Revista Capítulos N° 61 - La dolarización como problema político

La dolarización como problema político

La dolarización, tema muy de moda en nuestra región, abarca no sólo elementos económicos, sino también aspectos políticos puesto que su adopción estructura -según sostienen los autores de este artículo- un sistema social que “protege a los privilegiados y contiene a los marginados”. Las implicaciones de una decisión de este tipo son de tal magnitud que al final los autores –quienes no ocultan su rechazo a esta medida- concluyen dejando en el aire la incógnita de si su adopción no será contraproducente para el mantenimiento de la democracia.

Dollarization as a Political Problem

Dollarization, a subject much in vogue within our region, encompasses not just economic but also political aspects since its adoption, argue the authors of this article, creates a social system that “protects the privileged ones and curbs those left at the outskirts”. The implications of this decision are of such magnitude that the authors – who do not conceal their rejection of this policy – conclude their analysis by asking whether the adoption of a policy of dollarization is not counterproductive for the maintenance of democracy.

La dollarisation en tant que problème politique

La dollarisation, question très à la mode dans notre région, comporte des éléments économiques mais aussi politiques; selon les auteurs de cet article, son adoption mène en effet à l’édification d’un système social qui «protège les privilégiés et réprime les marginalisés». Les implications d’une décision de ce type sont d’une telle ampleur que les auteurs –qui ne dissimulent pas leur rejet de cette mesure– concluent par une question encore sans réponse: ne nuirait-elle pas plutôt au maintien de la démocratie?

A dolarização como problema político

A dolarização, tema que está de moda na nossa região, abrange não só elementos econômicos mas também aspectos políticos já que sua adoção estrutura conforme os autores deste artigo –um sistema social que “protege os privilegiados e contém os marginalizados”. As implicações de uma decisão desse tipo são de tal magnitude que no final os autores –que não ocultam seu repúdio a essa medida– deixam no ar a incógnita de se sua adoção não será contraproducente para a manutenção da democracia.

I. La moneda, hecho social

Una de las más novedosas aproximaciones a la teoría de la moneda la encontramos en el postfacio a “Regulación y crisis del capitalismo”, de Michel Aglietta.1 Allí podemos comprender que la moneda obra como un hecho social. Lejos de ser un simple instrumento de intercambio para reemplazar al trueque, como lo predica la visión simplista de fines del siglo XIX, la moneda ha ocupado un lugar donde la dimensión simbólica prima por sobre la función económica, como en las sociedades tradicionales, y constituye desde entonces un lazo social. Esta naturaleza de la moneda se torna aún más esencial cuando los intereses reemplazan a las pasiones, al decir de Albert Hirschmann, y la acumulación de tipo capitalista se impone, con variantes importantes, en amplios sectores del globo.

De allí que cambios en el valor y la tenencia de la moneda, constituyan actos políticos de trascendencia, tanto en un sentido de homogeneidad social como, en un caso contrario, seguro camino a la desagregación. Aquí es cuando las relaciones de poder en cada país determinan la cantidad y calidad de moneda que se asigna a los diferentes sectores sociales: devaluar, sobrevaluar, escasez o abundancia de circulante tienen efectos duraderos en la sociedad. La adopción de cada alternativa tiene una pesada carga política y social. En ese contexto, imaginemos qué ocurre si la moneda propia desaparece y se adopta otra ajena. Hablamos de la dolarización.

¿Qué significa esto? Es el proceso por el cual un país, sin ser Estados Unidos, adopta al dólar como su moneda oficial. Así, el dólar sirve como unidad de cuenta, como medio de cambio y como reserva. En consecuencia, desaparece la moneda nacional: contabilidad, compra y ahorro se efectúan en dólares.

A primera vista, según lo puede entender la persona de la calle, cambiar la moneda nacional por el dólar presenta ciertas ventajas: terminaron los problemas de crédito en dólares, puesto que ya no hay posibilidad de una devaluación; existirá, en la mano de cada ciudadano del país dolarizado, la moneda más sólida de la tierra. Además, se trata de una solución rápida que exime de pensar y estudiar alternativas más complejas. Hasta tiene un costado “fashion” que en épocas de frivolidad no es desdeñable: tendremos una mejor moneda que nuestros vecinos. ¡Qué dirán cuando se enteren!

Pero ese cotilleo, que tiene lugar de marketing de la dolarización, se esfuma con rapidez al considerar el funcionamiento real de la economía, eso que los neoliberales no saben, o la dimensión política, eso que los neoliberales no entienden.

Porque la dolarización estructura, acaso de manera irreversible, la sociedad económica de un determinado modo, para que permita su eventual sobrevida, así como configura un sistema político que proteja a los privilegiados y contenga a los marginados.

No se trata de una conspiración oculta y maligna. Es un nuevo comportamiento del sector financiero para asegurarse el control de la economía, en especial el pago de las deudas externas. En realidad pone el funcionamiento de la economía en manos del sector financiero, sobre todo el internacional. El mecanismo es simple: la economía dolarizada depende de la entrada de capitales, del endeudamiento y del superávit de la balanza comercial. Como este superávit se produce en pocos países de América Latina, en los demás todo se subordina a los dos primeros factores, que son de incumbencia y de decisión del sector financiero externo. Así, de auxiliares de la producción pasan a ser los patrones de la economía. Quedan dueños del destino económico del país. En algunos casos, han ejecutado “golpes de mercado”, mediante corridas bancarias que han derribado gobiernos; tal fue el caso del presidente de Argentina Raúl Alfonsín.

En otras épocas, el establishment financiero obraba por medio de golpes militares. Ahora, los ejecuta de modo directo. Pero el tema no termina allí. Además, implica una política económica ligada a Estados Unidos, pues impediría la formación de bloques regionales latinoamericanos. Por ejemplo, el Mercosur no sobreviviría a una dolarización de la Argentina. En ese caso, sería imposible la coordinación de las políticas comerciales internacionales de Argentina y Brasil. A continuación veremos cuáles son sus consecuencias, tanto para Estados Unidos como para el país dolarizado.

Para Estados Unidos las ventajas de la dolarización son de índole política y económica. En el plano político, se estrechan los lazos financieros con Estados Unidos. La utilización de una moneda común simplifica las transferencias y los intercambios; y la imposibilidad de devaluación tranquiliza a los inversores. Pero quizás lo más importante es que –como ya señalamos– la economía del país dolarizado depende de los flujos de capitales externos, y Estados Unidos provee o controla la mayor parte de esos flujos. De tal modo, su influencia en la política económica interna es directa.

Desde el punto de vista económico, la ventaja es que –como lo señaló el ex Secretario del Tesoro de Estadios Unidos, Lawrence H. Summers– “cuando adquieren dólares para usarlos en sus economías internas, los países dolarizados le están otorgando a Estados Unidos un préstamo libre de intereses”.2 También se cobra el señoreaje, que otro modo percibiría el país dolarizado.

En teoría, las ventajas que tendría el país dolarizado serían la anulación del riesgo de devaluación (excepto si la hace Estados Unidos); la reducción del riesgo país y de las tasas reales de interés; la desaparición de las causas monetarias de la inflación; una mayor facilidad en el financiamiento de largo plazo; la rebaja en el costo de las transacciones internacionales; la disminución de la incertidumbre en la economía. Sobre todo, por encima de estas ventajas económicas, se esgrimen los beneficios de pertenecer al área de influencia directa de Estados Unidos.

Estas afirmaciones teóricas han sido desmentidas por los hechos. Comencemos por el déficit externo.

La imposibilidad de devaluar no quiere decir que hayan desaparecido las fuerzas económicas fundamentales que presionaban por una devaluación. El déficit externo no desaparecerá con la moneda nacional; lo que ocurrirá es que será aún más difícil disminuirlo si se dejan actuar a los mecanismos del mercado (aquellos que hacen subir un precio, como el dólar, cuando la demanda es superior a la oferta). Por consiguiente, la dependencia de los capitales externos será más aguda, más estructural, como lo será la subordinación política hacia los acreedores y los organismos financieros internacionales.

Ante un desequilibrio de la balanza de pagos, no habrá más alternativa que la cesación de pagos o la recesión para reducir las importaciones. No parece que así disminuya el “riesgo país” y con él los spreads que se cobran en el financiamiento externo.

Con la dolarización tampoco desaparecen los problemas en el sistema financiero. Por el contrario, la economía será aún más inestable, ya que está sometida por completo a las fluctuaciones financieras internacionales; pero además habrá desaparecido el prestamista en última instancia.

Tampoco parece que en esta situación baje la tasa de interés para la mayor parte de los prestatarios nacionales. Frente a una pérdida de depósitos, muchos bancos sólo podrán subir las tasas de interés ofrecidas (y por consiguiente también cobradas); y la progresiva eliminación de la banca nacional significará un encarecimiento del crédito para muchos prestatarios nacionales, tales como los vinculados al agro y a las pequeñas y medianas empresas, en el hipotético caso de que accedan a él. Por otra parte, la baja de las tasas de interés puede lograrse también con un buen manejo fiscal, sin necesidad de sacrificar la moneda. En realidad, los menores riesgos, y en consecuencia los intereses más bajos, resultan de las características del sistema financiero, no de una prestidigitación monetaria.

Es cierto que desaparece el peligro de una inflación determinada por el exceso de emisión, pero no la derivada de otros factores, tales como la insuficiente demanda (cuando se procura vender más caro cada producto); pero existen otros controles más razonables para lograr el mismo fin.

Se invoca también la mayor facilidad en el financiamiento de largo plazo y la rebaja en el costo de las transacciones internacionales. A este respecto, no hay que olvidar que las condiciones del financiamiento dependen mucho más de la negociación que se efectúe que de la moneda en la que se exprese; y el costo de la conversión de monedas resulta despreciable al lado de las demás condiciones del contrato de préstamo.

También se sostiene que la dolarización disminuye la incertidumbre en la economía. Es obvio que desaparecen las dudas acerca de la devaluación; pero el resto del manejo económico es tan incierto como antes de la dolarización.

Pero además de este recuento teórico, es bueno saber qué está ocurriendo en un proceso reciente de dolarización, tal como el de Ecuador, que entró en este régimen en enero de 2000. El cuadro 1 muestra las principales características de su evolución económica en el trienio 1998-2000. Se advierte que en el año de la dolarización, el producto global creció muy levemente, después de una caída del 7,3% el año anterior, y el producto por habitante quedó estancado. Existió un significativo mejoramiento de los términos del intercambio por el aumento de los precios del petróleo y entraron transferencias por 1.200 millones de dólares, imputables sobre todo a remesas de emigrantes. La inversión extranjera directa neta se mantuvo en los niveles del trienio; pero existió una transferencia neta de recursos equivalente al 43% de las exportaciones. A su vez, los intereses pagados por la deuda externa llegaron al 26% de las exportaciones. En el ámbito social, el salario real siguió cayendo y el desempleo se mantuvo en índices cercanos al 15%. Este cuadro no es alentador, pero empeora sustancialmente cuando se considera que en ese contexto recesivo hubo una inflación del 96%.

En síntesis, la dolarización no frenó la inflación, ni la evasión de capitales, ni provocó un boom de capitales externos. El producto por habitante se estancó y el desempleo abierto quedó en una tasa próxima al 15%. La situación política y social está dominada por la incertidumbre.

Con la dolarización, la economía funciona de otra manera, ya que pasa a depender de la entrada de capitales y del endeudamiento externo; para obtenerlos, la imposibilidad de ajustar los tipos de cambio, deja como única solución la rebaja de los costos (en particular el salarial) y el alza de las tasas de interés. Es decir, se configura un escenario recesivo; además, desaparece la política cambiaria y no existe prestamista en última instancia. En síntesis, se renuncia a un instrumento fundamental de política económica.

El mecanismo es explosivo. La productividad de Estados Unidos es muy superior a la de los países de América Latina. Si se dolariza, los bienes producidos en el país de menor productividad pierden competitividad internacional; y si existe una amplia apertura externa, además son desalojados del mercado interno. En condiciones normales, estas diferencias se reflejan en cambios en los precios relativos (en especial tipo de cambio y tasa de interés) y en la reasignación de recursos.

Los inconvenientes que sufre el país dolarizado son múltiples: abandona la soberanía monetaria y cambiaria; adopta un esquema recesivo; se fragiliza el sistema bancario con la desaparición del prestamista en última instancia; se elimina el señoreaje; se atenta contra los esquemas regionales de integración; se pierden abundantes reservas para reemplazar el circulante. Como veremos, la dolarización por una parte no sirve para remediar situaciones negativas; por la otra, si el panorama fuera alentador, sería innecesaria. Examinemos cada uno de estos puntos.

1. Abandono de la soberanía monetaria y cambiaria

El país dolarizado queda privado de un atributo fundamental de su soberanía y pone en manos de funcionarios de otro Estado aspectos esenciales de la política económica nacional. 3 Este grave vicio es valorado como una virtud por los partidarios de la dolarización, ya que significa una total adhesión a la política de Estados Unidos. Se podría así gozar de las ventajas que significa la pertenencia al área de influencia directa de Estados Unidos y utilizar uno de los símbolos de su soberanía, que es la moneda. Para quienes piensan así, el hecho de perder la capacidad nacional para decidir no importa, porque mientras menos intervenga el Estado será mejor para la Nación; para ellos, el óptimo sería llegar a ser una colonia rica. Quienes estamos en las antípodas de ese pensamiento creemos que la soberanía nacional y la libertad de los pueblos siguen siendo la esencia de la vida en sociedad. Parece absurdo que por razones de equilibrios macroeconómicos, se reniegue de las luchas por la independencia libradas en el siglo XIX.

2. La dolarización tiende a la recesión

Los países dolarizados están sometidos a un esquema recesivo. En los países de cambio flexible, una situación de déficit del comercio exterior sin entrada suficiente de capitales obliga a combinar del mejor modo posible la devaluación y las medidas recesivas. En un país dolarizado, como no existe la posibilidad de devaluación, sólo quedan las medidas recesivas, a las cuales se agrega un aumento de las tasas de interés. De tal modo, caen el producto, el empleo y los salarios reales, para bajar las importaciones y hacer posible un superávit de comercio exterior que permita pagar la deuda externa. 4 Además, los ciclos económicos del país dolarizado siguen a los de Estados Unidos, con lo que se agravan las recesiones.

3. Con la dolarización desaparece el prestamista en última instancia

Con la dolarización desaparece la función del Banco Central como prestamista en última instancia del sistema bancario. La tesis implícita en la dolarización es la creencia de que el único riesgo que corre el sistema financiero es la devaluación. No se considera una posible cesación de pagos externos, que sin embargo se mantiene, puesto que aun con la dolarización no se eliminan los desequilibrios externos. Por otra parte, puede ocurrir una crisis financiera interna, con efectos mucho mayores que los comunes, porque no existiría el prestamista en última instancia.

La neutralización del Banco Central anula un instrumento básico de la política económica. En efecto: las políticas activas del Banco Central son importantes no sólo para marcar las orientaciones básicas de la política económica, sino también para frenar posibles crisis económicas y bancarias. Por ejemplo, durante el “efecto tequila” se produjo en la Argentina una corrida bancaria por temor a la iliquidez e insolvencia de los bancos, que fue frenada por los fondos del Banco de la Nación y del Banco Central (dicho sea de paso, en violación de la ley de convertibilidad que prohíbe tales salvatajes). Si el país hubiera estado dolarizado, esa operación hubiera sido imposible, porque el Banco Central de la Argentina no emite dólares.

Como la Reserva Federal de Estados Unidos no está dispuesta a jugar el papel de prestamista en última instancia de un país extranjero y los bancos centrales latinoamericanos no fabrican dólares, cada banco debería tener su propio prestamista en última instancia, requisito que sólo cumple la banca extranjera. De donde una crisis bancaria en un país dolarizado haría desaparecer a los bancos nacionales.

4. Eliminación del señoreaje

El señoreaje es la diferencia que existe entre el costo de poner la moneda en circulación y el valor de los bienes que se pueden comprar con esa moneda. Otra forma de calcularlo consiste en considerar que una persona que tiene dólares en billetes, en vez de tenerlos en efectivo, podría comprar un bono del Tesoro y ganar un interés. Si mantiene el billete, en los hechos le está dando al gobierno de Estados Unidos un préstamo sin interés. Con este enfoque, el señoreaje es la base monetaria multiplicada por una tasa de interés. Estados Unidos gana 25.000 millones de dólares por año en señoreaje. Si un país dolariza, no gana más señoreaje. Por eso algunos partidarios de la dolarización han propuesto que Estados Unidos comparta el incremento de señoreaje con el país que lo genera.

5. La dolarización perjudica la integración regional

Si un país renuncia a tener una política monetaria y cambiaria propia, se dificulta la coordinación de políticas dentro de los procesos de integración latinoamericana: como es obvio, no se puede coordinar lo que no se controla. En ese sentido, la dolarización sería perjudicial para la Comunidad Andina y el Mercosur, pero es funcional al ALCA; más aún, constituiría el germen de un ALCA monetario además del comercial.

6. Pérdida de reservas en la instrumentación de la dolarización

La dolarización obliga a destinar una parte importante de las reservas para constituir la nueva moneda circulante. Los gobiernos de los países que se dolaricen deberán entregar certificados del Tesoro de Estados Unidos al sistema de la Reserva Federal equivalente a la cantidad de moneda nacional que esté en circulación en el momento en que se dolarice. Tales billetes nacionales pasan a ser pedazos de papel, porque dejarían de ser moneda. El nuevo circulante será el dólar. Pero como la Reserva Federal de Estados Unidos no vende dólares a cambio de trozos de papel, para comprar los millones de dólares que serán el nuevo circulante deberán utilizarse las reservas o recurrir a un nuevo endeudamiento. De tal modo, el país dolarizado perdería toda su moneda circulante, que desaparecería sin ninguna contrapartida.

7. Falta de necesidad de la dolarización

En América Latina es común que “la historia vuelva a repetirse”. En el decenio de 1970 se contrajo la deuda externa sin que existiera una necesidad económica real; se procuró entonces satisfacer la necesidad que tenía el sistema financiero internacional de reciclar los petrodólares. Ahora se quiere ir a la dolarización, también sin necesidad. Veamos.

El recetario de la dolarización prescribe que para que funcione de modo adecuado es necesario un equilibrio en las cuentas externas y fiscales, así como un sistema bancario sano. La pregunta obvia es: si estas condiciones se dan ¿para qué se va a dolarizar? En ese caso, lo mejor es mantener la moneda que produjo una situación económica tan positiva.5

En el fondo, lo que se discute es quiénes van a gobernar. En muchos países, desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX, predominó el sector agrario. Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los años 1970/1980 tomó la hegemonía el sector industrial, en especial en los países más grandes de la región; después y hasta ahora, es el sector financiero el que prevalece. Para este sector, que ahora es hegemónico, la dolarización es la mejor solución. Se trata de un conglomerado financiero liderado por bancos de Estados Unidos y de la Unión Europea, para los cuales la dolarización les asegura una vinculación directa con Estados Unidos, les permite recaudar en dólares para cobrarse deudas y mantiene el control de economías que se nutren de la entrada de los capitales que ellos mismos proveen. Cuanto menos Estado intervenga, cuanto más soberanía delegue, mejor para ellos.

El otro grupo importante es el de las empresas trasnacionales que se beneficiaron con la venta indiscriminada de activos nacionales, en especial aquellas que compraron los servicios públicos. En efecto, la dolarización les permite cobrar en dólares la prestación de servicios a vocación universal, sin posibilidad de competencia. Esta situación es particularmente beneficiosa para las empresas europeas, puesto que recaudan y giran utilidades en dólares con una situación de menor valor del Euro. De este modo el negocio es redondo.

La incógnita es hasta qué punto una situación de deterioro económico y social, la hegemonía de un sector desvinculado de la producción y una renuncia estatal a instrumentos fundamentales de política económica, son compatibles con el mantenimiento de la democracia.

Cuadro 1

Ecuador: indicadores económicos, 1998, 1999 y 2000

1. Véase Michel Aglietta, Régulation et crises du capitalisme, Ed. Odile Jacob, Paris, 1997.

2. Véase Lawrence H. Summers, exposición ante el Comité de Bancos, Subcomités en Política Económica y en Comercio y Finanzas, 22 de abril de 1999.

3. La Dra. Catherine L. Mann, economista del Institute for International Economics de Washington declaró en su exposición ante el Comité de Bancos del Senado de Estados Unidos, que la dolarización “no sólo elimina la moneda nacional, sino que pone las perspectivas de crecimiento en manos de decisores políticos de otro país”.

4. Véase Arturo Huerta González, La dolarización, inestabilidad financiera y alternativa en el fin de sexenio, Editorial Diana, México, 2000.

5. Ibid