La dolarización y la integración centroamericana

Esteban Pérez y Juan Carlos Moreno Brid¹
Oficial de asuntos económicos y asesor regional, respectivamente, de la Sede Subregional de CEPAL en México.

Introducción

La dolarización no es un fenómeno reciente. A principios de siglo, Panamá (1904) y la República Dominicana (1905) adoptaron el dólar como moneda de curso legal, medida que en el primer caso sigue vigente en la actualidad y en el segundo se eliminó en 1947 con la creación del Banco Central de la República Dominicana. La discusión en torno a la dolarización en América Latina surge con fuerza hoy tanto por la conformación de la unión monetaria en Europa y la creación de otros bloques económicos regionales, como por la fragilidad que han mostrado distintos regímenes cambiarios.

Las paridades fijas, con un riesgo cambiario aparentemente cercano a cero, pueden conllevar procesos de acumulación excesiva de inversión y flujos de capitales internacionales que en última instancia se traduzcan en booms de consumo dependientes de crédito o burbujas especulativas tal como lo demostró la crisis del Baht Tailandés en julio de 1997. Las paridades con regímenes de flotación intermedios -es decir ni fijo ni de libre variación- tampoco están exentas de dificultades. El régimen de bandas ( fijas o reptantes) puede desembocar, en combinación con otros factores, en ataques especulativos insostenibles (México, 1994), o bien obligar a respaldar -a costos potencialmente elevados- esquemas especiales para mantener la paridad dentro de los márgenes de las bandas cambiarias (p.e. Chile durante la década de los noventa).

Por su lado, el régimen híbrido argentino de cuasi caja de convertibilidad fue incapaz tanto de mantener la paridad fija con el dólar como de inmunizar el desempeño macroeconómico de los tradicionales "males" latinoamericanos, a saber, la falta de disciplina fiscal y la recurrencia de las crisis de deuda externa y balanza de pagos. Finalmente, la flexibilidad cambiaria plena genera volatilidad e incertidumbre entre los agentes económicos.

Quienes respaldan la dolarización argumentan que su adopción elimina de manera permanente la discrecionalidad y la incertidumbre con respecto a la elección cambiaria y monetaria y que con ello se reducen costos económicos importantes, facilitando el crecimiento y el desarrollo económico.

Por su naturaleza la dolarización es un tema controvertido. Su análisis y discusión se traduce en posturas polarizadas y eminentemente sesgadas. La dolarización parcial o semi-oficial sólo complica el manejo de la política monetaria y cambiaria. Se trata de aceptar o no el dólar como moneda de curso legal en sustitución de la moneda nacional. ¿Dolarizar o no dolarizar oficialmente? Esa es la pregunta. La respuesta es por un lado altamente conceptual y, por otro, a la vez subjetiva. La ausencia de un número de casos suficientes de economías plenamente dolarizadas limita las posibilidades de efectuar una verificación empírica/estadística robusta. Por ello, cobra especial relevancia el papel del investigador, sus criterios y creencias reflejados a la hora de ordenar y agrupar la escasa evidencia empírica así como los argumentos teóricos presentados a fin de demostrar determinado punto de vista con respecto a la conveniencia de adoptar o no la dolarización. Como decía Marshall (1885):

"La experiencia en las controversias […] hace patente la imposibilidad de aprender algo de los hechos hasta que sean examinados e interpretados mediante la razón, y enseña que el más irresponsable y alevoso de todos los teóricos es el que profesa que los hechos y gráficas hablen por sí mismos, manteniendo en un segundo plano su responsabilidad, quizás de manera inconsciente, en la selección y agrupamiento de éstos, y sugiriendo así el argumento post hoc ergo propter hoc."²

Por último, pese a que la dolarización tiene un carácter eminentemente técnico, el debate en torno a ésta no es monopolio de los economistas. La dolarización involucra a todo el mundo. Lo que está en juego, en última instancia, es el mantenimiento o pérdida de un símbolo de la soberanía: la moneda nacional.

La dolarización aparece para algunos como una alternativa de solución frente a las dificultades económicas que enfrentan los países centroamericanos. Luego de cuarenta años de un discurso que se propuso en un principio no sólo la unión comercial sino también la unidad monetaria y económica, Centroamérica dista de tener una dinámica real de integración de sus economías, aun manteniendo la independencia de sus distintas nacionalidades. Un ejemplo lo constituye la falta de convertibilidad de sus monedas nacionales. A lo sumo, hoy en día la unión centroamericana se expresa de manera vaga en un arancel externo común y en la voluntad de los países de buscar mercados externos más amplios.

No es en vano que los países centroamericanos buscan las preferencias comerciales tales como la ampliación de los beneficios que otorga la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) o la formalización de acuerdos de libre comercio con países de mayor tamaño (p.e. los tratados de libre comercio entre México y Centroamérica o las negociaciones entre Centroamérica y Canadá). Se trata de encontrar salida a una realidad inherente al proceso de desarrollo de Centroamérica que, sobre todo a partir de la mitad de la década de los setenta, muestra dos rasgos esenciales: el bajo crecimiento de la región acompañado de la creciente divergencia y disparidad de las economías que la componen.³

La pregunta que hay que plantearse es si la dolarización, es decir, la adopción del dólar como moneda de curso legal en sustitución de la moneda local,⁴ puede servir de punta de lanza a un proyecto de integración regional y elevar la senda de crecimiento de las economías centroamericanas; o si la dolarización es un simple espejismo que en vez de un estímulo puede convertirse en un obstáculo al desarrollo económico e integración de la región. Más aún, en vista de que la decisión de dolarizar una economía es irreversible es esencial entender el proceso de dolarización, sus costos y sus beneficios. .

I.    Las vicisitudes de la Unión Monetaria Centroamericana, 1960-1999

La idea de crear una unión monetaria en la región nace con la independencia de los países centroamericanos. Los objetivos de crearla eran de índole política y económica. Entre los económicos prevalece el mismo criterio que impulsaría más de cien años más tarde a algunos a proponer el proyecto de dolarización, a saber la atracción de inversión extranjera. Así lo expresó a finales del siglo XIX Rufino Barrios, entonces presidente de Guatemala: "…ya que su fuerza sólo puede provenir de la Unión..que [siendo]una de sus principales y más urgentes necesidades, que es la de atraer capitales extranjeros…". Se consideraba que la Unión permitiría, además, disminuir la carga tributaria:

"Que constituidos los Estados en una sola república, y siendo ya un solo interés y una suerte de todos, por una parte desaparecería esa tan cara y odiosa vigilancia y se disminuirían sensiblemente los impuestos que hoy pesan sobre los pueblos tanto porque no habría que invertir ya las considerables sumas que en ella se absorben, cuanto porque no habiendo que sostener sino una sola administración en vez de cinco se reducen en grandísima escala todos los otros gastos…".

Los primeros documentos que describen el funcionamiento de la unión centroamericana hacen referencia al establecimiento de una moneda única para el conjunto de la región, cuyo valor interno y externo lo determinaría el Congreso.⁵ Muchos años después, a medida que las finanzas públicas cobraron importancia, surgió en los documentos de integración centroamericana la normativa sobre la Hacienda Pública y la moneda de la Unión Centroamericana. Así, la Constitución Política de la República de Centroamérica (9 de septiembre de 1921) destacó en su Título VI "Hacienda Pública Nacional" que la federación se reserva la acuñación de moneda y se contempla la creación de un banco o centro bancario de la federación con la prerrogativa de emitir billetes. Más adelante, en 1947, se contempló uniformar las legislaciones de los países centroamericanos así como el sistema monetario (Proyecto de Pacto de Unión Confederada de los Estados de Centroamérica, 1947).

Dados estos antecedentes, no es de extrañarse que para principios de la década de los cincuenta y más específicamente entre 1952 y 1960, los bancos centrales de los países centroamericanos establecieron mecanismos de cooperación a fin de coordinar algunas de sus políticas ⁶. También suscribieron tratados bilaterales estableciendo normas de libre convertibilidad entre las monedas centroamericanas y prohibieron la aplicación de restricciones cambiarias. El Tratado Multilateral de Libre Comercio (1958) amplió estas normas a todos los países centroamericanos y estipuló el principio de cooperación entre ellos para resolver los problemas monetarios de la región.⁷

El Tratado General de Integración Económica Centroamericana (1960) representa la culminación de los esfuerzos de integración regional y un avance hacia la unificación monetaria. Su artículo X delimitó tres importantes aspectos de la integración monetaria. En primer lugar, establece la cooperación de los bancos centrales para mantener la estabilidad cambiaria y evitar las especulaciones monetarias que la afecten. En segundo lugar, propuso evitar restricciones sobre transferencias monetarias internacionales que afecten a los otros países centroamericanos. En tercer lugar, promovió la colaboración de los bancos centrales a fin de buscar evitar dificultades graves en las balanzas de pagos que pudiesen afectar las relaciones monetarias entre los estados signatarios.⁸

En 1961 se creó la cámara de compensación centroamericana con un doble propósito. Por un lado se trató de facilitar el pago de las transacciones centroamericanas. Por otro, se pretendió promover el uso de las monedas centroamericanas en las transacciones comerciales de los países miembros.⁹ Esta cámara era un sistema de pagos que funcionaba en términos de tiempo neto diferido. Cada banco central poseía una cuenta en la cámara en la que se registraban sus operaciones de crédito y débito frente a los demás bancos centrales de la región. La cámara permitía otorgar créditos que facilitaban las transacciones y así reducir la necesidad de divisas. Al momento de efectuar las cancelaciones, cuando los créditos eran superiores a los débitos, se realizaban los pagos mediante el uso de las monedas nacionales.

En 1962, el Consejo Económico Centroamericano acordó generar medios y mecanismos para asegurar la continua y permanente coordinación de las políticas monetarias y cambiarias, incluyendo la expansión y perfeccionamiento del sistema de compensación multilateral de pagos. Finalmente en 1963, a la vez que se creó el "peso centroamericano" como unidad de cuenta del sistema de pagos regional, los países se comprometieron a establecer una unión monetaria. Esta se concretó en 1964 mediante el acuerdo para la Unión Monetaria Centroamericana. Inspirada en la experiencia europea, su objetivo principal fue el de armonizar las políticas económicas a fin de crear gradualmente dicha Unión.¹⁰ Para avanzar hacia ese fin, el acuerdo asignó una serie de acciones concretas a los bancos centrales que incluyeron, entre otras: i) promover la uniformidad de los sistemas cambiarios y la estabilidad y convertibilidad de las monedas; ii) estimular el uso de las monedas nacionales en las transacciones entre los países centroamericanos; iii) corregir desajustes en las balanzas de pagos y prevenir desequilibrios en los sistemas cambiarios; iv) uniformar la legislación que norma la política económica; v) coordinar las políticas monetarias y fiscales; vi) armonizar los medios e instrumentos de la política económica. Estas acciones se llevarían a cabo , en principio, a través del intercambio de información y la elaboración de investigaciones técnicas; y la realización de consultas de alto nivel para prevenir desequilibrios externos y promover el libre movimiento de capitales.

A la vez, el acuerdo creó tres instituciones: el Consejo Monetario Centroamericano, los Comités de Consulta o Acción y la Secretaría Ejecutiva. Y, pese a que se basaba en mecanismos ya existentes a la vez que creaba nuevas instituciones, el Acuerdo adolecía de una importante debilidad. Era demasiado general como para traducirse en un proceso concreto de implementación de su normativa. No especificaba los mecanismos para alcanzar las metas propuestas y suponía que estos se definirían a medida que avanzara la integración. De esta manera la propia dinámica del proceso determinaría los mecanismos a utilizar para lograr la unificación monetaria.¹¹ El documento que siguió al acuerdo sobre la Unión Monetaria Centroamericana titulado Hacia la Unión Monetaria Centroamericana (1968) tenía el mismo defecto de carecer de propuestas concretas. Simplemente resumía el acuerdo para la unión monetaria y la normativa y funcionamiento de la cámara de compensación centroamericana.

De hecho, el único instrumento concreto creado en el marco del Acuerdo para la Unión Monetaria Centroamericana fue el Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria (1969).¹² Este fue concebido como "un complemento del Fondo Monetario Internacional"¹³ y tenía el objetivo de proporcionar asistencia financiera multilateral a los países centroamericanos cuyo desequilibrio de la balanza de pagos amenazara el funcionamiento del Mercado Común Centroamericano. Se trataba de evitar medidas devaluatorias, controles de cambios y reducciones de la demanda agregada -orientadas a lograr el equilibrio externo- ya que dichas medidas impactaban de manera directa y negativa en los otros socios comerciales.

La experiencia europea de integración monetaria, contrariamente al proceso -de avances y retrocesos- de Centroamérica, se sustentó en un proceso planeado de forma que se consiguiera avanzar de manera paulatina pero constante en la convergencia de las políticas macroeconómicas con resultados concretos. Entre los más importantes destacan el establecimiento de la Unión de Pagos Europea (1950) y su logro, ocho años más tarde, de crear un sistema de intercambio comercial y de pagos multilateral y un marco para lograr la convertibilidad de las monedas. Asimismo destaca la creación del comité de gobernadores de los bancos centrales (1964) con el fin de examinar periódica y sistemáticamente las condiciones monetarias y financieras. Por último, hay que señalar la elaboración del informe Werner (1970) que fue el paso definitivo hacia la firma del Tratado de Maastricht (1991)¹⁴ .

En resumen, pese a las intenciones de avanzar en la unión monetaria centroamericana y a condiciones externas e internas en general favorables a la fijación de tipos de cambio, no hubo un programa de acción concreto para avanzar en el proceso de integración. Esto reflejaba una falta de unidad política en el ámbito de la región y una débil institucionalidad. Además, Centroamérica mantuvo, en ese entonces -y en cierta medida todavía ahora- una estructura económica que le hacía vulnerable ante cualquier choque externo, vulnerabilidad que se hizo patente a partir de 1969.

En efecto, durante el período 1969-1973 comienzan a resquebrajarse los avances que se habían dado en la integración económica regional. Un factor fundamental en ello fue, sin lugar a dudas, la guerra entre Honduras y El Salvador en 1969 que provocó la salida de Honduras del Mercado Común Centroamericano. También en este período se aplicó una serie de restricciones al comercio intrarregional que persistirían muchos años después. Nicaragua es el primero en imponer barreras arancelarias a la importación de otros países centroamericanos. Honduras sigue este ejemplo estableciendo barreras arancelarias significativas a partir de 1971. Curiosamente, Honduras es el que inicia la práctica de firmar acuerdos bilaterales de libre comercio en respuesta a la falta de un acuerdo común intrarregional.Por último, Costa Rica introdujo modificaciones en su tipo de cambio en 1971 y 1972 creando tensiones transitorias entre los países que acabaron por repercutir incluso en la suspensión del comercio entre Costa Rica y El Salvador, Guatemala y Nicaragua.

A estos acontecimientos se añadieron otros que agravaron aún más la debilidad del proceso de integración del Mercado Común Centroamericano. En 1979, la revolución Sandinista y la caída del general Romero en El Salvador resultaron en una fuga masiva de capitales. También, los efectos de los choques del petróleo contribuyeron al desequilibrio macroeconómico. A partir de entonces se acentuaron las vulnerabilidades macroeconómicas de la región en términos del aumento de la inflación, de las brechas externa y fiscal, y del endeudamiento externo (Véase el primer cuadrante del cuadro 1). Además se ampliaron las divergencias en el desempeño económico de los países centroamericanos (véase el segundo cuadrante del cuadro 1¹⁵ .

En respuesta a los choques externos los países abandonaron la política de tipo de cambio fijo. Ello aumentó, en el corto plazo, los grados de libertad para estabilizar la economía pero significó un importante retroceso en el objetivo de la unión monetaria y para la integración comercial regional. Asimismo, esta medida, junto con el abandono del uso de las monedas centroamericanas en el comercio intrarregional, permitió distorsiones mayores en los flujos de comercio intrarregionales^16.

La crisis de la deuda externa y la necesidad de cada uno de los países de la región de implementar medidas para corregir los propios desbalances macroeconómicos incidieron de manera desfavorable en las instituciones promotoras de la integración regional. Así, el funcionamiento de la cámara de compensación se vio severamente acotado por el agotamiento de reservas internacionales, la fuga de capitales y la desaceleración económica. En síntesis, los desequilibrios minaron el Mercado Común Centroamericano y descarrilaron el proyecto de integración regional.

Los procesos de pacificación en América Central en la segunda mitad de los ochenta y la reformulación del proceso de integración a principios de los noventa volvieron a poner a debate la cuestión de la posible unificación monetaria de Centroamérica¹⁷. Esta se plasmó en el Programa Centroamericano de Armonización de Políticas Macroeconómicas (1991) cuyo seguimiento estaba a cargo del Consejo Monetario Centroamericano y cuyo objetivo era la convergencia en variables macroeconómicas claves¹⁸ . Para ello se propuso como objetivos intermedios: i) equilibrio fiscal y fortalecimiento de las finanzas públicas; ii) creación de un sistema monetario regional estable que permita el uso de las monedas nacionales en las transacciones comerciales, financieras y de inversión; iii) liberalización de los mercados financieros internos y eliminación de barreras a los flujos de capital intrazonales; y iv) conformación de una Unión Aduanera.

A cada uno de estos objetivos intermedios correspondían metas específicas. Así, el componente fiscal comprendía cinco metas: el monetario abarcaba la meta de lograr un sistema monetario -y cambiario- regional; el financiero incluía la armonización de tasas de interés, de regímenes de encaje legal y otros instrumentos monetarios. El componente comercial se orientaba a disminuir las barreras arancelarias y no arancelarias intrazonales¹⁹ .

Este Programa estableció un plan de acción de corto y mediano plazo con metas específicas para 1993-97 sobre la evolución de déficits fiscales, carga tributaria, inflación, tasas de interés, encaje legal, y el establecimiento de una unidad de cuenta centroamericana y de una red informativa sobre tipos de cambio y aranceles.²⁰

Más adelante, en el contexto del Marco Centroamericano de Convergencia Macroeconómica (1995) se definieron ocho indicadores para evaluar la convergencia macroeconómica²¹ : la tasa de crecimiento del PIB, la tasa de inflación, la tasa de interés pasiva real promedio de referencia, el tipo de cambio efectivo real bilateral con los Estados Unidos, la razón entre las reservas internacionales netas del banco central como participación de la base monetaria, los déficit en cuenta corriente y fiscal como proporción del PIB; el acervo de la deuda externa como proporción del PIB. Al igual que antes, las metas no se cumplieron. El Salvador fue el país que mayormente cumplió las metas establecidas, mientras que el resto lo hizo sólo parcialmente y de manera diferenciada. Los magros resultados a nivel global cuestionaron el planteamiento de dicha convergencia. En el 2000 el grado de cumplimiento de los criterios de convergencia fue de tan sólo un 50% (Véase Cuadro 2).

Los criterios de convergencia se formalizaron de manera más definitiva en el nuevo Acuerdo Monetario Centroamericano aprobado en junio de 1996.²³ Este "regula…lo relativo a la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas monetarias, crediticias, cambiarias y financieras de los Estados centroamericanos a fin de realizar gradual y progresivamente la integración monetaria y regional"^{. 24}

Los objetivos del Acuerdo son similares a los del Acuerdo para el Establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana (1964), y no se percibe un cambio definido en la orientación otorgada a la integración monetaria. Aunque no se menciona el concepto de Unión Monetaria, se enfatiza la convergencia, la autonomía de la banca central, la no monetización de los déficit gubernamentales y se otorga mayor importancia al tema fiscal. En todo caso, su escaso grado de puesta en práctica se debe al incumplimiento de los criterios de convergencia. Además, al no ser plenamente convertibles las monedas nacionales, el Acuerdo adolece de una falta de credibilidad.

El proyecto inicial de la unión monetaria centroamericana nunca vio la luz del día. La ausencia de una visión política de la región compartida por todos los países centroamericanos, la fragilidad institucional y la vulnerabilidad de sus economías ante choques externos fueron factores claves que impidieron su realización. Además, en su historia más reciente la evolución de las variables macroeconómicas de Centroamérica es disímil y divergente. La armonización y convergencia de las políticas macroeconómicas no deja de ser un deseo cuya materialización tiene aún un horizonte lejano.

II.    La dolarización en la teoría

Como se señaló en la introducción, la dolarización se refiere a la adopción del dólar o de otra divisa como moneda de curso legal en sustitución de la moneda local. En este sentido nos referimos a lo que se denomina la dolarización oficial.²⁵

El número de territorios que utilizan el dólar como moneda de curso legal es escaso. Además se trata de entidades geográficas pequeñas y cuyo régimen monetario ha estado ligado a circunstancias muy particulares. Por ello el debate sobre la dolarización es más bien conceptual y tiende a carecer de base empírica sólida.

En el presente apartado, clasificamos los argumentos sobre la dolarización en dos grandes temas: por un lado la eficiencia y la estabilidad, y por otro las funciones de la banca central de "señoreaje" y de prestamista de última instancia.

El primer tema aborda una de las principales controversias de la teoría monetaria internacional desde la publicación del artículo de Mundell (1961) sobre las áreas monetarias óptimas: ¿En qué medida la renuncia a dar curso legal a la moneda nacional y su sustitución por una moneda extranjera implica un trade-off entre eficiencia y estabilidad?. El segundo tema atañe a dos funciones básicas del Banco Central. Ésta es la única institución que tiene el privilegio de emitir circulante (i.e., generar una deuda sin límite o fecha de vencimiento) y captar los beneficios correspondientes. A ello se denomina el señoreaje. A su vez, gracias a este poder de emisión, puede siempre proveer de liquidez al sistema independientemente de que otras instituciones financieras puedan o quieran hacerlo. Es decir, el Banco Central es la única institución con la capacidad de actuar como prestamista de última instancia. La dolarización supone, en principio, la desaparición de ambas funciones.

Las interrogantes que pueden derivarse de este análisis no sólo atañen a la importancia y utilidad de estas funciones. También plantean idear mecanismos alternativos para sustituirlas o compensarlas.

1. Eficiencia y estabilidad

La adopción de la dolarización elimina los costos de conversión entre distintas monedas así como los riesgos futuros que implican la variación de los tipos de cambio. Además, el adoptar la moneda de curso legal de un país grande facilita su uso como reserva de valor. Se suprimen los cambios en los precios derivados de las fluctuaciones cambiarias. En este sentido la dolarización implica, por una parte, una ganancia de eficiencia y bienestar debido a la disminución de los costos de transacción y de contabilidad.

La reducción de los primeros se deriva de la eliminación de un mercado (i.e., el cambiario) mientras que la disminución de los segundos se asocia a la utilización de una unidad de cuenta que es estable en el tiempo^{26 .} El intercambio de bienes y servicios requiere que cada agente entre en un proceso de búsqueda de la información apropiada sobre la demanda y oferta de los otros participantes en el mercado. Es decir el intercambio de bienes no es "gratuito" y tiene costos asociados (fricciones tales como problemas de coordinación e información entre otras). Estos costos implican la disminución del volumen de los intercambios realizados con respecto a los deseados. Esta afirmación es independiente de la teoría de formación de precios adoptada.²⁷ En la teoría neo-clásica la utilización del dinero como medio de cambio surge de un proceso de minimización de costos de transacción. Como resultado de este proceso se adopta un medio de cambio. La minimización de los costos de transacción tiene un aspecto cualitativo y otro cuantitativo. El primero por excelencia es el paso del trueque al intercambio monetario. El segundo emana del aumento en la demanda de saldos reales para sincronizar los pagos de manera más eficiente, y para tener una reserva de poder de compra ante situaciones inciertas.

Ambos aspectos son relevantes al analizar la decisión de dolarizarse. En el primer caso, hay que recordar que las operaciones de exportación e importación conllevan una serie de costos asociados a la obtención y recepción de divisas. En el segundo caso, dado el elevado peso de los depósitos en dólares en la región, hay un descuento asociado a la utilización de la moneda local y la demanda de dinero basada en una divisa fuerte sería mayor.

No obstante, nos parece que para economías pequeñas los costos contables son más importantes que los costos de transacción Ambos conceptos están ligados a una función del dinero. El primero corresponde al dinero como unidad de cuenta mientras que el segundo a la función de medio de cambio. La función de medio de cambio surge de la conveniencia tal y como se explicó anteriormente.

La concepción del dinero como unidad de cuenta significa hacer explícito el numerario con el cual se expresan los precios de los bienes y servicios y, más importante aún, las deudas contraídas.²⁸ En definitiva, el dinero o moneda así concebida es el instrumento con el cual se descargan las deudas adquiridas ya sean internas o externas. Cualquier variación del numerario ya sea a través de medidas monetarias o cambiarias implica una alteración en los términos de intercambio y, por ende, en la relación contractual entre deudor y acreedor. Además, también altera la comparación de activos financieros en condiciones de incertidumbre. En las condiciones típicas de los países en desarrollo con tipos de cambio sujetos a variaciones súbitas, imprevistas, el cálculo de las decisiones financieras en torno a en que moneda endeudarse o invertir puede tener importancia fundamental para la solvencia financiera de una empresa.

Las economías pequeñas y abiertas por su naturaleza, como consecuencia de la falta de una estructura productiva diversificada y debido a una institucionalidad débil, son más vulnerables ante los choques externos y exhiben una mayor tendencia hacia la inestabilidad que las economías de mayor tamaño. Un resultado de estas características es que los precios relativos bajo regímenes monetarios propios tienden a exhibir una mayor fluctuación que los precios relativos bajo un régimen de dolarización. Tanto en cuanto los precios relativos transmiten información sobre la escasez relativa de los recursos, menor será la distorsión que surja de la asignación de recursos basado en este criterio mientras más estables sean los precios relativos. La minimización de costos requiere entonces escoger la unidad de cuenta y medio de cambio que produzca el menor grado de variabilidad en los precios relativos y, por ende, en la relación contractual entre deudor y acreedor.

El teorema de la paridad del tipo de interés ilustra este razonamiento. Este afirma que para tasas activas con un riesgo igual, el arbitraje asegura que la tasa esperada de variación en el tipo de cambio sea igual al diferencial de los tipos de interés. Así, mientras mayor sea la expectativa de una apreciación en el tipo de cambio, mayor será el diferencial de los tipos de interés. Nótese que de acuerdo a este teorema lo importante no es el nivel del tipo de cambio sino la expectativa de su variación. Formalmente,

(1) (1 + r_p) (1 + E (e)) = (1 + r_d) ó E (e) = r_d - r_p o r_p = r_d - E(e)
cuando r_pE(e) se aproxima a cero.

donde,

r_p = tipo de interés de los activos en pesos.

r_d = tipo de interés de los activos en dólares.

E(e) = expectativa de variación en el tipo de cambio.

Este teorema tiene distintos aspectos que convienen analizar. En primer lugar la paridad en el tipo de interés puede satisfacerse de dos maneras, mediante variaciones en el tipo de interés o en el tipo de cambio.

Ante situaciones en las cuales no se espera que varíe el tipo de cambio, debido, por ejemplo, a un compromiso creíble de las autoridades de no modificar la paridad externa, el tipo de interés interno tendrá que compensar los efectos de esta decisión de política económica e igualarse con la tasa externa. En condiciones distintas, mayores expectativas de devaluación (i.e., a mayor riesgo cambiario) exigirán un mayor tipo de interés interno, lo que tendrá un impacto negativo en la producción y el empleo. De la misma manera mayores expectativas de devaluación que mantengan el equilibrio entre las tasas de rentabilidad de los activos pueden traducirse en mayores costos de bienestar mediante una mayor tasa de inflación. En suma, con independencia de que se produzca el ajuste del teorema de la paridad de los tipos de interés a través del tipo de cambio o el tipo de interés, este implica costos de bienestar. Mayores serán estos costos mientras más frecuentes y grandes sean los ajustes en las tasas de interés o tipo de cambio. ²⁹

A la vez que la dolarización disminuye, en principio, los costos de transacción y los costos contables y por consiguiente aumenta las posibilidades de crecimiento e inversión, reduce los grados de libertad para la consecución de la estabilidad macroeconómica. Esta reducción es un costo potencialmente importante.

Por un lado, deja de existir la posibilidad de utilizar la política cambiaria y monetaria para el manejo macroeconómico. Por otro lado, la política fiscal deviene el único instrumento mediante el cual se puede hacer frente a "choques" externos adversos (o asimétricos) y para tratar de mantener la estabilidad económica. Esto plantea dos interrogantes. En primer lugar se trata de analizar si la política fiscal en una economía dolarizada puede jugar un papel anticíclico y, por ende, atenuar las fluctuaciones en ciclo económico. En segundo lugar, se trata de examinar si un régimen de dolarización implica una mayor disciplina fiscal.

De hecho, la primera pregunta se liga a otra que es si en una economía pequeña abierta tanto al comercio como a los flujos de capital del exterior, la política fiscal puede en la práctica jugar dicho papel de manera relevante. El papel que en una economía pequeña puede jugar la política fiscal ante un choque externo negativo depende en parte del desempeño de la balanza de pagos, y en parte de la capacidad de endeudamiento por parte de las autoridades gubernamentales. A primera vista se puede afirmar que la política fiscal tiene que estar alineada con el desempeño externo. Siguiendo a Cripps (1983) y Anyadike-Danes (2000) el producto depende, en última instancia, en parte del desempeño exportador y en parte de la política fiscal. Formalmente,

(2) Y = l(X+q)/x + (1-l) (G/t)

donde,
X = valor de las exportaciones
G = valor del gasto gubernamental
x = elasticidad ingreso de las importaciones
q = valor de los flujos netos de capital
t = razón entre el gasto gubernamental y la presión tributaria con el parámetro: 0<l<1

Partiendo de una situación de equilibrio en la que (X+q)/x = (G/t) consideremos un choque externo que disminuye el nivel de producto y su tasa de crecimiento de las exportaciones tal que (X+q)/x > (G/t). Entonces por definición de la ecuación (2) (X+q) /x < Y < (G/t). Esto a su vez significa que cuando hay un choque externo y la política fiscal se mantiene inalterada -y se parte de una situación de equilibrio fiscal y externo- entonces tiende a surgir un déficit fiscal y un déficit externo. Formalmente,


(3) (X+q)/x <Y <=> (X+q) < (Y) (x) <=> (X+q-M) < 0

(4) (G/t) >Y Û G>Yt <=> G-T >0;

La dolarización implica que no es posible utilizar el tipo de cambio para ajustar la dinámica de corto plazo de los precios relativos de los comercializables y no comercializables suavizando así los efectos del choque externo. Ahora bien el déficit fiscal puede financiarse mediante el endeudamiento pero obviamente existe un límite a tal opción de política. Formalmente podemos expresar esta situación con una ecuación de sustentabilidad fiscal,

(5) (G-T) + rD = dD/dt Û d(D/Y)/dt = (G-T)/Y + (r -y)D/Y
Donde,³⁰

G= gasto de gobierno
T = recaudación tributaria
r = tipo de interés real
y = tasa de crecimiento del producto interno bruto en términos reales (i.e, (dY/dt)(1/Y))
D = deuda interna.
d/dt= cambio por unidad de tiempo.

Según la ecuación (5) mientras la tasa de interés real sea mayor a la tasa de crecimiento del producto, la deuda interna crecerá sin límite. Para evitarlo hay que estabilizar la deuda como proporción del PIB, lo que implica en este contexto que el balance fiscal tiene que ser superavitario. En una situación de un choque externo negativo, esto podrá lograrse únicamente si disminuye el gasto de gobierno dado que es difícil pensar en esas circunstancias en elevar la carga tributaria. En suma, la política fiscal tiende a jugar un papel pro cícliclo. Esta idea puede verse fácilmente en términos de la ecuación (5). Si se supone que la razón del PIB sobre la deuda interna se estabiliza entonces, d(D/Y)/dt= 0 entonces se tiene que,

(6) (G-T)/Y + (r-y)D/Y = 0 Û (T-G)/Y = (r-y)D/Y

Si se supone que r>y entonces el gobierno deberá tener un superávit en sus cuentas fiscales, i.e., T>G. Ahora bien, si además los ingresos fiscales caen debido a la contracción en el crecimiento por el choque externo, el ajuste tendrá que producirse a través de la reducción en el gasto de gobierno o a través del aumento en los impuestos. Tanto mediante el aumento en el gasto o en los impuestos, la política fiscal tendrá un marcado carácter pro cíclico lo que agrava las fluctuaciones en el ciclo económico y por ende genera inestabilidad.

El tema fiscal no se agota con el análisis del anterior escenario hipotético. Incluso si las circunstancias económicas no requirieran de una política fiscal contracíclica, un régimen de dolarización no garantizaría la disciplina fiscal aunque se impusiera una regla fiscal. Estas reglas plantean la problemática de su cumplimiento, pues no pueden hacerse cumplir fácilmente." De acuerdo a De Grauwe (1994), Von Hagan (1991) encontró para el caso de los Estados Unidos que las reglas constitucionales de los estados no tenían un impacto importante en su nivel de déficit fiscal. En las economías pequeñas de la región el problema del cumplimiento fiscal puede ser aún mayor. Peor aún, pueden desembocar en el problema que quiere evitar cualquier regla económica: el del "riesgo moral". Si un país es importante para la supervivencia de un esquema de integración monetaria, siempre tendrá la posibilidad de evadir la regla fiscal.

Así, bajo un régimen de dolarización la política fiscal tiene inherentemente dos elementos que favorecen la inestabilidad. En primer lugar, ante choques adversos externos su papel es pro cíclico. En segundo lugar, no hay razón o elemento que imponga un manejo de la política fiscal que responda a los criterios de la ortodoxia económica, incluso bajo la adopción de una regla fiscal. Estas fuentes de inestabilidad que han sido ilustradas por los casos panameño y argentino tienen que ser cautelosamente sopesadas contra la ganancia en eficiencia que se produce por la disminución de costos de transacción y costos contables al dolarizar una economía.

2. El Banco Central y sus funciones

El Banco Central se caracteriza por su monopolio de la emisión de dinero de curso legal, lo que le da beneficios por ese hecho. Estos beneficios son conocidos como señoreaje. También se reconoce que el Banco Central puede actuar como "banco de bancos", es decir, como prestamista de última instancia para el sistema bancario y financiero. Tanto los que argumentan a favor o en contra de la dolarización reconocen la importancia y necesidad de ambas funciones de la banca central. Está por determinarse si un régimen de dolarización implica, de manera irrevocable, la pérdida de ambas funciones que corresponden tradicionalmente a la banca central.

El señoreaje tiene dos componentes: uno de acervo y otro de flujo. El componente de acervo es el costo de obtener los dólares necesarios para remplazar el dinero local en circulación (y probablemente los depósitos de corto plazo). El componente de flujo se refiere al costo en que se incurre al sacrificar ingresos futuros derivados de la prerrogativa de emitir dinero.

Las primeras estimaciones situaban el señoreaje-acervo en 8% del PIB (Fischer, 1982) y el del señoreaje flujo en 5% del PIB. Estimaciones más recientes lo sitúan en 5% del PIB en términos de acervo y en menos de 3% (en general) en términos de flujos (Véase Cuadro 3). Su reducción se atribuye a la innovación financiera, el progreso tecnológico y los avances realizados en los sistemas de pagos (Bogetic, 2000; Schuler, 2000). No obstante, en el caso de algunos países los beneficios de señoreaje son importantes.

Una manera que se ha propuesto para compensar la pérdida de señoreaje que implica la dolarización es mediante esquemas compartidos. Estos parten de considerar que el país que adopta la moneda de curso legal de otro tiene derecho a beneficiarse de una proporción del señoreaje que genera el segundo. Esquemas de este tipo se han propuesto para el caso argentino y toman como referencia las experiencias de algunas juntas monetarias, y el caso europeo en el que los beneficios netos del Banco Central Europeo se distribuyen entre los diversos países de acuerdo a su capital pagado en el Banco Central Europeo. Hay dos propuestas de señoreaje compartido para el caso argentino. La primera proviene del Comité Económico Conjunto de los Estados Unidos (2000), la segunda de Robert Barro (1999).

Según la primera propuesta el señoreaje compartido sería igual a:

(6) ((BM_eu * (r_bt) - C_nt))* (BM_pd/BM_eu)* jS

Donde,

BM_eu= base monetaria promedio en dólares en el período considerado.
r_bt = interés promedio sobre los bonos del tesoro de EUA a 90 días en el período considerado.
C_nt = costos netos de operación de la Reserva Federal.
BM_pd/BM_eu = participación del país dolarizado en la base monetaria de los Estados Unidos.
jS = proporción de señoreaje que paga los Estados Unidos.

La propuesta de Barro consiste en transferir de una sola vez el equivalente en dólares del total de la moneda nacional en circulación. Cualesquiera que sean las supuestas ventajas o desventajas de estos esquemas, hoy por hoy son políticamente inviables. Reflejan tan sólo el deseo de quienes favorecen la dolarización de encontrar formas de abatir uno de los costos más visibles de la dolarización.

El segundo aspecto de la dolarización que atañe a las funciones tradicionales del Banco Central es el de prestamista de última instancia. Esta función fue señalada por Henry Thornton (1802) aunque por lo general se atribuye a Walter Bagehot (1873). En su libro sobre el mercado financiero inglés del siglo XIX, Lombard Street, Bagehot destacó que el Banco Central de Inglaterra debía de actuar como prestamista de última instancia en casos de crisis financiera y pánico bajo tres condiciones: i) prestar libremente, ii) prestar a una tasa de interés elevada y iii) prestar con el respaldo de activos confiables^.31

Cabe recordar que, más que una creación gubernamental, la función de prestamista de última instancia surgió como producto mismo del funcionamiento del mercado. Históricamente, desde que se produjo un desarrollo de la banca central siempre ha existido un prestamista de última instancia. Quizás el papel que jugaba el Clearing House de Nueva York en el siglo XIX ilustra este punto de vista. La banca central surge de hecho para evitar una continua repetición de las crisis financieras. Así, la Comisión Monetaria Nacional de los Estados Unidos (1910/1911) afirmó luego del pánico de 1907 que el Banco Central era una alternativa más deseable que una Clearing House.

Los períodos de inestabilidad económica, monetaria y financiera en América Latina han puesto de relieve la importancia de la función de prestamista de última instancia. No obstante, se argumenta que dicha función conlleva importantes costos asociados. Uno de los más importantes es el problema del riesgo moral. Este viene ponderado además por la dificultad o imposibilidad práctica de distinguir entre situaciones de iliquidez y de insolvencia.

Pensar que la dolarización elimina la función de prestamista de última instancia es un mito. Como afirma Goodhart (2000): "…es impensable que un gobierno o cualquier Banco Central se quedará sin actuar mientras cierran bancos importantes, mientras los ciudadanos tienen pérdidas masivas en los depósitos de sus bancos, o mientras los mercados financieros colapsan"³² Estas ideas pueden bien aplicarse al caso de un régimen monetario dolarizado. La dolarización puede (y no es seguro que ello ocurra) disminuir el riesgo de una crisis financiera pero no lo elimina y, por ende, seguirá vigente la necesidad de tener un agente que actúe como prestamista de última instancia, ya se trate de un prestamista nacional o internacional.

Un régimen de dolarización no puede "darse el lujo" de eliminar la función de prestamista de última instancia.³³ Lo que pretende es trasladar dicha función desde las autoridades públicas o semi-públicas de cada país al sector privado. Esta transición, aun cuando pueda hacerse, no necesariamente está exenta de problemas. En cualquier caso en la práctica, salvo en el caso panameño, la función de prestamista de última instancia es asumida por un organismo internacional (a saber el FMI) o bien no se elimina permanentemente.

En Panamá, al no haber un Banco Central, el sector privado financiero actúa como prestamista de última instancia. La banca privada tiene obviamente restricciones a su capacidad de prestamista, a saber las regulaciones prudenciales sobre su comportamiento y su capacidad de endeudamiento con bancos extranjeros. El ajuste en el caso panameño se realiza a través de la variación de sus pasivos externos netos. Así un exceso del gasto sobre el ingreso modifica los pasivos externos netos de la banca. De esta forma, la restricción de la capacidad de endeudamiento externo de la banca panameña impone una contracción en los montos otorgados de crédito disminuyendo así el ingreso agregado y restaurando el equilibrio.³⁴

Por el contrario, en los casos argentino y más recientemente salvadoreño, se autorizan las operaciones de mercado abierto por parte del Banco Central para atender situaciones de iliquidez. En el caso argentino, además del papel esencial de los organismos multilaterales en la provisión de liquidez a la economía,³⁵ la función de prestamista de última instancia al interior del país fue restablecida mediante la provisión de la Facilidad Contingente de Recompra: esta permite al Banco Central vender activos con pacto de recompra (opción Repo).

Los países dolarizados también reconocen la importancia de la función de prestamista de última instancia. Esta no está puesta en duda, el problema es cómo implementarla de manera eficiente. Tal como la experiencia panameña demuestra, el sector privado financiero internacional puede de hecho actuar como prestamista de última instancia a través de la provisión de liquidez por parte de las casas matrices y líneas de crédito contingentes. Pero aún así se enfrenta a una restricción presupuestaria como cualquier otro agente económico. En particular, la banca privada debe de estar en una posición de satisfacer la demanda de liquidez. También enfrenta limitaciones en términos de su capital y posición de reservas internacionales para realizar préstamos.

En cambio, un Banco Central, al ser una institución que no pertenece al sector privado, no tiene necesariamente que cumplir con criterios de rentabilidad similares a los del sector privado. A título de ejemplo la experiencia latinoamericana demuestra que un Banco Central que tenga pérdidas 'técnicas' debido a operaciones de salvataje financiera puede generar credibilidad y crear un entorno macroeconómico estable. En última instancia el potencial del banco central de actuar como prestamista de última instancia depende no de su nivel de capitalización como en el sector privado, sino del respaldo y credibilidad que le otorga la capacidad impositiva del Estado para el pago de las deudas adquiridas. Esto permite que pueda distribuir en el tiempo los costos asociados a un rescate financiero y por ende disminuir su impacto en la sociedad.

Entonces, uno de los costos fundamentales de la dolarización reside en que se pierde la ventaja de distribuir en el tiempo (es decir intertemporalmente) los costos asociados a la función de prestamista de última instancia que posee una institución no privada como el Banco Central


III.    La dolarización en la práctica: el caso de Panamá

La economía panameña adoptó la libre circulación del dólar conjuntamente con el balboa en 1904 un año después de su separación de Colombia.³⁶ La decisión de transformar al dólar en moneda de curso legal responde a una razón política a saber, la firma en 1903 de un tratado que permitía el uso exclusivo, ocupación y control a perpetuidad de la zona en la que se construiría el Canal de Panamá por parte de los Estados Unidos. La adopción del dólar como moneda de curso legal se explica, en parte, con base en una razón económica: la reducción de los costos contables que implicaba utilizar dos monedas cuando se destinaban y se transaban cuantiosos recursos en dicha divisa en la construcción del Canal.³⁷

Desde entonces, el desempeño de la economía panameña se caracteriza por cuatro factores. En primer lugar es de las economías más plenamente integradas financieramente con el resto del mundo. Cuenta con el sistema bancario más sofisticado de América Latina. Este desarrollo bancario fue producto de una apertura gradual y regulada. Su despegue se inicia a partir de 1970 con una reforma bancaria que permite el acceso de la banca internacional a Panamá, mejora las provisiones con respecto al secreto bancario y permite la libre movilidad de capitales.38 Es de subrayar que ello no ha librado a Panamá de ser susceptible a las crisis financieras y, de hecho, ha aumentado su dependencia financiera respecto a los Estados Unidos. No obstante, ha permitido tener tasas de interés reales más bajas que el resto de la región, en parte como consecuencia de haber suprimido el riesgo cambiario. La complejidad y sofisticación del sistema financiero permite el acceso del sector privado a los mercados internacionales a fin de financiar los desequilibrios financieros.

En segundo lugar Panamá ha tenido bajas tasas de inflación, reflejo en parte de que está directamente ligada a la inflación externa sin intermedio del tipo de cambio. A la par la economía no ha registrado tasas de crecimiento del PIB por encima del promedio centroamericano (Véase Cuadro 4). Más aún, su crecimiento se vio severamente afectado en 1988-89 -caída de 18% del PIB- por la crisis bancaria provocada por los Estados Unidos.

En la actualidad, entre 1994 y 1999 la tasa de crecimiento del PIB per cápita se sitúa alrededor del 1% reflejo de un escaso dinamismo de la actividad productiva; desempeño que no es mucho mejor en el resto de la región. Recientemente su lento repunte tiene su raíz en la debilidad de las exportaciones y los recurrentes déficit fiscales. En efecto, en tercer lugar su desempeño ha mostrado fuertes desequilibrios fiscales (véase Gráfico 1). Estos fueron prominentes en la década de los setenta y primera mitad de los setenta, llegando en proporción del PIB a límites de -14% en 1979 y -12% en 1982. El financiamiento externo ha sido importante para cerrar la brecha fiscal. Entre 1970 y 1985 representó más del 60% del financiamiento total del déficit fiscal. Entre 1986 y 1993 su importancia disminuyó aunque ya entre 1994-1997 volvió a registrar déficit preocupantes.                        
La falta de cumplimiento de las metas fiscales no sólo ha llevado a Panamá a tener el mayor número de programas del Fondo Monetario Internacional (18 programas entre 1973 y 2001)39 sino también a la reestructuración de su deuda externa varias veces en los últimos veinte años (1983, 1985 y 1996). De hecho, esta falla ha mantenido la prima de riesgo país de Panamá por encima de la de algunos países en desarrollo con tipo de cambio flexible, lo que prueba que la inversión en una economía dolarizada no necesariamente conlleva una mayor prima de riesgo-país que en una economía no dolarizada.

Por último, y muy importante, Panamá tiene unas de las tasas de desempleo más elevadas de Latinoamérica. Durante los ochenta y los noventa la tasa de desempleo de Panamá fue de 13% y 16% mientras que para los países centroamericanos éstas se situaron, en un rango comprendido entre 4% y 8% -a excepción de Honduras en 1980-1990 y Nicaragua en 1990-1999 (Véase Cuadro 4). Algunos argumentan que el funcionamiento del mercado del trabajo no está relacionado con el régimen monetario. No obstante, cabe plantearse la interrogante de porqué Panamá registra tasas de desempleo muy superiores a las centroamericanas cuando las estructuras de sus mercados laborales son similares.

El caso panameño es ilustrativo de las fortalezas y debilidades que puede mostrar una economía dolarizada. No obstante, es un caso demasiado particular como para tomarlo de ejemplo para los países centroamericanos. En primer lugar porque Panamá no optó en un momento del tiempo por la dolarización sino que el país "nació" dolarizado. En segundo lugar, el sistema financiero de Panamá es uno de los más sofisticados de América Latina. Esto ha llevado a más de un analista a afirmar que el llamado éxito de la economía panameña responde no tanto a la dolarización sino a la sofisticación de su sistema financiero y regulatorio.

Lo que Panamá evoca es quizá el principal problema político de la dolarización, la pérdida de soberanía nacional. Baste recordar la situación panameña a principios de siglo y, también, la crisis económica y financiera que atravesó a fines de los ochenta por imposición de los Estados Unidos. En este sentido, la pérdida de soberanía nacional puede ser el principal obstáculo de índole político a proponer la dolarización como esquema de integración regional. Dicha integración regional dolarizada estaría supeditada de manera esencial a la influencia de los Estados Unidos.

IV.    Los obstáculos a la dolarización en Centroamérica

El grado de dolarización informal en Centroamérica medido por la participación de los depósitos en dólares sobre los depósitos totales es elevado (véase Cuadro 5). Se puede incluso afirmar que en la región hay de facto una dolarización semi-oficial con diversos sectores productivos y financieros cuyas transacciones monetarias y financieras se realizan mayoritariamente en dólares.

Esta dolarización informal es un argumento para proceder con la dolarización oficial. No obstante, la transición a ello no está exenta de costos y complicaciones importantes. En última instancia la preparación para dolarizarse depende del desempeño fiscal y del desempeño de las cuentas externas. Asimismo, a nivel de la región la viabilidad de una integración basada en el dólar dependerá tanto de variables macroeconómicas como del grado de consenso y de voluntad política existente entre sus miembros.

Basándonos en el análisis de las secciones precedentes este apartado analiza dos posibles obstáculos a la dolarización en Centroamérica que surgen, por un lado, del grado de dependencia existente entre el desempeño externo y las condiciones económicas internas, y por otro, de la forma de interrelación de las economías centroamericanas. Cabe hacer dos matices. El primero tiene que ver con que el análisis de los obstáculos debería conllevar un examen detallado de diversos sectores de la economía. En este sentido, destacaremos algunas características de las economías centroamericanas que deben tenerse en cuenta al evaluar los costos y beneficios de la dolarización.

El segundo es que hay que reconocer que varias de las condiciones que validan un proceso de dolarización son exógenas a él. La más importante es que la política fiscal se vuelve el único instrumento para la estabilización macroeconómica del que disponen las autoridades en sistemas dolarizados. Este punto ha sido demostrado ampliamente en los casos de Panamá (expuesto en la sección anterior) y de las economías que han adoptado regímenes de juntas monetarias.⁴⁰

El Cuadro 6 muestra la dependencia entre el desempeño externo y la política económica interna. Con este fin se computan dos indicadores.

El indicador de política fiscal (la razón entre el gasto gubernamental y la presión tributaria) muestra cómo evoluciona el gasto de gobierno ante cambios en la presión tributaria. Ya sea que las variaciones de la presión fiscal se deben a choques externos, a disminuciones en el producto por políticas contractivas, o a una combinación entre ambos, el indicador refleja la orientación de la política fiscal.

Con respecto al indicador del desempeño externo, mientras menores valores registra, menor será ceteris paribus, el crecimiento económico. Su evolución puede reflejar choques externos que se materializan tanto en caídas en la demanda externa y en las exportaciones como en procesos de apertura que provocan aumentos en la propensión media a importar.

El sector externo muestra una mejora de su desempeño entre 1980-1990 y 1990-1995 como resultado de los programas de promoción de exportaciones y del retorno de los influjos de capital. No obstante, entre 1995 y 1999 todos los países muestran un deterioro de su desempeño externo. Este incide en el balance fiscal, provocando una caída en el indicador correspondiente. En otras palabras los desbalances externos implican políticas gubernamentales contractivas para restablecer el equilibrio externo.

Pese a que el Cuadro 6 muestra disminuciones en los déficit fiscales -lo que indicaría mayor holgura fiscal en los períodos considerados, reflejando la implementación de los programas de estabilización y ajuste estructural- los indicadores reportados revelan un elevado grado de dependencia que existe en economías pequeñas entre su desempeño externo y la política fiscal. Esta relación, determinada en parte por el bajo nivel de presión tributaria de estas economías, puede fortalecerse al eliminarse el tipo de cambio como instrumento de la política económica y poner aún más de relieve un tema anteriormente planteado, el de pro-ciclicidad de la política fiscal al optar por la dolarización.

El segundo aspecto aquí analizado -el grado de interrelación entre las economías- se aproximó al correlacionar las desviaciones entre la tasa de variación del producto y las desviaciones de las tasas de desempleo promedio a nivel regional y nacional para cada país entre 1980 y 2000. Un coeficiente de correlación elevado (bajo) refleja la simetría (asimetría) en el crecimiento económico y en el del empleo. En Centroamérica, en el 75% de casos los coeficientes de correlación toman valores negativos, lo que indica que los ciclos de crecimiento y empleo son asimétricos (véase Cuadro 7).

Esta asimetría refleja una característica estructural de estas economías ya señalada. Desde mediados de los setenta las economías centroamericanas tienden a divergir. Esta tendencia se acentuó en las décadas recientes. Pese a los procesos de paz y al discurso integracionista, en los hechos son economías en las que en los noventa el ritmo de crecimiento del PIB per cápita ha sido inferior al de las tres décadas anteriores (véase Cuadro 8). Así, en términos de PIB per cápita en niveles, Centroamérica es una región que progresa a tres velocidades (Costa Rica; El Salvador y Guatemala; Honduras y Nicaragua).

Aun cuando la asimetría intrarregional pudiera tener ventajas, conlleva a un obvio conflicto de intereses relacionado con el tipo de políticas que deberían implementarse en la región cuando se abandonan los instrumentos clásicos del manejo de la política económica. De no ser resuelto de manera permanente, este conflicto de intereses puede llegar a cuestionar la sustentabilidad de una integración basada en un régimen monetario que realza las asimetrías existentes. El plantear la unión monetaria cuando aún no se ha resuelto la disparidad entre las economías de Centroamérica puede transformarse en un obstáculo central al propio proceso de consolidación regional.

V.    Conclusión: la problemática de la integración una vez más

La dolarización ha tomado curso casi irreversible en El Salvador y avanza en Guatemala. En diciembre de 2000 se aprobó, en Guatemala, la Ley de Libre Negociación de Divisas que permite "la disposición, tenencia, contratación, remesa, transferencia, compra, venta, cobro y pago de y con divisas…y la tenencia y manejo de depósitos y cuentas en moneda extranjera y operaciones de intermediación." ⁴¹ Para algunos, la dolarización puede ser una medida que ayude a la integración de Centroamérica. Empero, los costos y beneficios de esta estrategia son conceptualmente fáciles de describir pero difíciles de medir. El debate sobre dolarización no deja de ser, en definitiva, de corte más bien teórico sin parangón empírico que permita derivar lecciones aplicables a la otros países.

Así, es una opción que reviste, ante todo, niveles de incertidumbre elevados. Su justificación no responde a una doctrina de la conveniencia que puede dictar las circunstancias históricas y particulares a una cultura y región. Más bien radica, en última instancia, en principios de carácter abstracto, a saber concepciones teóricas sobre el funcionamiento eficiente del mercado y el aislamiento y separación de las esferas sociales y económicas de una sociedad. Más aún, vuelve a poner sobre el tapete el tema del conflicto entre la democracia y el mercado que fue importante en el siglo XIX. ⁴²

De hecho y parafraseando a Edmund Burke (1729-1797) se podría decir que: 'Los contornos de la economía no son como los contornos ideales de las matemáticas. Son anchos,... profundos y largos. Admiten excepciones; demandan modificaciones. Estas excepciones y modificaciones no son hechas por el proceso de la lógica, pero a través de las reglas de la prudencia. La prudencia es la directora, la reguladora, el estándar de medida de todas ellas'.⁴³ Es justamente esta regla la que hay que aplicar a la hora de valorar la puesta en práctica de la dolarización como esquema alternativo de integración para Centroamérica.

^1. Las opiniones aquí expresadas son de exclusivas responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de CEPAL.
². Marshall, A. The Present Position of Economics (1885) in Memorials of Alfred Marshall, ed. A.C. Pigou (London: Macmillan & Co., 1925) La traducción al castellano es de los autores.
^3. En fecha reciente se ha lanzado el Plan Puebla Panamá como una iniciativa nueva que busca promover la elaboración/ejecución conjunta de ciertos proyectos para facilitar el comercio y la inversión intrarregional, y con ello mayor integración de algunos mercados en Centroamérica.
⁴. Stanley Fischer define la dolarización de una manera un poco más general como "la adopción de una divisa extranjera como moneda de curso legal y el abandono del uso de la moneda nacional". (S.Fischer, "Exchange Rate Regimes: Is the Bipolar View Correct?", ponencia presentada en la reunión de la American Economic Association, Nueva Orleans, 6 de enero de 2001)
⁵. Véase Constitución de la República Federal de Centro-América dada por la Asamblea Nacional Constituyente el 22 de noviembre de 1824. Título IV (Del poder legislativo y de sus atribuciones), Sección 2 (De las atribuciones del Congreso) en Documentos de la Unión Centroamericana, ed. A. Herrate, Guatemala: Editorial Ministerio de Educación Pública, 1957, p.38.
⁶. Estas reuniones incluyeron los siguientes temas: a) examen y discusión de eventos y problemas que interesan a los bancos centrales centroamericanos; b) consulta recíproca de los problemas económicos y financieros internacionales comunes a los países del Istmo, con el propósito de seguir en lo posible una política unificada y solidaria; c) estudio de planes y de medidas propias de la banca central que pueden contribuir a la integración económica regional. Véase Resumen de la Integración Económica y la Unión Monetaria Centroamericana, Consejo Monetario Centroamericano, Agosto 1964.
⁷. Véase, Consejo Monetario Centroamericano, Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria, 1970.San José Costa Rica.
⁸. Véase Tratado General de Integración Económica Centroamericana, 1960. Artículo X.
⁹. Los antecedentes de la cámara de compensación se remontan a 1952. La cámara de compensación se fundó en 1961 (Sexta Reunión de Bancos Centrales de Centroamérica, Tegucigalpa, Honduras) con la participación de El Salvador, Guatemala, y Honduras. El Banco Central de Nicaragua se adhirió en 1962 y Costa Rica lo hizo en 1963. Véase Consejo Monetario Centroamericano. Tres Años de Compensación Multilateral Centroamericana (Cámara de Compensación Centroamericana,. Tegucigalpa, Honduras).
^10. Un análisis de ese entonces de la experiencia europea y de sus lecciones para el caso centroamericano se encuentra en "Exposición Presentada por los Miembros Coordinadores a La Comisión de Economistas y Juristas de los Bancos Centrales Centroamericanos" (Guatemala, 20 de enero de 1964). Ahí se afirma, : "Quizás la lección más importante que puede derivarse de la experiencia europea en materia de coordinación monetaria es el hecho de que sus procesos han obedecido a un proceso deliberado de desarrollo por etapas". (p.38)
^11. Véase, Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria. Consejo Monetario Centroamericano, 1969. San José, Costa Rica. p. 7.
^12. Véase Consejo Monetario Centroamericano. Secretaria Ejecutiva. Fondo de Estabilización Monetaria. San José, Costa Rica. Febrero de 1970.
^13. Ibid. P. 5.
^14. El informe Werner recomendó completar la creación de la unión monetaria europea para 1980 y realizó recomendaciones para las dos primeras etapas del proceso y describió de manera de manera más general las reformas que tendrían que darse en una tercera etapa.
¹⁵. Véase al respecto González del Valle J. "Pasado y Futuro de la Unión Monetaria Centroamericana" CEPAL/México. Mimeo. 2000.
¹⁶. Un ejemplo lo constituye el proceso de triangulación comercial en Centroamérica.
^17. Debe destacarse la creación del Sistema de Integración Centroamericano (SICA, 1990) y la firma del Protocolo al Tratado General de la Integración Económica (Guatemala, 1993) para crear y regular el Subsistema de Integración Económica Centroamericano.
^18. Según Gonzalez del Valle (1999), p.7, a partir de 1974 no había una agenda sustantiva para la armonización de políticas macroeconóms consecuencias de éstas y limitar su propagación en el ámbito regional". En los noventa el Consejo Monetario Centroamericano vuelve a jugar un papel más relevante en parte porque el protocolo de Guatemala le otorga "el carácter de consejo sectorial cuya competencia es la coordinación, armonización y convergencia o unificación de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y financiera" de los países centroamericanos. Véase Consejo Monetario Centroamericano (1998). p. 22.
icas y el Consejo Monetario Centroamericano se limitó a ser sólo un órgano de consulta para "atenuar la
19. Véase, SIECA. Centroamérica: Políticas Macroeconómicas y Programa de Armonización. Informe Final. Panamá, República de Panamá, 29-31 de octubre de 1992.
20. BID. Pág. 71-75.
^21. Consejo Monetario Centroamericano. Secretaria Ejecutiva. Informe de Labores de la Secretaria Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano de 1997. San José, Costa Rica. Febrero de 1998.
^22. Véase Consejo Monetario Centroamericano. Informe Económico Regional 2000. San José, Costa Rica: febrero de 2001.
^23. El Acuerdo Monetario Centroamericano fue aprobado inicialmente en 1974 y reemplazó al Acuerdo para el Establecimiento de la Unión Monetaria Centroamericana (1964). Aquí nos referimos a una versión modificada del Acuerdo Monetario Centroamericano.
^24. Véase, Acuerdo Monetario Centroamericano. Artículo 1. Consejo Monetario Centroamericano. 2000
²⁵. Existen otras dos variedades: la dolarización no oficial y la semi-dolarización. La primera es una importante proporción de activos y pasivos financieros del sector privado y el público, está denominada en dólares aunque el dólar no tenga curso legal. La segunda ocurre cuando el dólar es aceptado como medio de pago en algunas transacciones pero tiene un papel secundario respecto a la moneda nacional. Ambas introducen complicaciones adicionales tales como la necesidad de considerar la sustitución de monedas (el uso de activos denominados en moneda extranjera como medio de pago) y sustitución de activos (el uso de activos denominados en moneda extranjera como activos financieros únicamente) al análisis de la política económica. Véase, Baliño et Al. Monetary Policy in Dollarized Economies. IMF Occasional Paper, 171. International Monetary Fund, 1999. Según Shuler (2000) existen 30 territorios que están dolarizados. Fuera de los Estados Unidos, 11 territorios que utilizan el dólar de los Estados Unidos como moneda de curso legal.
^26. Tradicionalmente los costos contables se asocian a la necesidad de efectuar cálculos para convertir a dólares los precios denominados en la moneda local (y viceversa).Nuestra definición va más lejos.
^27. Véase, Benetti, C. Moneda y Teoría del Valor.(México: Fondo de Cultura Económica), 1990; Niehans, J. The Theory of Money (Baltimore: The Johns Hopkins University Press), 1978.
²⁸. Véase, Mundell, R.A. Updating the Agenda for Monetary Unions en Optimum Currency Areas. New Analytical and Policy Developments. Ed. M. Blejer et Al. (Washington: International Monetary Fund) pp. 29-48, 1997. Ishiyama, Y. "The Theory of Optimum Currency Areas." IMF Staff Papers 22, July, 344-83, 1975.
^29. De la misma manera si los procesos de formación de expectativas son divergentes, es decir no son similares para todos los agentes económicos las distorsiones que pueden producirse en los precios relativos pueden ser aún mayores
³⁰. Sea D = (D/Y) Y; dD/dt = (d(D/Y)/dt)Y + (dY/dt) D/Y
sustituyendo esta última expresión en la ecuación (5) se obtiene la expresión
d(D/Y)/dt = (G-T)/Y + (r -y)D/Y.
³¹. Véase, D.A. Reisman, "Henry Thornton and Classical Economics". Oxford Economic Papers. Pp.71-89. C.A.E. Goodhart, "Myths about the Lender of Last Resort." Mimeo., 2000 London School of Economics. Bagehot, W. Lombard Street.1873. Internet Edition, 2000.
^32. La traducción al castellano es de los autores del artículo.
³³. Sobre las características y funciones del "prestamista de última instancia" y la banca central véase Fischer S. (1999) On the need for an international lender of last resort, Journal of Economic Perspectives, Vol. 13, No. 4, pp. 85-104.
³⁴. Moreno Villalaz, J.L. Lessons from the Monetary Experience of Panama: A dollar economy with financial integration y "Panama: No Central Bank, No Capital Controls, No Problem" en Wall Street Journal-The Americas Column- September 10, 1999.
^35. Debido al impacto que tuvieron las crisis mexicana y rusa-brasileña, Argentina recibió montos sustanciales de los organismos multilaterales. En el primer caso, la ayuda internacional se estima en 7 mil millones dólares mientras que en el segundo caso fue de 39.7 mil millones de dólares.
^36. En junio de ese año luego de su separación de Colombia, Panamá celebró el convenio monetario con los Estados Unidos que dio lugar a la ley 84 expedida por la Convención Nacional de 1994 y que creó el sistema monetario de Panamá. Véase, De la Rosa, Stella Maria. Un Análisis de la Estructura Bancaria en el Mecanismo Monetario de Panamá. Instituto Tecnológico Autónomo de México. México D.F. 1955. Solís P. José. Aspectos del Mercado Financiero y elemento de Moneda y Banca en Panamá. (Sibauste: Panamá), 1996. Barrera, A. Nociones de Operaciones Bancarias. Conceptos y Regulaciones (Taller Senda: Panamá), 1997. La circulación del dólar como moneda de curso legal está establecida en el segundo párrafo del artículo 1.171 del actual código fiscal Panameño: "el actual dólar de los Estados Unidos de América y sus múltiplos y divisiones, serán de curso legal en la República, por su valor nominal igualmente a la moneda panameña respectiva".
³⁷. De la Rosa menciona también la importancia que otorgaban las autoridades panameñas a la estabilidad monetaria como consecuencia del laxo manejo monetario de Colombia a principios de siglo.
³⁸. Véase, Moreno-Villalaz, J.L. "Lessons from the Monetary Experience of Panama: a dollar economy with financial integration". Internet, 2000. Mishkin F.S & Savastano, M.A. Monetary Policy Strategies for Latin America. NBER Working Paper 7617. March, 2000.
^39. Véase, Edwards S. Dollarization and Economic Performance. An Empirical Investigation. NBER. Working Paper 8274. May 2001.
⁴⁰. Véase al respecto Edwards (2000). Hanke (2000) presenta indicadores macroeconómicos para cinco países (Argentina, Estonia, Lithuania, Bulgaria y Bosnia y Herzegovina) que adoptaron en la década de los noventa regímenes de juntas monetarias. Luego de su puesta en práctica cuatro de éstos aumentaron sus déficit fiscales. Véase, Hanke, S. "The Disregard for Currency Board Realities". Cato Journal, Vol. 20, No.1.pp. 49-59. Agradecemos a Alberto Rivas Anduray, Asesor Económico de la Gerencia de Estudios Económicos del Banco Central de Nicaragua el haber señalado este punto y referencia.
41. La ley guatemalteca admite también la negociación de un contrato entre particulares de trabajo o prestación de servicios en dólares como unidad de cuenta y medio de pago.
42. Karl Polanyi analiza el conflicto entre democracia y mercado en su libro The Great Transformation (Boston: Beacon Press, 1944). Sostiene que el desarrollo de las propias fuerzas del mercado indujeron a trasladar determinadas actividades y áreas de la política económica a la esfera de influencia del estado. Un ejemplo es la administración y regulación del dinero. En este sentido la adopción de procesos de dolarización significa un retroceso.
^43. A pesar de ser identificado por sus Reflexiones sobre la Revolución Francesa (1790) algunos economistas han recientemente descubierto a Edmund Burke como un pensador que razonaba a partir de las circunstancias y desechaba analizar cualquier fenómeno utilizando principios abstractos. En particular Burke entendió la ciencia política como la doctrina de los medios y criticó aquellos que la veían como una manera de proponer fines políticos que eran 'universalmente e intrínsecamente' válidos. Véase, R.M. O´Donnell Keynes: Philosophy, Economics and Politics (New York: St. Martin's Press), 1989, pp.276-285. La misma crítica es válida para el razonamiento económico que pretende imponer la dolarización sobre las bases abstractas de libre mercado y del incremento de la eficienci

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