Impuestos: la gran reforma pendiente de América Latina

Santiago, 11 de septiembre de 2014 (BBC).- En la última década 56 millones salieron de la pobreza y hubo una fuerte movilidad social de la mano de un crecimiento que permitió ejecutar políticas redistributivas.

Sin embargo, según un trabajo de los economistas Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), estas políticas redistributivas tienen un límite. Y para superarlo, se requieren más impuestos.

"En sociedades con una desigualdad tan fuerte como América latina, no basta con redistribuir con programas de gasto social. Se necesita una reforma impositiva que garantice una mayor equidad en la distribución del ingreso", le indicó Jiménez a BBC Mundo.

Una torta más chica

Esta reforma es particularmente crucial ahora que la época de las "vacas gordas" parece haber terminado.

En agosto, la CEPAL recortó su pronóstico de crecimiento anual para la región del 2,7% al 2,2%.

Esta diferencia se ensancha aún más si se la compara con la "década dorada" (2002-2012) en la que, a pesar de la debacle mundial de 2008-2009, el crecimiento promedio regional fue del 3,7%.

A la desaceleración económica se añade una estructura impositiva regresiva que ha contribuído a que América Latina se gane el mote de la "la zona más desigual del planeta".

En la región el grueso de la recaudación fiscal se basa en impuestos indirectos o al consumo que cobran lo mismo sin distinguir entre ricos y pobres.

Menos de un tercio de la recaudación proviene de impuestos directos –a la renta o ganancias y riqueza– considerados más equitativos porque pueden graduar la tributación en torno al principio del que "más tiene más paga".

En países escandinavos como Noruega, Suecia y Dinamarca la relación entre ambos tipos de impuestos es exactamente la opuesta.

"Esto produce sociedades más cohesionadas con una mayor recaudación que permite un mayor gasto y redistribución. El caso contrario más marcado a nivel regional es quizás Guatemala que tiene una recaudación tributaria de poco más del 10% con la que ni puede financiar su propia seguridad", indicó a BBC mundo Jiménez.

La evasión fiscal

A esta deficiencia estructural se añade otro problema "crónico": la evasión fiscal. México y Venezuela figuran entre los 10 países con mayor fuga de capitales.

Un estudio específico sobre el impacto en Argentina -"Fuga de Capitales III (2002-2012)"- halló que la evasión fiscal era de tal magnitud que el Coeficiente Gini -que mide la desigualdad social– se disparaba de 0,42 a 0,49 puntos una vez que se contabilizaban los fondos fugados a paraísos fiscales.

Uno de los coautores del estudio, el economista Jorge Gaggero explicó a BBC Mundo los principales mecanismos de evasión fiscal de la región.

"Se da tanto en los impuestos indirectos, al consumo, en los comercios por ejemplo, como en los directos, a las empresas nacionales y multinacionales y a las personas. Hay una baja conciencia cívica al respecto. Y eso que la presión tributaria en nuestra región es muy baja", señaló a BBC Mundo.

En los 18 países de América Latina se paga en promedio entre el 18 y el 20% del PIB mientras que en los 28 de la Unión Europea es el 35%, en los 18 de la Eurozona el 44% y en los países escandinavos supera el 45%.

Este panorama regional es previsiblemente heterogéneo.

"Se puede distinguir entre los países de América Central que tienen impuestos más bajos, las naciones petroleras como México y Venezuela, que basan su recaudación en el impuesto al petróleo, y las naciones que más han avanzado en el marco tributario, pero que no han resuelto la inequidad impositiva y los altos niveles de evasión, como Brasil, Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia y Ecuador", señala Gaggero.

Un avance lento

En medio de este panorama heterogéneo lo cierto es que la recaudación aumentó en 13 de los 18 países de la región, pasando del 18,9% del PIB en 2009 al 20,7% en 2012.

En cierta medida este cambio se vio favorecido por la presencia de gobiernos de centro izquierda que, sin tocar demasiado la estructura impositiva, se abocaron a aumentar la recaudación para financiar un mayor gasto social.

Según José Natanson, autor de "La Nueva Izquierda" y director de Le Monde Diplomatique en América Latina, este avance fue particularmente importante en un sector clave de la economía regional: las materias primas.

"Hubo una apropiación mayor de la renta de los recursos naturales, sea por la vía de la nacionalización como en Bolivia y Venezuela o vía nuevos impuestos a las exportaciones como en Argentina o Ecuador. Esto funciona en un sentido como una reforma progresiva porque un sector que es hipercompetitivo con una renta extraordinaria paga más", señaló a BBC Mundo.

Esta mayor potencia recaudatoria sirvió para financiar los programas sociales que surgieron entre 2002 y 2006 como el Plan Familias y el Jefes y Jefas de Hogar en la Argentina, el Bono Juancito Pinto en Bolivia, el Chile Solidario y el Programa Hambre cero en Brasil.

Un sector primario salió, sin embargo, indemne de estos cambios: la minería.

Con el cambio de los regímenes legales para la inversión extranjera en los 90, en países como Colombia, Perú o Argentina las mineras apenas pagan impuestos.

"En este campo prácticamente no ha habido reformas. El gobierno de Evo Morales es una excepción porque cambió las reglas de juego", opina Gaggero.

Futuro en clave política

El tema de la reforma impositiva está en el aire desde hace tiempo, pero tiene fuertes obstáculos políticos y técnicos.

"Una razón por la que no se alteró la relación entre impuestos directos e indirectos es porque la percepción pública es muy distinta al respecto. El impuesto al consumo es mucho más difuso, uno lo paga sin darse cuenta, porque están cargados sobre cualquier servicio o producto. En el impuesto directo se ve en el recibo de sueldo la extracción que va para el estado lo que genera más resistencia, aunque en realidad uno pague mucho más de impuestos con el consumo", señala José Natanson.

Según Jorge Gaggero estas dificultades exigen fuertes compromisos políticos que vayan más allá de los vaivenes electorales.

"Se necesitan coaliciones muy fuertes que den continuidad en el tiempo a las reformas porque los mandatos que tienen los gobernantes son cortos y un cambio como este, que presenta importantes retos técnicos, requiere continuidad. Estas coaliciones no son solo a nivel nacional sino entre países si se quiere combatir la evasión fiscal de las multinacionales a los paraísos fiscales", señala Gaggero.

En efecto, la globalización económica e informática ha internacionalizado como nunca la evasión fiscal en momentos en que un 60% del comercio mundial se produce entre multinacionales.

Algunas de estas multinacionales y sus subsidiarias se compran y venden a sí mismas usando los paraísos fiscales para distorsionar los precios que pagan y las ganancias que obtienen a fin de abonar menos impuestos.

Estas dificultades no modifican la necesidad de un cambio.

Un reciente estudio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), señalaba que si no se avanzaba en la reforma impositiva podrían peligrar los logros sociales de la última década.

Según Alfredo González, del PNUD, la región se encuentra en una encrucijada.

"El crecimiento y los programas focalizados fueron muy importantes, pero se ha llegado a los núcleos más duros de nuestra estructura social. Para avanzar se necesita tocar intereses específicos de una élite como los que se expresan en torno al tema impositivo y esto implica una lucha política muy delicada", señaló a BBC Mundo.