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La sociedad civil y el compromiso
político
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I. La evolución de la sociedad civil estadounidense
En los Estados Unidos la sociedad civil es clave para el desarrollo de la política comercial del país. Seguidamente se analiza el lugar ocupado por la sociedad civil en el sistema político estadounidense y la evolución de sus posiciones en relación con el comercio, haciendo énfasis particular en cómo ello ha conducido al actual estancamiento.
Es importante hacer notar que este enfoque no está basado en simples encuestas de la opinión pública en general, puesto que aún cuando resulta útil examinar sus resultados, éstas constituyen guías bastante imperfectas. La falla más importante de las encuestas es que no distinguen entre las opiniones casuales de mayorías apáticas y los puntos de vista explícitos de minorías apasionadas. El sistema político de los Estados Unidos está ajustado a los intereses de tales minorías y a los grupos de intereses organizados que ellas forman. Además, las encuestas pueden sesgarse o manipularse utilizando frases sugestivas en las proposiciones. Las respuestas obtenidas dependen en parte de si la pregunta se presenta a través del prisma del bienestar del consumidor o como una cuestión de supervivencia económica nacional. También es fácil contaminar la muestra con una serie de preguntas como "¿Está usted al tanto de ...?", u otras indirectas presentadas a los encuestados.1
1. La Sociedad Civil dentro del Sistema Político Estadounidense
Es imposible comprender la política de Estados Unidos sin entender primero el papel y la importancia de la sociedad civil. En su estudio sobre las instituciones sociales y políticas de Estados Unidos, que data de la década de 1830, el académico francés, Alexis de Tocqueville, hizo bastante hincapié en las asociaciones voluntarias. El vio en estas asociaciones la diferencia clave entre éste y otros países. "Siempre, a la cabeza de alguna empresa nueva, uno ve al gobierno en Francia, o a un hombre de alto rango en Inglaterra," observó Tocqueville, "en los Estados Unidos uno encontrará con seguridad una asociación."2 Mientras que los "hombres de alto rango" ya no dirigen a Inglaterra, la distinción entre el estatismo francés y el voluntariado estadounidense sigue siendo válida. La sociedad civil desempeña un papel mucho más importante en los Estados Unidos que en prácticamente cualquier otro país, y el papel establecido para el Estado es la diferencia clave entre esta nación y la mayoría de sus socios comerciales. Esto es particularmente notorio en las relaciones económicas con los países de América Latina y el Caribe, la mayoría de los cuales se basan en un modelo mucho más europeo, donde el Estado juega un papel significativo en la política económica nacional.
Incluso, el significado del término "sociedad civil" puede ser diferente. El término posee un significado más específico y afirmativo en los Estados Unidos que el que le dieron los filósofos políticos ingleses que lo acuñaron en el siglo XVII. Thomas Hobbes y John Locke utilizaron este término primordialmente para diferenciar las reglas de la ley y de la política del estado original que precedió al establecimiento de la vida política (civil). Algunos autores contemporáneos también usan el término de una manera algo negativa, con la finalidad de demarcar los distintos sectores de la sociedad; para estos autores las alternativas a la sociedad civil incluyen la milicia3, la Iglesia, o incluso el submundo criminal. Otros lo usan para señalar aquellos sectores de la sociedad que no se encuentran en manos del Estado. Ninguna de estas definiciones refleja el significado completo que la sociedad civil ha tenido en el desarrollo de las instituciones y objetivos políticos estadounidenses.
Los conceptos estadounidenses de gobierno y sociedad civil tienen como fuente las ideas de James Madison, el "Padre de la Constitución" y cuarto presidente de los Estados Unidos. En una de las clásicas exposiciones de filosofía política estadounidense, Madison presentó el argumento pluralista original a favor de los grupos de interés. Destacó que "la fuente más común y duradera de las facciones ha sido la diversa y desigual distribución de la propiedad," y "la regulación de estos intereses diversos y encontrados constituye la principal tarea de la legislación moderna e involucra el espíritu de partidos y facciones en las operaciones necesarias y ordinarias del gobierno."4 Si bien Madison reconoció que las facciones podrían operar en el detrimento de la sociedad, la solución no fue la prohibición de los grupos organizados ni la subordinación de éstos al Estado, sino el fomento de su proliferación. Cuando una facción se enfrenta a otras, según Madison, la pluralidad de los grupos ayudaría a asegurar que ningún sector de la sociedad domine al resto. Este concepto Madisoniano del pluralismo constituye un principio fundamental de la vida política estadounidense.
La visión pluralista de la sociedad civil está íntimamente relacionada con la noción de los exámenes y balances dentro de la estructura gubernamental. Ambas fueron ideas centrales de Madison en el diseño de la Constitución, la cual se basa en la deliberada fragmentación de la autoridad y el fomento del conflicto institucional. El sistema constitucional estadounidense colocó intencionalmente a las instituciones gubernamentales una en contra de la otra, al oponer el poder Ejecutivo al Legislativo, la Cámara de Representantes al Senado, y así sucesivamente.5 Al igual que en el caso del pluralismo, la intención es prevenir la concentración del poder.
La relación entre la sociedad civil y el gobierno se ilustra en el Gráfico 1. En este esquema altamente simplificado, son los intereses y exigencias de la sociedad civil los que conducen el sistema. Estos grupos ejercen presión sobre dos de los poderes del gobierno, los cuales por su parte buscan satisfacer las exigencias promulgando leyes internas y negociando acuerdos internacionales. Bien sea nacional o internacional, la iniciativa casi siempre requerirá de la cooperación entre las ramas legislativa y ejecutiva. El Congreso no puede promulgar leyes sin el apoyo del presidente,6 al mismo tiempo que éste poco puede lograr en materia de política económica exterior sin el apoyo del Congreso. De igual manera que se otorga un papel más significativo a la sociedad civil en los Estados Unidos que en muchos otros países, la rama legislativa del gobierno también tiene mucho más poder en la política exterior estadounidense, especialmente en asuntos de política económica exterior, lo cual está directamente relacionado con el poder del Congreso para gravar impuestos y realizar gastos.
Las líneas de comunicación e influencia mostradas en el Gráfico 1 se ven reforzadas por una serie de leyes y prácticas que animan a los grupos de la sociedad civil a participar plenamente en el proceso de formulación de políticas. A través de canales formales e informales, la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos (USTR) solicita activamente recomendaciones del sector privado. Una vía es la red de comités de asesoría que han existido por décadas, donde todo tipo de industrias y otros grupos están representados por organismos que reciben informes sobre el progreso de las negociaciones y asesoran a la USTR sobre lo que debe buscarse. Esta red siempre ha contado con representantes obreros así como también de negocios y agricultura, y ha ido creciendo en años recientes con la incorporación de grupos ambientalistas y otros nuevos participantes en los debates comerciales. La USTR también recibe asesoría directa en respuesta a sus peticiones de comentarios publicados en el Registro Federal e, indirecta, por los puntos de vista del Congreso y de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos (los cuales reciben a su vez las opiniones de la sociedad civil).
Si bien el sistema esbozado en el Gráfico 1 puede facilitar el desarrollo de objetivos de políticas nacionales, también puede paralizarse si surgen serios desacuerdos sobre temas controversiales. El actual estancamiento del otorgamiento de autoridad de negociación por la vía rápida es un perfecto ejemplo del problema. Con un poder que depende del poder legislativo para recibir autoridad, y siendo este último incapaz de resolver las divisiones entre los solicitantes de la sociedad civil, el resultado ha sido nulo.
GRAFICO
1
Panorama Simplificado de la Relación Entre la Sociedad Civil y los
Dos Poderes del Gobierno en la Formulación de Políticas Comerciales
Estadounidenses
2. Los tres períodos del desarrollo de la Sociedad Civil Estadounidense
Para simplificar, la participación de la sociedad civil en los debates sobre la política comercial de Estados Unidos puede reducirse a tres períodos, los cuales se caracterizaron por una expansión de la composición de la sociedad civil, cambios en los objetivos de la política comercial estadounidense y la evolución de las tácticas empleadas por los grupos de la sociedad civil para influir sobre los encargados de la formulación de políticas. Durante cada período las exigencias de la sociedad civil han definido las aspiraciones de los negociadores de Estados Unidos y determinado si éstos poseen autoridad para concluir los acuerdos.
El primero de estos períodos empezó a principios del siglo XIX (en especial desde la Guerra de 1812),7 y fue dominado por grupos de negocios y de agricultura. El principal punto de discusión durante este período se dio entre los productores agrícolas competitivos orientados a la exportación en el Sur y las industrias manufactureras del Norte, frecuentemente no competitivas y ansiosas de protección. El conflicto entre estos dos grupos fue uno de los elementos definitorios de la política estadounidense del siglo XIX, siendo de hecho una causa importante de la Guerra Civil. Durante la mayor parte de este período, la política comercial de Estados Unidos consistió únicamente en la promulgación de leyes arancelarias por parte del Congreso. Para los inicios del siglo XX los principales negocios del país y los intereses agrícolas habían encontrado un medio para conciliar sus diferencias. Este era un mecanismo que el renombrado politólogo estadounidense, E.E. Schattschneider llamó "no-interferencia recíproca": Cualquier asociación de empresas o industrias que pudiera tener una objeción con respecto a las solicitudes de protección de otro grupo sería calmada con la promesa de protección para su propio producto.8 Por ejemplo, un productor de utensilios agrícolas podría normalmente objetar la imposición de un arancel sobre el acero, pero sería más sencillo buscar un arancel proteccionista para sus propios productos que oponerse a la petición de los productores de acero. De manera similar, los granjeros que utilizan los ahora protegidos utensilios estarían más propensos a buscar protección para sus productos que a oponerse a las solicitudes de los productores de acero y de utensilios. Todas las partes estaban interesadas en no interferir en las exigencias de los demás.
La práctica de la no-interferencia recíproca continuó también en el segundo período (1934-h.1990), pero con resultados muy distintos. Este período vio una expansión del número de sectores de la sociedad civil, cuando un creciente movimiento sindical empezó a hacerse sentir cada vez más en los debates, además de un cambio pronunciado en los objetivos nacionales. Los Estados Unidos pasaron de una posición proteccionista a una de libre comercio con la promulgación del Acta de Acuerdos Comerciales Recíprocos de 1934 (RTAA), el cual le dio al presidente la autoridad de negociar y poner en práctica acuerdos de reducción de aranceles. Los recurrentes conflictos entre diversas facciones dentro de la sociedad civil estadounidense fueron resueltos mediante una variación de la no-interferencia recíproca. Según ésta, aquéllos grupos que objetaran la política general de liberalización comercial serían "comprados" por medio de la extensión del trato especial. Por ejemplo, un presidente podría prometerle a los productores de acero la restricción de las importaciones por medio de cuotas de importación, y de la misma forma ganarse el apoyo de los granjeros proponiendo la implantación de subsidios a las exportaciones. Ambas concesiones eran contrarias al espíritu del libre comercio, pero generarían nuevos votos en el Congreso para los programas del presidente. Además, ningún bando interferiría con las concesiones del otro, a pesar de que los granjeros tenían un interés indirecto en precios más bajos para el acero y los productores de acero (como cualquier otra persona que coma) podrían encontrarse con precios más altos para los alimentos.
La introducción de los sindicatos en la sociedad civil tuvo un profundo efecto en el desarrollo de la política comercial estadounidense durante este lapso. Aunque en la actualidad pudiera parecer paradójico, el cambio nacional del proteccionismo al libre comercio se dio justamente en el mismo momento en que el movimiento obrero estadounidense cobró verdadera fuerza política. La administración Roosevelt vio en las políticas comercial y obrera medios de apoyo mutuo para promover los intereses de los trabajadores del país, tanto que el RTAA fue promulgado al mismo tiempo que el Congreso aprobó nuevas e importantes protecciones para la entrada de las organizaciones de trabajadores y de los Estados Unidos a la Organización Internacional del Trabajo.9 Durante los años 30 y hasta mediados de los 60, la mayoría de los sindicatos apoyaron activamente los amplios objetivos de la política comercial de Estados Unidos, incluyendo la liberalización comercial. Su posición se basaba por una parte en los intereses económicos (Estados Unidos gozó de un importante superávit comercial durante la mayor parte de este período) y, por la otra, en una orientación ideológica (los líderes sindicalistas estadounidenses se oponían categóricamente al socialismo). Sin embargo, para principios de los 60, las inquietudes por el incremento de las importaciones produjeron preocupaciones sobre la deserción de los trabajadores del bando a favor del comercio. La administración Kennedy logró mantener el apoyo de los trabajadores al extender un nuevo programa de asistencia de ajustes comerciales (TAA), el cual ofrece beneficios especiales a los trabajadores que pierden su empleo debido a la competencia de las importaciones. Siguiendo el espíritu de la no-interferencia recíproca, los demás participantes en el debate comercial no objetaron esta concesión.
A medida que las industrias sindicalizadas continuaban perdiendo competitividad durante los años 60 y 70, la Federación Estadounidense de Congresos Obreros de Organizaciones Industriales (AFL-CIO) adoptó una posición crecientemente enérgica en contra del comercio. Aunque seguían solicitando los TAA, este dosificador ya no podría comprar su apoyo. Para 1980 este sindicato se oponía firmemente a una mayor apertura del mercado de Estados Unidos. Al igual que otros participantes en los debates comerciales, los sindicatos se dieron cuenta que es más fácil influir sobre las políticas indirectamente, puesto que tenían poco éxito cuando simplemente decían "no" a nuevas iniciativas de liberalización, o "sí" a propuestas de protección. Por el contrario, salían mejor parados cuando intentaban modificar iniciativas que no podían bloquear completamente. La AFL-CIO falló, por ejemplo, en su intento de evitar la promulgación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe en 1983, pero logró condicionar estas preferencias comerciales a países respetuosos de los derechos de los trabajadores y aseguró una concesión similar en la renovación en 1984 del Sistema Generalizado de Preferencias. Estos éxitos sentaron las bases para plantear exigencias en el sentido que todos los acuerdos comerciales incluyeran disposiciones para garantizar y hacer cumplir los derechos de los trabajadores.
Esto nos lleva entonces al tercer período de desarrollo de la participación de la sociedad civil estadounidense en los debates comerciales. Este empezó al inicio de los años 90 y se caracteriza por una mayor expansión del tipo de grupos de la sociedad civil. Los más recientes participantes en el debate son los ambientalistas y los grupos de consumidores, la mayoría de los cuales se han unido a los sindicatos en su oposición a una mayor liberalización comercial.
Lo más importante de la participación de estos grupos de la sociedad civil en el debate comercial es que no actúan bajo las viejas reglas. Las solicitudes que hacen no son compatibles con las políticas de la no-interferencia recíproca, en cuanto a que mucho de lo que ellos buscan se opone diametralmente a los objetivos de la liberalización comercial. Ellos no son "proteccionistas" en el sentido propio del término (es decir, intereses económicos que buscan protección contra la competencia importada a través de la imposición de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio); si lo fuesen, pudieran ser neutralizados de una manera muy similar a los anteriormente citados productores de acero (mediante cuotas de importación) y exportadores agrícolas (mediante subsidios). Esas cuotas y subsidios eran, de hecho, inconsistentes con los más amplios objetivos de un mercado abierto, pero sin embargo permitieron el avance de las negociaciones comerciales. Por el contrario, los más recientes participantes en el debate están motivados por el deseo de mantener o aumentar el grado de regulación del mercado y la mayor parte de ellos desea asegurarse de que las reglas comerciales no interfieran en lo que consideran como el papel lógico del gobierno: la protección de los consumidores, los trabajadores y el ambiente contra los excesos de la economía de mercado. En tal sentido, es difícil hacer concesiones para estos grupos que sean también aceptables para los grupos económicos que tradicionalmente han apoyado la liberalización comercial, tales como el sector agrícola, las industrias competitivas y el sector minorista. Cada uno de estos intereses económicos tiene sus propios intereses laborales y/o ambientales, por lo que no pasarán por alto importantes concesiones hechas a favor de sus adversarios pro reguladores. En resumen, el compromiso no funciona cuando se trata de un juego suma - cero.
Este punto es especialmente notorio e irónico en el caso de los grupos de "consumidores" que actualmente están representados en la sociedad civil. A pesar de que se auto-identifican como los voceros de los consumidores, grupos como Ciudadano Público (Public Citizen) no guardan parecido alguno con el consumidor ideal, quien es el foco de la atención de los economistas liberales. Si guardaran parecido se esperaría que tales grupos fueran fuertes partidarios de los mercados abiertos, a los cuales se les atribuye el aumento del bienestar de los consumidores, a través de precios más bajos y opciones más amplias. De esta manera, los consumidores serían, en efecto, miembros potenciales de la coalición pro comercial, pero lo cierto es que son renuentes a organizarse debido al problema de los "bienes de carácter público" (o sea, los beneficios del libre comercio están tan ampliamente distribuidos entre los consumidores que el individuo no siente interés en participar en las actividades pro comerciales). No fue sino hasta los años 60 cuando se desarrolló un verdadero movimiento de consumidores en los Estados Unidos, cuyos objetivos declarados tienen poco que ver con los ideales de laissez faire de los economistas neoclásicos. Estos grupos prestan poca atención al comercio como tal, enfocándose por el contrario en el daño, por motivos de eliminación de controles, que podría ocurrir si la liberalización comercial llegara a interferir con las leyes sanitarias y de seguridad. El conflicto se hizo bastante evidente a principios de los 90, cuando las organizaciones de consumidores temieron que las reglas liberales de comercio se convirtieran en un instrumento de eliminación de controles. Los grupos de consumidores unieron esfuerzos para impedir la extensión de la vía rápida en 1991, y se manifestaron en contra de la ratificación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1993 y de los acuerdos de la Ronda Uruguay en 1994.
Los nuevos reclutas de la coalición que se opone al comercio son los ambientalistas. Los vínculos entre el comercio y el ambiente surgieron casi de forma accidental, producto de las confrontaciones entre las leyes ambientales nacionales (en particular las de Estados Unidos) y las reglas internacionales de comercio. Por ejemplo, una sección del Acta de Protección de Mamíferos Marinos de 1972 (así como la enmienda de 1988) exige que los barcos pesqueros estadounidenses usen redes especiales para la pesca de atún de aleta amarilla y prohibe la importación de atún desde aquellos países que no cumplan con las normas de "seguridad atunera" de la ley. Los Estados Unidos impusieron una prohibición a la importación de atún mexicano en 1990 y un jurado del GATT determinó en 1991 que tal prohibición violaba los derechos comerciales de México. Este y otros casos provocaron la ira de las organizaciones ambientalistas y de otros grupos liberales. Sus objetivos originales en los debates comerciales eran relativamente modestos y defensivos, y consistían principalmente en la insistencia de evitar el rechazo o debilitamiento de leyes ambientales específicas. Posteriormente, algunos segmentos de la comunidad ambientalista han adoptado metas mucho más ambiciosas. Los elementos más moderados insisten en que los objetivos ambientalistas se conviertan en una parte integral de las negociaciones comerciales, mientras que los grupos más radicales se oponen tanto a la liberalización comercial como a la economía de mercado.
1 Por ejemplo, los sindicatos realizaron una encuesta justo antes de que la administración Bush pidiera en 1991 una extensión de la autoridad de negociación para llevar a cabo las negociaciones del TLCAN. La propuesta estuvo favorecida inicialmente por un margen de 44% a 28%, pero el apoyo cayó en 2 por ciento y la oposición aumentó en 25 por ciento después de que los encuestadores hicieran una serie de preguntas conducentes a sugerir razones para oponerse a tal política. Naturalmente, los sindicatos mencionaron los últimos números de su campaña anti-TLCAN en lugar de los primeros.
2 De Tocqueville, Democracia en Estados Unidos Segundo Libro, Capítulo 5 (1835).
3 Fue en este sentido que George Bush catalogó a Costa Rica como "un modelo de sociedad civil basado en las reglas de la ley." Comentarios Posteriores a las Discusiones con el Presidente Rafael Calderón (10 de Octubre de 1991).
4 El Federalista Número 10 (1788).
5 Por motivos de simplicidad no discutimos aquí el papel del tercer poder gubernamental. Aparte de revisar ciertas decisiones tomadas por agencias ejecutivas (es decir, determinaciones hechas en casos de soluciones comerciales y decisiones de clasificación por parte del Servicio de Aduanas), el poder judicial rara vez se ve involucrado en la política comercial estadounidense.
6 Es verdad que el Congreso puede promulgar leyes a las cuales se opone el presidente, pero imponerse a un veto requiere dos tercios de los votos tanto en la Cámara como en el Senado. Es extremadamente extraño que un proyecto de ley sea promulgado por esta vía.
7 A la Guerra de 1812 entre Estados Unidos y Gran Bretaña se le acredita frecuentemente la creación del movimiento proteccionista estadounidense. Esto se dio por la necesidad de adoptar una política de sustitución de importaciones al igual que por la exigencia de altos impuestos a las importaciones para financiar la guerra. Una vez finalizado el conflicto, las industrias que habían sido desarrolladas - conocidas como los "bebés de la guerra" - exigieron la continuación de la protección. Lo mismo ocurrió a una escala mayor, con consecuencias más duraderas, en la Guerra Civil de Estados Unidos de 1861-1865. El "Arancel de Guerra" establecido durante aquél conflicto permaneció básicamente intacto por más de medio siglo.
8 E.E. Schattschneider, Politics, Pressure, and the Tariff: A Study of Free Private Enterprise in Pressure Politics, as Shown in the 1929-1930 Revision of the Tariff (1935).
9 Aunque Estados Unidos nunca aprobó el Tratado de Versalles, por lo que no se convirtió en un miembro de la Liga de Naciones, la administración Roosevelt sí logró la aprobación para la participación de los Estados Unidos en la OIT.
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