiones y la participación
de la sociedad civil, y claramente insatisfactoria en lo que refiere a la solución de
controversias. Sería interesante que en el tema de solución de controversias las
negociaciones en el ALCA condujeran a un MERCOSUR plus.
I. Las relaciones comerciales
Cualquier análisis que compare a los países del MERCOSUR con los países que componen el
TLCAN encontrará grandes asimetrías. Bastaría señalar el PIB y el PIB per capita para
poner de manifiesto grandes diferencias. Además, el grado de desarrollo industrial y de
los servicios, la evolución de las principales variables macroeconómicas, el
comportamiento monetario y financiero y, de manera muy fundamental, la base científico
tecnológica, son extremadamente disímiles y reflejan potencialidades muy diversas. Este
aspecto es ampliamente conocido y no hay necesidad de abundar en detalles, pero sí
resulta interesante hacer mención a los aspectos comerciales más relevantes de las
relaciones entre los países del MERCOSUR y los del TLCAN:
- La participación de cada subregión en el comercio mundial es muy
diferente. El
MERCOSUR significa apenas el 1.7% y el TLCAN el 18.7%.
- El peso relativo de cada subregión en las exportaciones de la otra
también es muy
distinto: el MERCOSUR+Ch destinó al TLCAN en 1998, el 19.6% de sus
exportaciones, mientras que el TLCAN orientó hacia el MERCOSUR+Ch
apenas el
2.7% de las suyas.
- El TLCAN presenta a lo largo de los años noventa un coeficiente de
apertura superior
al del MERCOSUR. Es interesante notar que al comparar a las dos
economías más
grandes de cada subregión, resulta que el coeficiente de Brasil
(14.4%) es inferior al
de Estados Unidos (19.9%).
- La interdependencia comercial en el TLCAN es significativamente mayor
que en el
MERCOSUR+Ch. El comercio recíproco significa 20% en el
MERCOSUR+Ch y 54%
en el TLCAN.
- El coeficiente de asimetría relativa corregido muestra que la
relación es asimétrica
con Estados Unidos. La asimetría comercial es muy relevante en
relación con los
países del MERCOSUR y permite sugerir, con respecto a las
relaciones entre el
MERCOSUR y el TLCAN, que un eventual acuerdo comercial entre las
subregiones
debería contribuir, por un lado, a reducir dicha asimetría o,
al menos, a no
incrementarla y, por el otro, a regular las barreras al comercio
en general y las
acciones antidumping y las salvaguardias en particular, en el
contexto de esa
asimetría.
II. La calidad del comercio
La evaluación cualitativa puede realizarse recurriendo a distintos indicadores. Una
primera aproximación consiste en observar el peso de los bienes dinámicos en el comercio
intrasubregional. Se entiende por bienes dinámicos aquellos que toman participación en
el comercio mundial, por contraposición a los bienes estancados y a los bienes en
retroceso. Una segunda aproximación, consiste en observar la evolución del comercio
distinguiendo entre el intercambio intersectorial, el interindustrial y el
intraindustrial. Una tercera, remite al contenido tecnológico de los bienes
manufacturados que se comercian, distinguiendo entre los de bajo, los de medio y los de
alto contenido tecnológico.
En nuestra opinión, la reducción o eliminación de las trabas al comercio entre las
subregiones conduciría a un incremento en el volumen de comercio y en el perfil
intraindustrial del mismo. No obstante, y como la propia experiencia del MERCOSUR lo
muestra, puede crecer el volumen de comercio, tomar participación en el intercambio de
manufacturas y acentuarse el perfil intraindustrial de los flujos sin que ello refleje
cambios significativos -para todas las partes- en las exportaciones de medio y alto
contenido tecnológico. Por lo tanto, sin acciones de política interna y sin una adecuada
agenda de negociación internacional el Contenido Tecnológico (CT) de las exportaciones
puede rezagarse relativamente. Se supone, además, que la calidad del comercio en una
región en proceso de integración será mayor en tanto el comercio entre las partes (o
que tiene potencialidad para expandirse) es, por una parte, de tipo intraindustrial y, por
la otra, de alto y medio contenido tecnológico.
1. El comercio intraindustrial
En los años noventa el comercio intraindustrial se ha incrementado para todos los socios
del MERCOSUR+Ch, dentro del intercambio intrasubregional. Con base en la experiencia de
otros procesos de integración y a la competitividad de ciertas agrupaciones industriales
es de esperar que una vinculación comercial más estrecha entre el MERCOSUR+Ch y el TLCAN
conduzca a un incremento del comercio intraindustrial entre las subregiones. No obstante,
cabe señalar que, primero, el comercio de material de transporte, que es la
característica más relevante del intercambio intraindustrial en el MERCOSUR, no parece
que pueda extenderse al intercambio entre las dos subregiones, en buena medida por los
acuerdos en el seno del TLCAN y, segundo, no todos los países del MERCOSUR tendrían
idénticas oportunidades de aprovechar un potencial intercambio intraindustrial con el
TLCAN, por lo que se presentaría una relación directa entre tamaño y potencialidad de
aprovechamiento y quizá sólo proyectos compartidos entre empresarios de varios países
del MERCOSUR permitirían un aprovechamiento conjunto de las eventuales potencialidades
intraindustriales.
2. El contenido tecnológico (CT) del comercio
La calidad del comercio debe analizarse fundamentalmente, según el contenido tecnológico
del mismo. Por tal razón, es preciso clasificar, tanto a las exportaciones como a las
importaciones, según el CT de las mismas. La nueva clasificación permite comprobar lo
siguiente:
- entre 1980 y 1997, los únicos bienes manufacturados que aumentaron su
participación en el comercio mundial fueron los de alto
contenido tecnológico; en los
demás casos (medio y bajo contenido) hay un leve retroceso o
marcado descenso
en la participación (manufacturas de recursos naturales);
- los países en desarrollo aumentaron su participación en las
exportaciones de
manufacturas de alto CT (295,65%) en las de medio CT (276,7%) y
en las de bajo CT
(106.2%). Este avance significativo de los países en desarrollo
en la calidad del
comercio no los abarca a todos sino que se limita a unos pocos;
- el MERCOSUR muestra relativamente poca presencia en el comercio de
bienes de
alto contenido tecnológico, es decir, el segmento del comercio
mundial que crece
más rápidamente, porque no logró implantación propia y
tampoco ha sido zona de
relocalización de empresas transnacionales en manufacturas de
alto contenido
tecnológico. Este comentario debe relativizarse parcialmente
para Brasil;
- la información disponible sugiere que existen dos importantes
asimetrías: la primera
se refiere al comercio intrasubregional y pone en evidencia que a
menor tamaño de la
economía es mayor la dependencia de la región en el
abastecimiento de
manufacturas de medio y alto CT; la segunda, se manifiesta en el
intercambio entre
las subregiones donde el TLCAN es un abastecedor de primera
relevancia para el
MERCOSUR+Ch de manufacturas de medio y alto CT pero, a la
inversa, el
MERCOSUR no lo es para el TLCAN; y
- visto el rezago relativo del MERCOSUR en las exportaciones de alto CT,
cabe
preguntarse si un acuerdo comercial entre el MERCOSUR y el TLCAN
permitiría que
aquél avanzara significativamente en la fabricación y exportación de
manufacturas de
alto CT. Puede sugerirse que sería de menor interés para los
firmantes del Tratado de
Asunción, un acuerdo que no conduzca, por una parte, a que se
incrementen las
exportaciones de medio y alto CT hacia el TLCAN, reduciendo la
asimetría entre las
subregiones y, por la otra, a que se incrementen las exportaciones de
medio y alto
CT de los países pequeños del MERCOSUR+Ch, aminorando la asimetría
dentro del
propio MERCOSUR.
III. Las agrupaciones industriales con potencialidad
En cuanto al comercio de manufacturas, el análisis hecho a nivel de agrupaciones (a tres
dígitos), tomando en cuenta la información disponible sobre la productividad de la mano
de obra y cruzándola con la correspondiente al crecimiento de las exportaciones, puso de
manifiesto que varias agrupaciones han disminuido la brecha con Estados Unidos y que,
además, han aumentado sus exportaciones. Se considera que esas son, precisamente, las
agrupaciones manufactureras con mayor potencialidad.
En el caso de Argentina, las agrupaciones que cierran la brecha de productividad con
Estados Unidos y que además incrementan el valor de las exportaciones, entre 1995 y 1999,
son: alimentos (particularmente lácteos, huevos, grasas y aceites, residuos), maquinaria
eléctrica, muebles (de plástico, lo que podría estar reflejado en el crecimiento de
productos de plástico, productos de caucho, productos químicos y otros productos).
En el caso de Brasil los que cumplen las condiciones anteriores son los alimentos
(particularmente soja y carne bovina), productos de caucho, textiles, muebles, químicos
(pastas químicas, polímeros, etc.), material de transporte (especialmente aviones y
vehículos de pasajeros), transmisores y receptores.
En el caso de Chile las agrupaciones que cierran la brecha y aumentan las exportaciones
son papel y celulosa, imprentas, químicos (metanol, nitrato de potasio, etc.), muebles y
productos metálicos.
Tomando en cuenta el elevado intercambio intrasubregional que caracteriza al TLCAN, cabe
esperar que los bienes originados en el MERCOSUR+Ch enfrenten una fuerte competencia de
los procedentes de México y Canadá. En el caso de México, se comprueba que en 19 de 28
agrupaciones, algunos países del MERCOSUR han reducido más la brecha con Estados Unidos
(en 10 agrupaciones) o la han reducido, mientras que México la ampliaba (en 9
agrupaciones), lo cual podría conducir -en condiciones similares de preferencia- a un
desplazamiento de productos mexicanos en el mercado de Estados Unidos.
IV. Aspectos arancelarios y no arancelarios
1. Aranceles y picos arancelarios
Si bien la gran mayoría de los items tienen arancel muy bajo (o cero) en los países del
TLCAN, cabe destacar que, en el caso de Estados Unidos, más de 2% (y posiblemente entre
5% y 8%) de los items está gravado con picos, en el de Canadá más de 2% (y posiblemente
entre 5% y 8%) y en el de México más de 5% (y posiblemente porcentajes bastante
superiores). Por otra parte, los picos arancelarios son elevados en los tres países en
varias agrupaciones de vital importancia para los países del MERCOSUR, tales como
productos del reino animal, productos del reino vegetal, alimentos, bebidas y tabaco
(división 31 de la CIIU), textiles y sus manufacturas (división 32 de la CIIU) y calzado
(división 32 de la CIIU).
2. Medidas no arancelarias
Los países del TLCAN recurren con suma frecuencia a medidas no arancelarias. En ese
sentido, el análisis efectuado puso de relieve los siguientes elementos:
- En productos primarios y manufacturas de origen agropecuario, del
total de las
posiciones arancelarias entre 76 y 74% en Estados Unidos, entre
54 y 50% en
Canadá y entre 94 y 81% en México, están afectados por algún
tipo de barrera no
arancelaria.
- En las manufacturas de origen industrial -que constituyen por cierto
la gran mayoría
(en torno a 80%), de los items arancelarios totales- están
afectados por alguna
barrera no arancelaria 25% en Estados Unidos, 22% en Canadá y
38% en México.
- El MERCOSUR+Ch ha sido la zona relativamente más afectada por las
acciones
antidumping de los tres miembros del TLCAN: el cociente entre el
por ciento de
acciones emprendidas y la participación en las importaciones es,
en el caso de
EEUU, 3.93 para el MERCOSUR y 1.18 para el resto del mundo; en el
caso de
Canadá 16.66 para el MERCOSUR y 5.01 para el mundo; y en el caso
de México es
6 para el MERCOSUR y 2.43 para el mundo.
- En el tema
agrícola, además de los picos arancelarios y de medidas no arancelarias,
cabe mencionar a la salvaguardia especial agrícola y a los
subsidios (tanto a la
producción como a la exportación), entre las medidas que
afectan seriamente a los
países del MERCOSUR+Ch.
- Existe una clara correspondencia entre las potencialidades a nivel de
agrupación
industrial de los países del MERCOSUR+Ch y las diversas formas
de restricción, po
medio de picos arancelarios, acciones antidumping u otras formas
de contención,
que aplican los países del TLCAN.
V. Puntos de mayor confrontación
A medida que avanzan las negociaciones quedan en evidencia algunos de los puntos de mayor
confrontación. Entre ellos cabe mencionar los siguientes:
- Subsisten picos arancelarios en los tres países del TLCAN que
afectan, de manera particularmente grave, a las exportaciones de los países del
MERCOSUR+Ch En el Borrador del ALCA se incluyen compromisos de simplificación de las
estructuras arancelarias, lo cual es positivo, pero no hay evidencias de que los picos
arancelarios tiendan a desaparecer en un futuro cercano.
- Se mantiene en aplicación escaladas arancelarias que dificultan la
exportación a medida que se incorpora valor agregado y no hay evidencias de su
eliminación.
- Hay una clara asimetría entre el TLCAN y el MERCOSUR+Ch en cuanto a
las acciones antidumping recíprocas. El MERCOSUR+Ch es el blanco de los países del
TLCAN, pero el TLCAN no es el blanco de los países del MERCOSUR+Ch. En este aspecto no
hay flexibilidad de Estados Unidos en la negociación.
- En cuanto a la salvaguardia, hay tres desacuerdos básicos entre las
delegaciones: el primero, se refiere al período de aplicación (sólo en transición o de
manera permanente); el segundo, a cómo tratar la asimetría; y el tercero, a los plazos
de aplicación (uno o tres años).
- En el tema agrícola no hay acuerdo entre las partes, porque la
delegación de Estados Unidos mantiene inflexible su posición con respecto a las bandas y
franjas de precios; otro tanto ocurre respecto de la subsistencia de la salvaguardia
especial agrícola, que se aplica de manera discrecional e inconsulta y tiene alta
potencialidad para generar incertidumbre.
- Como se ha visto anteriormente, las agrupaciones de mayor
potencialidad del MERCOSUR+Ch son, también, las más afectadas por los picos arancelarios
y las medidas antidumping.
VI. Algunos de los principales puntos de acuerdo
La negociación también pone en evidencia algunos puntos de acuerdo entre las partes. Al
respecto y sin el propósito de que la enumeración sea exhaustiva, cabe mencionar los
siguientes:
- En el aspecto arancelario, si bien no hay evidencia de eliminación de
picos, las
partes mantendrán los aranceles ad valorem pero eliminarán los
específicos y los
compuestos.
- En cuanto a las medidas no arancelarias, el borrador del ALCA indica
que las partes
se "comprometen a eliminar total e inmediatamente las
barreras no arancelarias" y
con respecto a las tasas de servicios prestados, se establece que
no se introducirán
nuevas y que las vigentes se eliminarán "a más tardar diez
años después de entrada
en vigencia de este acuerdo".
- Se flexibilizan los Requisitos de Desempeño (RD) y los Inventivos de
Desempeño (ID)
respecto de la inversión. El Borrador prevé excepciones y
exclusiones, sobre las
cuales, aparentemente, habría acuerdos pero sólo parciales. La
prohibición de RD no
regiría para programas de promoción de exportaciones, programas
de ayuda interna o
externa, compras realizadas por un estado o una empresa del
estado, en relación
con aranceles o cuotas preferenciales. Las prohibiciones respecto
a ID no regirían
para requisitos de localización geográfica (zonas deprimidas),
generación de empleo
y capacitación de mano de obra, y realización de actividades de
investigación y
desarrollo.
El borrador del acuerdo sobre agricultura establece que "las partes condicionan el
inicio y cumplimiento del programa de liberación al cumplimiento de los compromisos de
las partes sobre eliminación de los subsidios a la exportación y de otras medidas y
prácticas que distorsionan el comercio y la producción de productos
agropecuarios….". La eliminación de los subsidios a la exportación por parte
de los países en desarrollo del ALCA, puede ocurrir en un número de años por determinar
a partir de la conformación del ALCA.
En el aspecto institucional, el aspecto más relevante es la incorporación de un sistema
de solución de controversias "mixto" con una primera instancia arbitral ( grupo
neutral lo llama el borrador) y un tribunal permanente de alzada.
La formación de comités en cada uno de los grupos de trabajo para continuar las
negociaciones, con presencia de todas las partes involucradas, resulta una forma flexible
de institucionalización.
En varios capítulos del borrador se contempla muy especialmente la situación de las
economías más pequeñas del ALCA, aunque no se hace mucha referencia a los distintos
niveles de desarrollo de las partes.
VII. Temas de especial importancia que se deberían considerar
La negociación de MERCOSUR+Ch en el ALCA debería contener además, algunos temas de
especial importancia para los países en desarrollo. Algunos han sido propuestos y están
sujetos a discusión, otros deberían incluirse, en especial los siguientes.
1. El contenido tecnológico del comercio
Visto el rezago relativo del MERCOSUR+Ch en las exportaciones de manufacturas de alto
contenido tecnológico, un acuerdo comercial de MERCOSUR+Ch en el ALCA debería contribuir
a que estos países puedan avanzar significativamente en la fabricación y exportación de
dichas manufacturas. En realidad, un acuerdo que no conduzca al incremento de las
exportaciones de medio y alto CT sería de menor interés para el MERCOSUR+Ch.
El artículo XX del borrador sobre propiedad intelectual, referido a la promoción de la
innovación y transferencia de tecnología, contiene una propuesta que introduce varios
principios de especial relevancia para los países de menor desarrollo relativo, tales
como: (i) la promoción de la innovación tecnológica y a la transferencia y difusión de
la tecnología mediante regulaciones gubernamentales favorables a la industria y el
comercio; (ii) especial atención a la capacitación tecnológica para aumentar la
competitividad de los países en el escenario nacional e internacional; (iii) las medidas
legislativas, administrativas o estratégicas para incentivar y facilitar el acceso, así
como desarrollo conjunto y transferencia de tecnología, entre los sectores privados; (iv)
prohibición de prácticas o condiciones contractuales que restrinjan o limiten la
transferencia efectiva de tecnología; y (v) en caso de incumplimiento de las
disposiciones del artículo XX, las partes pueden suspender en todo o en parte la
aplicación del capítulo sobre propiedad intelectual.
La aceptación por Estados Unidos y Canadá de la propuesta referida al artículo XX
sería un gran paso adelante en las negociaciones del ALCA.
2. Las pequeñas y medianas empresas
La experiencia del TLCAN no es alentadora en cuanto a la diversificación empresarial del
comercio exterior, el cual, en su mayor parte, lo efectúan empresas transnacionales. Es
difícil imaginar un acuerdo entre el MERCOSUR+Ch y el TLCAN que no asuma características
similares. Pero las consecuencias sociales y económicas sobre el pequeño y mediano
empresario pueden ser de suma gravedad, razón por la cual la negociación debería
contemplar, al menos, los siguientes aspectos: una intensa capacitación y formación de
nuevos exportadores del MERCOSUR+Ch (con un número creciente de empresarios capacitados
cada año, mientras dura el período de desgravación); programas de incremento en la
calidad del producto exportado; reconocimiento automático de los certificados y
comprobantes referidos a los requisitos sanitarios y fitosanitarios exigidos; fomento a
las asociaciones de exportación de pequeñas empresas; y cuotas de exportación a los
mercados del TLCAN en sectores y productos seleccionados, que sólo puedan ser cubiertas
por empresas pequeñas.
3. El fomento de las zonas más deprimidas
Debería contemplarse la conformación de dos fondos, administrados por el Banco
Interamericano de Desarrollo, destinados específicamente a proporcionar recursos no
reembolsables para el desarrollo de infraestructura y el desarrollo social de las zonas
deprimidas de los estados partes del MERCOSUR+Ch y TLCAN.
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