Integración e institucionalidad
	Gerardo Noto Experto en Relaciones Internacionales

La evolución de la integración europea es un prolongado y gradual avance hacia una mayor integración entre sus países miembros, mientras, paralela pero no simultáneamente, se produce una gradual ampliación de la membresía de la Unión Europea. En esta larga evolución se ha producido una compleja construcción y reforma de diversas instituciones que han retroalimentado las tendencias integracionistas, al igual que han neutralizado tendencias divergentes a esa dirección estratégica dominante de la historia europea de la segunda mitad del siglo XX.

Las primeras organizaciones de la integración europea: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA-1951), la Comunidad Económica Europea (CEE, 1957) y la Comunidad Europea de Energía Atómica (EURATOM, 1957), eran conducidas por un Consejo formado por representantes gubernamentales, y una Comisión integrada por funcionarios que no representaban a los países miembros sino a los intereses de la Comunidad en su conjunto. En 1967 las entidades ejecutivas se fusionaron constituyendo la Comisión Europea y el Consejo de Ministros. Así se fortaleció a la entidad de naturaleza comunitaria, la Comisión, que se constituiría en un factor que impulsó consistentemente el proceso de integración europeo aprovechando al máximo su poder propositivo en el proceso de adopción de decisiones.

Hacia fines de la década de los sesenta, se fue consolidando el proceso integracionista mediante la creación de recursos financieros comunitarios propios y el fortalecimiento de los poderes presupuestarios del Parlamento. Se estableció gradualmente un sistema de recaudación propio por el cual la Comunidad recibiría la recaudación aduanera del comercio con terceros países, de las importaciones agrícolas y un porcentaje sobre la recaudación del impuesto al valor agregado en los países miembros. Es importante resaltar que la capacidad financiera autónoma de las instituciones comunitarias constituyó un elemento clave en el avance del proceso integrador, dado que permitió un rol dinamizador e impulsó el poder de iniciativa de la Comisión Europea.

Durante los años setenta, creció el rol de la reunión de jefes de Estado y Gobierno. En diciembre de 1974 se decidió realizar reuniones cumbres periódicas anuales, sesionando como Consejo Europeo, el cual se había reunido hasta ese momento al nivel ministerial. También creció el rol del Parlamento Europeo, otorgándole mayores poderes sobre el presupuesto y aceptando la celebración de elecciones parlamentarias directas, las cuales se realizaron por primera vez en junio de 1979.

En la década de los ochenta, se inició el proceso para profundizar la integración y conformar la Unión Europea. A partir del segundo lustro, con la presidencia de Jacques Delors en la Comisión, se subscribe el Acta Única Europea (1986), con el objetivo de perfeccionar el mercado único en 1992.

Con la caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989, la debacle de los estados comunistas de Europa Oriental y la reunificación alemana, la Comunidad Europea enfrentó nuevos desafíos y demandas por su ampliación.

Con el inicio de la década de los noventa, se acelera el proceso de reforma institucional que llevó a la constitución de la Unión Europea. En diciembre de 1990, el Consejo Europeo, reunido en Roma, convoca dos conferencias intergubernamentales, una sobre la unión económica y monetaria y otra sobre la unión política, que van a dar por resultado la elaboración del Tratado sobre la Unión Europea, suscrito en Maastricht, en febrero de 1992. El 1º de noviembre de 1993, completado el proceso de ratificación por los estados miembros, que incluyó referendos en numerosos países, se establece la Unión Europea.

Con la vigencia del Tratado de la Unión Europea se amplía la integración a nuevas áreas (defensa y política exterior) previamente de exclusiva jurisdicción de las autoridades nacionales. También surgen nuevas instituciones como el Comité de las Regiones.

Durante los años noventa se avanzó consistentemente en el proceso de unión económica y monetaria, y en los mecanismos para la introducción de la moneda única. El 1º de enero de 1999 se introduce el euro, convirtiéndose en la moneda oficial de Alemania, Austria, Bélgica, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal y España.

La evolución de la integración europea demuestra cómo el desarrollo gradual y paulatino del proceso permitió perfeccionar la estructura y mecanismos institucionales, al mismo tiempo que se fue avanzando, tanto en la profundización de las áreas de integración como en la ampliación geográfica incorporando a otros estados europeos.

II. Reflexiones para América Latina y el Caribe

Un proceso que se extiende durante cincuenta años, como la integración europea, presenta una magnitud y complejidad muy difícil de asir en su totalidad, o incluso en sus aspectos más relevantes. En este esfuerzo preliminar y necesariamente incompleto, sólo se identifican algunas líneas, que a la luz de las necesidades e intereses de la integración en nuestra región, permitan continuar profundizando y extrayendo lecciones concretas y útiles para avanzar en la integración en América Latina y el Caribe.

En primer lugar, y aunque pueda parecer obvio a primera vista, el proceso de la integración europea ha sido prolongado, ha seguido un desarrollo en diversas etapas, y los ambiciosos logros alcanzados en los últimos años no pueden ser cabalmente comprendidos sin entender los antecedentes e hitos logrados en diversos momentos del proceso, incluyendo los momentos de estancamiento. Esto no significa, por ejemplo, que la unión monetaria deba ser considerada un objetivo inalcanzable para cualquier otra experiencia de integración. Si implica, sin embargo, reconocer que si nos circunscribimos al proceso mismo de la unión económica y monetaria, es necesario remontarse treinta años para encontrar el primer esfuerzo en esa dirección, con la adopción del Plan Werner, al igual que considerar numerosos jalones en un arduo proceso que no puede ser obviado para comprender cómo se alcanzó el objetivo final de una moneda única.

Un segundo aspecto que debería ser resaltado es la capacidad financiera autónoma de las instituciones comunitarias, que no tiene parangón en nuestra región. Es claro que esta condición no es suficiente para explicar el dinámico rol desempeñado por la Comisión Europea, pero aparece como un elemento indispensable para hacer posible una función dinamizadora como la desarrollada por ese organismo.

Un tercer aspecto que merece ser considerado es el crecimiento institucional y organizacional en el proceso europeo: la etapa de conformación y constitución de la unión aduanera; la etapa de la primera ampliación y consolidación; la etapa de la apertura a países de menor desarrollo relativo y el reconocimiento de las diferencias de desarrollo entre diversas regiones de los países miembros; y la última de la constitución de la Unión Europea y el avance hacia la unión monetaria y económica, a través de las cuales se pueden identificar los avances, más marcados en determinados momentos que en otros, del desarrollo institucional. Este alcanzó a la normativa y al funcionamiento de los órganos de la Unión (valga como ejemplo el crecimiento del rol del Parlamento o de la importancia creciente de las sentencias de la Corte Europea de Justicia en la construcción del derecho comunitario) o dio lugar al surgimiento de nuevos foros (como el Consejo Europeo y el rol de liderazgo asumido por los jefes de Estado y de Gobierno en sus reuniones periódicas, o el Comité de las Regiones).1

Otro aspecto relevante que amerita ser debatido en función de nuestros intereses, es la relación entre desarrollo institucional y burocracia. Este debate ha permeado casi constantemente la evolución del proceso de integración europeo. Está asociado a la complejidad institucional que presenta la Unión Europea, y es considerado, en primera instancia, al debatir en nuestra región cualquier desarrollo organizacional. Esta cuestión presenta una faceta negativa asociada a un exceso de burocracia, o “burocratismo”, pero tiene como contrapartida el crecimiento de las capacidades organizativas de instituciones que mediante un accionar autónomo impulsan el proceso de integración. La Comisión Europea ha presentado durante su larga existencia quizás los mejores y los peores aspectos de esta doble tendencia, pero es casi imposible escindir el éxito de la Unión Europea del crucial rol dinamizador desempeñado por la Comisión.

Sin duda, pueden seguir identificándose otras lecciones de esa experiencia. El desenvolvimiento de la integración europea siempre ha estado presente, como modelo a imitar o a diferenciarse, en los esquemas de integración de nuestra región. Por otro lado, muchas instituciones que pueden trazar su origen en la experiencia europea, han adoptado formas o un funcionamiento distinto al original. Otras figuras organizativas se han desarrollado autónomamente en nuestra región. Por lo tanto, consideraremos ahora, para avanzar en un proceso de análisis comparativo, la evolución institucional de diversas experiencias de integración subregional en América Latina y el Caribe.

III. Desarrollo institucional e integración en América Latina y el Caribe

1. Comunidad Andina de Naciones

El Grupo Andino, que más recientemente adoptara la denominación de Comunidad Andina de Naciones, es la experiencia de integración de mayor desarrollo institucional en América Latina y el Caribe. Su evolución a lo largo de más de treinta años de existencia está marcada por la creación y el perfeccionamiento de numerosas instituciones comunitarias y de un amplio marco jurídico, que se articulan en el denominado Sistema Andino de Integración.

El Acuerdo de Cartagena, tratado constitutivo del Grupo Andino, fue suscrito en 1969 por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. En 1973 se integró Venezuela, que a pesar de haber participado en las negociaciones iniciales no había suscrito el Acuerdo. En 1976 Chile decidió retirarse del Acuerdo de Cartagena.

Durante la década de los setenta, se avanzó en la definición de las metas fundamentales relacionadas con la liberación comercial y el desarrollo industrial. A este período corresponde la conformación institucional inicial: la Comisión como órgano político, la Junta del Acuerdo como órgano técnico y el Tribunal de Justicia como órgano jurídico.

En los años ochenta las divergencias entre algunos países miembros y, en particular, la crisis de la deuda externa y los procesos de ajuste interno que se aplicaron en todas las economías de la región, llevó al proceso de integración subregional a un período de estancamiento. Para superar esta situación, en 1987 se suscribió el Protocolo de Quito, que flexibilizó los mecanismos del Acuerdo de Cartagena.

Durante la década de los noventa, se produce el relanzamiento de la integración andina que se caracteriza por el impulso que dan al proceso las reuniones presidenciales, que en 1990 constituyen el Consejo Presidencial Andino. Estas reuniones cumbres semestrales han dado un gran respaldo político y dinamismo al proceso de integración, a través de las llamadas Directrices Presidenciales.

A mediados de los años noventa, las reuniones presidenciales impulsaron el proceso de reforma institucional. Así se subscribió el Protocolo de Trujillo, mediante el cual se crea la denominada Comunidad Andina de Naciones y se consolida el Sistema Andino de Integración. Se incorporó a la estructura institucional el Consejo Presidencial Andino y el Consejo Andino de Cancilleres. También se sustituyó la Junta del Acuerdo, conformada por tres miembros, por un Secretario General con atribuciones de mayor alcance ejecutivo. Cabe anotar también que en este período se suscribe el Protocolo Modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal Andino de Justicia y del Parlamento Andino.

En 1997 se creó el Consejo Asesor de Ministros de Economía y Finanzas, Bancos Centrales y organismos de planificación, en el marco del proceso de coordinación de las políticas económicas y las estrategias de desarrollo. Si bien este organismo no está integrado formalmente, reviste un foro de la máxima importancia y trascendencia.

Esta complejidad organizacional se ve acompañada de un amplio cuerpo de normas jurídicas desarrolladas a lo largo del proceso de integración. La característica más importante del orden jurídico andino es la supranacionalidad, que lo distingue del Derecho Internacional Público clásico. La supranacionalidad se expresa fundamentalmente en la «Aplicabilidad Directa» (las normas no necesitan ser ratificadas a nivel nacional pues adquieren validez con su publicación oficial) y la «Preeminencia» de las normas comunitarias, consagradas por el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, que entró en vigencia en 1983.

A. Algunas reflexiones sobre la experiencia andina

El proceso de integración andino muestra no sólo la mayor complejidad institucional sino también un gran dinamismo en el desarrollo organizacional frente a otros esquemas de integración en nuestra región. Además, su crecimiento y ampliación se ha visto acompañada de permanentes ajustes y reformas institucionales.

Su estructura organizativa no sólo es compleja, sino que se aproxima más que ninguna otra iniciativa subregional a la madurez institucional de la Unión Europea. Sin embargo, a pesar de que sus logros en el campo de la integración económica son elevados, no parece existir una relación directa con el gran desarrollo institucional alcanzado. Surgen otros factores, económicos y políticos, que juegan un rol fundamental para explicar las metas alcanzadas, al igual que las limitaciones que han impedido que las mismas sean mayores.

La década de los noventa constituye un período de crecimiento y consolidación del proceso, jugando los jefes de Estado un papel crucial para darle pujanza a la integración andina. Además, las reuniones presidenciales no sólo permitieron impulsar el proceso de integración económica, sino que también ampliaron la integración en los aspectos culturales, sociales y políticos, los cuales habían quedado relativamente rezagados hasta ese momento.

Un aspecto destacable es que la densidad institucional que alcanzó el proceso andino, se parangona con la gran amplitud de las áreas que abarca la integración subregional. Los diversos órganos y acuerdos regionales han alentado un mayor alcance en la integración subregional, incluyendo avances significativos en áreas como la educación, la salud pública, los sistemas previsionales, por citar sólo algunos ejemplos.

Otro aspecto para subrayar es la existencia del Tribunal de Justicia como un elemento clave del sistema de resolución de controversias entre los miembros y, muy especialmente, las características de supranacionalidad de su normativa jurídica. Este último es un aspecto que diferencia a la subregión andina frente a otros esquemas de integración en América Latina y el Caribe y cuya experiencia debería ser analizada con profundidad a la hora de explorar modificaciones institucionales en esta materia.

2. Comunidad del Caribe (CARICOM)

La Comunidad del Caribe (CARICOM) fue establecida en 1973 entre diversos países y territorios del Caribe por el Tratado de Chaguaramas. Al igual que en otras partes de la región, el proceso de integración sufrió un relativo estancamiento en los años ochenta. En los años noventa, en cambio, los estados miembros reactivaron sus lazos regionales con una estrategia de crecimiento económico orientada hacia el exterior y encaminada a integrar sus economías en forma más eficiente en el mercado mundial. Actualmente CARICOM enfrenta un proceso de transformación de su zona de libre comercio y su unión aduanera en un mercado único. Seis de sus integrantes que forman la Organización de los Estados del Caribe Oriental ya han adoptado una moneda única, administrada por un banco central común. Además, CARICOM posee una larga tradición de cooperación regional en una amplia gama de asuntos de interés común, como política exterior, salud, educación, turismo, desastres naturales y otros ámbitos vitales para el desarrollo social y económico.

Los principales organismos de la Comunidad son la Conferencia de Jefes de Gobierno y el Consejo de Ministros. La Conferencia es la máxima autoridad de CARICOM. Está conformada por los jefes de Gobierno de los países miembros. Como órgano supremo adopta las políticas de la Comunidad y otorga la aprobación final a los tratados internacionales suscritos. El Consejo está compuesto de los ministros responsables de los asuntos de CARICOM en los distintos países miembros y otros ministros designados por los gobiernos. Es responsabilidad del Consejo la planificación estratégica de la organización y la coordinación en las áreas de integración, cooperación funcional y relaciones exteriores. Existen también cuatro consejos de nivel ministerial: Consejo de Desarrollo Económico y Comercio, Consejo de Relaciones Exteriores y de la Comunidad, Consejo de Desarrollo Social y Humano, Consejo de Planificación y Finanzas.

La Secretaría General de CARICOM, conducida por el Secretario General, coordina y da apoyo a las reuniones de los órganos e instituciones de la Comunidad, al igual que da seguimiento permanente al conjunto de programas y proyectos de CARICOM.

En el área de la cooperación funcional existen numerosas instituciones especializadas en materia de desastres naturales, meteorología, agricultura y alimentación, salud, educación, turismo, etc. El Banco de Desarrollo del Caribe (CDB) es una entidad asociada en el área de financiamiento para el desarrollo.

En el área legislativa y jurisdiccional, en los últimos años, se han producido avances para desarrollar órganos en estos campos. Se constituyó en 1996 una Asamblea de Parlamentarios de CARICOM. En julio de 1999 los jefes de Gobierno adoptaron la decisión de establecer una Corte de Justicia del Caribe. Ésta tendrá carácter de corte de apelaciones de última instancia.

Durante la década de los noventa, CARICOM ha implementado importantes cambios institucionales y normativos para avanzar en la integración subregional. En los últimos años ha habido una considerable actividad vinculada con el establecimiento de un mercado y una economía únicos del Caribe que incluyan, no sólo un mercado común, sino también la armonización de las políticas macroeconómicas. Para alcanzar esta meta, sus miembros han desarrollado un proceso de revisión del tratado constitutivo de la Comunidad, para implementar completamente el área de libre comercio y la unión aduanera mediante un Arancel Externo Común (AEC), e ir más allá, para establecer claras pautas de libre movilidad de los servicios, capital y trabajo. Los nueve protocolos que enmiendan el Tratado de Chaguaramas ya han sido firmados,2  y cuatro han entrado en vigor provisionalmente, hasta que todos los miembros completen formalmente el procedimiento de ratificación.3 

Las complejas negociaciones comerciales desarrolladas en el marco regional y global representan un gran esfuerzo para los gobiernos de la región. Con el objetivo de aprovechar los escasos recursos humanos, y en función de que CARICOM está perfeccionando su unión aduanera, en 1997 sus miembros establecieron la Maquinaria de Negociación Regional del Caribe para las Negociaciones Económicas Internacionales (RNM, Regional Negotiating Machinery). La RNM ha hecho aportes importantes hacia la elaboración y aplicación de estrategias de negociación conjuntas en relación con la OMC, el ALCA, la UE y los Estados Unidos. La firma del acuerdo de los países ACP con la UE en 2000, que reemplazó a la Convención de Lomé, donde la RNM desempeñó un relevante papel, ha significado un importante logro institucional de CARICOM.

A. Algunas reflexiones sobre la experiencia caribeña

CARICOM es una organización regional que presenta características especiales que merecen ser destacadas. En primer lugar, sus objetivos, aunque centrados en la meta de integración económica con la creación de un mercado único, van más allá de la esfera económica para plantearse, desde su misma creación, la conformación de una comunidad entre todas las naciones caribeñas. Esta noción avanzada de integración dio lugar a una densa cooperación regional en diversas áreas, incluso en las relaciones externas de los países caribeños.

Precisamente en el marco de la proyección externa, fue creada una institución inédita en las experiencias de integración en América Latina y el Caribe, la RNM. Este cuerpo permanente no sólo permite aprovechar al máximo los siempre escasos recursos humanos de alto nivel y experiencia en negociaciones internacionales complejas, sino que su propia existencia y funcionamiento ha requerido el desarrollo de una política de negociación en materia comercial para toda la Comunidad. Esta experiencia debería ser estudiada más detalladamente para analizar seriamente las posibilidades de ser aplicada en el marco de otras subregiones. La complejidad de negociaciones simultáneas, a nivel intra-regional, hemisférico (ALCA), interregional (las negociaciones con la Unión Europea, por la renovación del Convenio de Lomé), e internacional (OMC), demanda instrumentos y procedimientos institucionales que sean capaces de generar consenso y posiciones coordinadas que articulen los diversos intereses de las partes componentes de las entidades subregionales de integración, haciendo más efectiva la representación y mejorando la capacidad de negociación de nuestros países en sus relaciones externas.

Por otra parte, CARICOM ha desarrollado una extensa y profusa red de instituciones y reuniones intergubernamentales, del sector privado y de las ONG. Esta “densidad institucional” y el consiguiente desarrollo de redes, formales e informales, han impulsado la integración del Caribe en innumerables áreas.

También cabe destacar la existencia de un organismo permanente, la Secretaría General, dotada de recursos humanos y presupuestarios que le permiten apoyar el alto nivel de actividad de la Comunidad en una amplio espectro de cuestiones.

Una nota a subrayar en el proceso de reforma institucional, que ha implicado modificaciones al tratado constitutivo mediante la vía de protocolos adicionales, es que no sólo ha desarrollado la normativa jurídica necesaria para perfeccionar el mercado único, sino que también ha incorporado el principio de la adopción de decisiones por la mayoría, superando la norma prevaleciente de la unanimidad o consenso que constituye la práctica dominante en el conjunto de las organizaciones de integración en nuestra región.

3. Integración centroamericana

El Tratado General de Integración Económica Centroamericana (1960) es el instrumento marco del proceso de integración en América Central. Este proceso sufrió el estancamiento durante la década de los ochenta, como producto de los conflictos que afectaron la región. En 1990, en el marco del proceso de paz de Esquipulas, los presidentes centroamericanos celebraron la Cumbre de Antigua, Guatemala, destinada a la planificación del desarrollo económico regional, por el cual se decidió crear un nuevo marco jurídico e institucional de la integración, que llevó a la suscripción del «Protocolo de Tegucigalpa” (1991).

Con la recuperación del dinamismo del proceso de integración en los años noventa, se avanzó en un proceso de reforma y modernización organizacional, que llevó a un acuerdo de los presidentes en 1997.4  Así, se adoptaron las siguientes reformas:

La reunión de los presidentes centroamericanos se constituyó en órgano supremo del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Se estableció la realización de una reunión anual ordinaria y reuniones extraordinarias. Se instituyó una presidencia rotativa semestral y se designó a la Secretaría General del SICA para apoyar en las funciones administrativas y técnicas a la presidencia pro témpore.

Se mantuvo el Consejo de Ministros del Protocolo de Tegucigalpa, preservando al mismo tiempo el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores como el órgano principal de coordinación del SICA. Paralelamente se determinó que los ministros de economía, como integrantes del Consejo de Ministros, conforman el Consejo de Ministros de Integración Económica.

Se determinó la reforma de las atribuciones del Parlamento Centroamericano, manteniéndose como un órgano principal del proceso de integración regional, al igual que la Corte Centroamericana de Justicia.

Dado que en Centroamérica existen diversas secretarías de apoyo al proceso de integración en diversas áreas, los presidentes impulsaron la unificación de las mismas, pero ese objetivo sufrió modificaciones posteriores, manteniéndose su existencia pero buscando una mayor coordinación. Las dos principales son la secretaría del SICA y la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA). Sin embargo existen otras secretarías especializadas.5 

En el área específica de la integración económica, existen los siguientes órganos: el Consejo de Ministros de Integración Económica, conformado por los ministros de los gabinetes económicos y los presidentes de los Bancos Centrales, que tiene a su cargo la coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas económicas de los países. Además, el Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica, que reúne al Consejo de Ministros de Integración Económica con titulares de otros ramos ministeriales, y el Consejo Sectorial, que reúne a los ministros de un solo ramo.

También existen el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Comité Consultivo de la Integración Económica (CCIE).

A. Algunas reflexiones sobre la experiencia centroamericana

En la experiencia centroamericana se destaca muy evidentemente la estrecha vinculación de lo político y lo económico en el proceso de integración. A partir de la superación de los serios conflictos sufridos por la región en la década de los ochenta fue posible recuperar el camino perdido en materia de integración económica.

Al igual que en otras subregiones, el liderazgo impreso por los jefes de Estado fue crucial en el desarrollo de la integración subregional, no sólo para superar la crisis de los ochenta, sino también para impulsar la integración centroamericana hacia la profundización entre los tradicionales cinco miembros del istmo, como hacia nuevos socios de América Central y el Caribe.

Este nuevo impulso integrador se ha visto acompañado por adaptaciones del marco normativo, para conseguir una mayor flexibilidad en las vías para alcanzar un mayor grado de integración, especialmente económica. Estos cambios han alentado un mayor nivel de integración, que ha permitido un crecimiento del intercambio comercial y económico, aunque no se ha logrado todavía el perfeccionamiento del Mercado Común Centroamericano.

El largo proceso integrador en la subregión ha dado lugar al desarrollo de numerosas instituciones, de tipo permanente como SICA y SIECA, al igual que ámbitos de decisión intergubernamentales, al nivel ministerial o presidencial. Una nota característica de la integración en Centroamérica es la fluidez y densidad de contactos entre los distintos niveles de decisión de los países miembros, incluyendo a los presidentes. Esta multiplicidad institucional ha avanzado hacia una mayor coordinación a partir del liderazgo presidencial en los últimos años, y simultáneamente ha permitido el crecimiento de la integración en diversas áreas. Esta estructura institucional, que ha sido capaz de mantener el nexo entre los países miembros aún en los momentos de más álgido conflicto de los ochenta, enfrenta hoy nuevos desafíos frente a la profundización del proceso integrador y la ampliación a nuevos miembros.

4. Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

Desde el inicio de la década de los noventa, se dio un proceso de revitalización y relanzamiento de la integración subregional en América Latina, asociado a las reformas económicas estructurales implementadas en los países de la región. El Tratado de Asunción, suscrito el 26 de marzo de 1991, dio lugar a la constitución del Mercado Común del Sur entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Este nuevo ámbito subregional se destacó rápidamente por la magnitud económica del Cono Sur, zona que cuenta con una población superior a los 200 millones de habitantes y un PBI mayor a los US$ 800.000 millones. También por plantear ambiciosos objetivos: constituir un mercado común para la libre movilidad de bienes, servicios, capital y personas, y la coordinación de las políticas económicas de sus países miembros. Su trascendencia e impacto se consolidó al avanzar determinadamente hacia las metas planteadas, en especial al concluir satisfactoriamente la denominada etapa de transición, en diciembre de 1994.

Para alcanzar las metas del Tratado de Asunción se estableció un cronograma taxativo de reducción de los niveles arancelarios para el comercio entre los países miembros, que concluyó satisfactoriamente el 31 de diciembre de 1994. En el Protocolo de Ouro Preto (firmado en diciembre de 1994), complementario del Tratado de Asunción, se formalizaron los logros alcanzados en la etapa de transición: la constitución de una Zona de Libre Comercio, con algunas excepciones con plazos determinados para su eliminación, y el establecimiento de un Arancel Externo Común. De ese modo, en enero de 1995 se estableció una Zona de Libre Comercio y Unión Aduanera “imperfectas” entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.6 

También el Protocolo de Ouro Preto estableció las instituciones definitivas del Mercado Común, a partir de la experiencia acumulada durante la etapa de transición. Durante ese lapso, y según lo establecido en el Tratado de Asunción, se conformaron dos organismos inter-gubernamentales: el Consejo y el Grupo del Mercado Común. Así, el MERCOSUR es gobernado por tres órganos principales: el Consejo del Mercado Común (CMC), el Grupo Mercado Común (GMC), y la Comisión de Comercio (CCM). Existen también dos entes colegiados consultivos: la Comisión Parlamentaria y el Foro Consultivo Económico y Social. Complementa esta estructura institucional la Secretaría Administrativa para dar apoyo técnico.

El CMC, como máxima instancia, adopta decisiones por consenso, con la presencia de los cuatro socios. Está compuesto por los ministros de economía y los ministros de Relaciones Exteriores. Además, en función del área específica a considerar, puede estar integrado también por otros ministros sectoriales. Se reúne en forma ordinaria cada seis meses, pudiendo sesionar en forma extraordinaria en caso de urgencia.

El CMC, según lo estipula el Tratado de Asunción, se debe reunir con la presencia de los presidentes de los países miembros, lo que ha dado al proceso del MERCOSUR el marcado protagonismo de los jefes de Estado, con el consiguiente apoyo político a la integración subregional.

La presidencia pro témpore del MERCOSUR, que rota semestralmente entre los cuatro países, ha dado también fuerte impulso al proceso, al asumir cada miembro, en forma expresa, el compromiso de avanzar el proceso de integración, alcanzando determinados objetivos durante el período correspondiente.

El GMC está compuesto por cuatro representantes de cada uno de los cuatro países. Sus representantes son altos funcionarios de los ministerios de Relaciones Exteriores, Economía, Comercio y del Banco Central de cada país, siendo el primero, normalmente, el coordinador nacional del MERCOSUR.

El GMC implementa todas las decisiones emanadas del CMC y recoge las recomendaciones que surgen de los grupos de trabajo sectoriales y de las reuniones especializadas. Adopta sus resoluciones por consenso y con la presencia de los cuatro miembros.

La CCM, nueva institución establecida por el Protocolo de Ouro Preto, administra las relaciones comerciales entre los miembros y es una primera instancia de resolución de las diferencias en materia comercial. Esta depende del GMC y su función es dar seguimiento y supervisar la aplicación de las medidas de política comercial del MERCOSUR, tanto entre los miembros como con terceros países. La Comisión posee diez comités técnicos, de tipo sectorial, y procura alcanzar soluciones por la vía de recomendaciones. Aprueba por consenso directivas de ejecución obligatoria para los estados partes.

A. Algunas reflexiones sobre la experiencia del MERCOSUR

Una primera consideración sobre la experiencia del MERCOSUR es la rapidez con que se lograron ambiciosas metas de integración. Si bien ésta se construyó sobre un intenso proceso entre Argentina y Brasil, que comenzó en 1985 con la firma de la Declaración de Iguazú entre los Presidentes Raúl Alfonsin y José Sarney, y continuó aceleradamente hasta la firma del Tratado de Asunción en 1991, no debe olvidarse que después de una larga historia de frustraciones de diversas iniciativas regionales emprendidas a lo largo de muchas décadas, el éxito logrado por el MERCOSUR, al menos en términos de la integración comercial y económica, no deja de sorprender y satisfacer gratamente.

Este éxito puede atribuirse a diversas causas, pero sin duda que la determinación política inconmovible de los estados participantes y el cumplimiento de los compromisos asumidos,  cumplieron un rol crucial. Un aspecto que ya ha sido mencionado, pero que se subraya por constituir una experiencia positiva y replicable, es la adopción de un programa taxativo de liberalización comercial, que se aplicó en la etapa de transición, y que llevó a establecer una zona de libre comercio y una unión aduanera imperfecta en un lapso comparativamente breve.

Otro aspecto positivo destacable en el proceso de formación del MERCOSUR fue el protagonismo de la primera línea de los gobiernos participantes, no sólo de los presidentes, sino también de los ministros y negociadores de alto nivel que llevaron adelante todo el proceso. MERCOSUR es un proceso intergubernamental, casi sin componentes “comunitarios”. Esta característica positiva en la etapa de formación, parece constituirse en un aspecto negativo en su etapa de consolidación y desarrollo.

La debilidad institucional de tipo comunitaria que presenta MERCOSUR, incluso a la luz de otras experiencias regionales –debe recordarse que no existe un órgano común permanente, excepto por la funcionalmente limitada Secretaría Administrativa– no contribuye a canalizar institucionalmente los conflictos del proceso integrador. Esta aseveración no implica que la mera existencia de una fuerte secretaría general o comisión comunitaria evite necesariamente el conflicto de intereses entre las diversas partes intervinientes, no sólo gubernamentales, pero aparentemente contribuiría a evitar que las máximas instancias deban intervenir en forma periódica para superar las diferencias o crisis. El avance en las etapas de la integración normalmente requiere adaptaciones institucionales, y así se observa regularmente en las diversas regiones.

Otra nota destacable es que si bien las instancias intergubernamentales no obstaculizan la ampliación de la integración a diversas áreas económicas, sociales y culturales, parece que la carencia de una instancia permanente, quedando la coordinación y seguimiento solamente entre los gobiernos partes, constituye un elemento que aparentemente retrasa el desarrollo de una mayor densidad de la integración subregional.

No cabe duda de que los conflictos que subsisten a lo largo de diversas etapas no pueden ser totalmente superados, ya que requieren la articulación de intereses contradictorios. Sin embargo, al igual que diera resultados en etapas precedentes, la adopción de compromisos jurídicos con plazos taxativos y la adopción de normas comunes obligatorias, pueden constituir una lección positiva que MERCOSUR puede brindar a otros, y brindarse a sí mismo.

A modo de conclusión

En este trabajo se han elaborado algunas observaciones con el objetivo de alimentar el debate sobre la institucionalidad y la integración en América Latina y el Caribe, que se considera crucial para permitir un desarrollo mayor de la integración regional.

Una primera apreciación apunta a destacar que se ha percibido una relación directa entre el desarrollo institucional y la amplitud o profundidad de la integración. Es decir, un mayor desarrollo institucional –en el plano de las normas jurídicas, las instancias institucionales intergubernamentales o las organizaciones permanentes– se ve acompañado de un mayor alcance y amplitud en las áreas del proceso de integración, en la profundidad de la integración. Un complejo tramado de instituciones y compromisos jurídicos, aparentemente, genera una dinámica que, al menos en ámbitos gubernamentales, dispara una creciente actividad integradora en diversas áreas. Las dudas en este proceso surgen al tratar de determinar el efecto demostración de esta dinámica sobre actores no gubernamentales, especialmente en las áreas económicas, los cuales aparecen impulsados fundamentalmente por incentivos económicos y no por demandas organizacionales.

Consecuentemente, se hace más difícil establecer una relación determinada entre el desarrollo institucional y el avance de la integración económica. Factores económicos –domésticos, subregionales o internacionales– y políticos –especialmente domésticos– impactan de forma más contundente sobre el resultado de la integración económica, que una determinada forma de estructura organizacional. Esta afirmación no implica que las fuerzas políticas y económicas no puedan ser encauzadas por las formas institucionales y organizativas, pero no se ha percibido que haya un carácter determinante del factor organizacional en el resultado del proceso de integración. Sin embargo, ciertos elementos institucionales incorporados en los ordenamientos jurídicos han motivado limitaciones a las opciones políticas de los gobiernos, no necesariamente por la inviolabilidad de los compromisos contraídos, pero sí, al menos, por el elevado costo político de determinadas acciones. Si bien este constreñimiento no siempre ha impedido acciones contrarias al proceso integrador, la década de los ochenta es testigo de ello. En múltiples ocasiones ha sido capaz de limitar las opciones cuyos efectos deterioran los esquemas de integración, especialmente durante la década de los noventa. Este factor institucional se considera de gran relevancia al considerar nuevas vías para el desarrollo institucional y normativo de los esquemas de integración en nuestra región.

La riqueza de experiencias institucionales y organizacionales del proceso de integración dentro y fuera de nuestra región llama también a considerar la factibilidad de transferir casos exitosos en determinadas circunstancias históricas y geográficas a otras realidades diferentes. No cabe duda de que los condicionantes políticos, económicos, sociales y culturales de determinados países y regiones no pueden ser obviados, tampoco las características estructurales y coyunturales de cada situación específica. De todos modos, hay ciertas lecciones que surgen de determinadas soluciones institucionales y organizacionales que necesariamente deben ser tenidos en cuenta, aunque deben ser evaluadas a la luz de la especificidad de cada subregión y situación concreta.

Notas

1. Ante este dinamismo, algunas experiencias en nuestra región podrán parecer como demasiado estáticas y conservadoras en materia de desarrollo  institucional.

2. El Protocolo I, en vigencia desde 1997, ha establecido la reestructuración de los órganos y el procedimiento para la toma de decisiones de la Comunidad, introduciendo la votación por mayoría calificada en algunos ámbitos. En 1998 entró provisionalmente en vigor el Protocolo II, referente al derecho de establecimiento, la prestación de servicios y los movimientos de capital. Otros protocolos suscritos en el año 1998 apuntan a facilitar el funcionamiento del mercado único: el Protocolo III sobre Política Industrial; el IV sobre Política Comercial; el V sobre Agricultura; el VI sobre Política de Transporte; el VII destinado a otorgar privilegios especiales a las economías en situación relativamente menos ventajosa de la Comunidad; el VIII sobre Solución de Controversias, y el IX sobre Política de Competencia han sido suscritos pero todavía no han entrado en vigencia.

3. Los cuatro protocolos que están siendo aplicados provisionalmente son el I, II, IV y VII.

4. Ver documento sobre los “Lineamientos para el fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad regional” suscrito por los presidentes en la XIX Reunión Cumbre de Panamá, República de Panamá, el 12 de julio de 1997.

5. Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA), Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD), Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC), Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultura Centroamericana (SG- CECC), Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA) y la Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA).

6. La Zona de Libre Comercio y el Arancel Externo Común no abarcan la totalidad del universo arancelario. Algunos bienes sensibles fueron excluidos de la zona de libre comercio e incorporados gradualmente hasta diciembre de 1999 para Argentina y Brasil, con un lapso adicional para las excepciones en favor de Paraguay y Uruguay. También existe un régimen especial para algunos sectores, como el automotor y el del azúcar, con un mayor plazo de transición hacia el libre comercio. Por su parte, el régimen de AEC no incluye todavía a los bienes de capital, las computadoras y software, y a los equipos de telecomunicaciones. Actualmente, cada uno de los países del MERCOSUR aplica su propia tasa arancelaria a esos bienes. Para los bienes de capital, las tasas arancelarias deben converger al 14 por ciento en enero de 2001 en el caso de Argentina y Brasil, y en enero de 2006 en el caso de Paraguay y Uruguay. En el caso de las computadoras y el software, y los equipos de telecomunicaciones, las tasas arancelarias deben converger a un nivel del 16 por ciento en 2006.

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