La inserción de América Latina y el Caribe
    en el proceso de globalización de la economía mundial
    (SP / CL / XXVI.O / Dt Nº 8-2000)
    Octubre 2000.

     

IV. América Latina y el Caribe: inserción con integración

1.  Modalidades de inserción en la década de los noventa

La inserción de América Latina y el Caribe en la economía global se ha venido concretando fundamentalmente por dos vías, a las que se añaden las negociaciones en curso para la formación de una Area de Libre Comercio hemisférica (ALCA).

 

a)       La adopción de políticas que conducen a una mayor apertura de las economías, a una mayor atracción de inversiones extranjeras y al predominio de las reglas del mercado. Esto incluye el ingreso y participación en los mecanismos multilaterales de la economía global.

 

b)       El fortalecimiento de los acuerdos subregionales de integración y de los acuerdos de libre comercio y complementación económica.

 

Como resultado de las reformas de política económica que se iniciaron a mediados de la década de los ochenta, la economía de la región tuvo durante la década de los noventa un desempeño que se puede resumir en una recuperación de la actividad económica a ritmo moderado (un crecimiento anual promedio del PIB de 3.2%), un aumento considerable del comercio exterior, una disminución notable de las tasas de inflación, un aumento creciente del desempleo urbano, un incremento de los flujos de capital, un aumento sostenido del endeudamiento externo y una reestructuración de las actividades productivas que disminuyó la importancia de los capitales e industrias domésticos.

 

Estas tendencias generales pueden subdividirse en tres etapas. La primera, que abarca hasta 1994, se caracteriza por un mejoramiento sostenido de los indicadores y un avance hacia la estabilización. La segunda, desde 1995 a 1997, muestra altibajos en los diferentes indicadores. La tercera, que comprende 1998 y 1999, refleja el impacto de las nuevas crisis financieras y se expresa en el deterioro de la tasa de crecimiento regional, que llega al estancamiento en 1999, y en el deterioro de la mayoría de los indicadores que habían mejorado durante la década, con la excepción de la tasas de inflación y los flujos de inversión extranjera directa.

 

Durante el año 2000 se experimenta una cierta recuperación de los efectos de las crisis internacionales, cuyos impactos negativos obstaculizaron seriamente el avance hacia las metas de desarrollo que se habían trazado y consideraban necesarias los países de la región.

 

Las políticas económicas adoptadas por los países de América Latina y el Caribe han sido en su mayoría de carácter nacional. Con excepción de las políticas comerciales derivadas de los acuerdos subregionales, no ha habido una mayor coordinación de las políticas macroeconómicas entre los países de la región. Cada uno de los países ha quedado expuesto individualmente a las vicisitudes de la economía internacional y a las percepciones que sobre su manejo económico tenga la llamada comunidad internacional. Las diversas economías nacionales han sido afectadas de manera asimétrica por las crisis financieras y han reaccionado de manera diferente, siendo el punto común más visible de las políticas económicas nacionales el sentido de dirección relativamente uniforme que aportan los programas de las instituciones financieras internacionales.

 

El fortalecimiento de los acuerdos subregionales y el surgimiento de innumerables tratados de libre comercio ha sido otra modalidad de inserción de las economías de la región, aunque a pesar de los logros alcanzados estos presentan aún importantes carencias y pudieran verse afectados por la necesidad de enfrentar las crisis internacionales. La falta de organicidad y de articulación entre los diferentes acuerdos ha dificultado una y otra vez los intentos de avanzar hacia una artiiculación y convergencia de los acuerdos de integración. La posposición de decisiones, que ha sido la forma tradicional de subsanar problemas, se hace cada vez más difícil ante la posibilidad de un avance en las negociaciones hemisféricas, debido a que un acuerdo a ese nivel, que encontrara al proceso de integración en las condiciones en las cuales actualmente se encuentra, subsumiría, en la práctica, a los acuerdos subregionales o bilaterales dentro de las modalidades y prácticas que se acuerden a nivel hemisférico.

 

2.  Escenarios posibles de  inserción en la economía mundial

La inserción de América Latina y el Caribe en la economía mundial puede plantearse en, por lo menos, tres escenarios diferentes: en un primer escenario, los países asumirían una actitud pasiva y se adaptarían a las reglas que se adopten a nivel multilateral o hemisférico; en un segundo, los diferentes grupos subregionales adoptarían estrategias activas propias y el tipo de inserción que se lograría dependería de las características del grupo; en un tercero, la región definiría una estrategia común para su inserción determinada por la articulación y convergencia de los esquemas subregionales de integración y acuerdos de libre comercio.

 

2.1 Adaptación a prácticas y normativas internacionales

En este caso, cada uno de los países de la región adoptaría sus propias políticas económicas y la adaptación a las normas y prácticas internacionales se haría gradualmente de acuerdo a lo que en cada caso las autoridades nacionales consideren más conveniente. Este curso de acción, que responde a una estrategia muy similar a la que se ha seguido hasta ahora,  puede presentar por lo menos cinco problemas.

 

En primer lugar, la estabilidad macroeconómica, que ha sido la principal atracción para seguirlo en años anteriores, es mucho más dudosa que se alcance en las circunstancias del presente y del futuro inmediato, debido a las incertidumbres crecientes en el entorno internacional. El recurso a programas de ajuste se enfrenta con una condicionalidad que abarca progresivamente las áreas más importantes del quehacer económico, político y social, y limita las posibilidades de enfrentar problemas como el estancamiento de la actividad económica, la lucha contra la pobreza, el desempleo y el mejoramiento de los servicios públicos. El apoyo o beneficio de la duda que la opinión pública otorgó a los programas de ajuste durante la década de los noventa, después de la inestabilidad generalizada de la década anterior, parece haberse diluido y la percepción de que la estabilidad es una meta ya conquistada aunada a los episodios recientes de recesión han vuelto la atención hacia los problemas estructurales y de la economía real recién mencionados.

 

En segundo lugar, al hacer descansar las posibilidades de crecimiento real particularmente en la inversión extranjera se corre el riesgo que, debido a los diferentes ritmos de adaptación a las reglas y prácticas internacionales por parte  de los países de la región, éstos deriven hacia una competencia de incentivos para la atracción de  inversión extranjera –como ya ha ocurrido en el marco del MERCOSUR- que pudiera ser negativa para el conjunto de las economías y los procesos de integración. A lo que se añade las incertidumbres que han rodeado a la inversión en las economías emergentes después de la crisis asiática.

 

En tercer lugar, se presenta el problema de las prácticas y normas internacionales, cuya evolución durante la última década había tenido un sentido de dirección predecible y coherente, mientras que en la actualidad ha dejado de tenerlo. El fracaso del inicio de las negociaciones de la “Ronda del Milenio”; las dificultades que ha tenido el ejecutivo de los Estados Unidos de América para obtener la autorización para poder negociar un acuerdo sobre el ALCA por la llamada vía rápida; y la inconformidad con el sistema financiero internacional, que ha llevado a que se formulen propuestas diversas y divergentes sobre una nueva arquitectura del mismo, dificultan avanzar de manera clara y unívoca en la adaptación a unas reglas y unas prácticas que se han desdibujado progresivamente.

 

En cuarto lugar, la volatilidad en la percepción de las diferentes economías por parte de los mercados internacionales y la adaptación por caminos diferentes a la normativa y prácticas internacionales pudiera hacer perder dinamismo a algunos de los esquemas subregionales de integración y crear problemas entre sus países miembros, lo que significaría un costo adicional para las economías nacionales al perder los beneficios que hasta ahora han obtenido de la integración.

 

En quinto lugar, las economías pequeñas y medianas corren el riesgo de que mediante este curso de acción se continúen concentrando las inversiones y actividades en los mercados más grandes y desarrollados de la región, lo que restaría eficacia a sus acciones individuales y les mantendría sujetos a las variaciones de los mercados de sus productos de exportación, dominados en medida apreciable por las materias primas.

 

A pesar de estos problemas, no es descartable que se siga el curso de acción bajo consideración, particularmente por aquellos países que se consideren  la excepción a la regla y estimen poder acceder a un tratamiento especial por parte de algunos países desarrollados o inversionistas extranjeros. Esta podría ser la percepción de algunos países medianos y pequeños, para los cuales una “asociación estratégica” oportuna sería suficiente para impulsar su crecimiento.

 

Visto en perspectiva, la adaptación a las prácticas y normas internacionales puede resultar útil para la estabilización de las economías si se cuenta con un entorno mundial favorable. Pero para crecer y solucionar problemas estructurales de desarrollo es necesario, dentro de esas mismas normas y prácticas, añadir un elemento adicional que sirva de impulsor del desarrollo. Esta asociación pudiera ser alcanzada por algún país en particular en condiciones especiales, que le pudieran permitir reducir la vulnerabilidad ante la volatilidad de los mercados internacionales y avanzar individualmente en promover su desarrollo. Sin embargo, difícilmente puede considerarse como una estrategia susceptible de generalizarse para los países de la región.

 

2.2  Estrategias activas por parte de los esquemas subregionales

Los esquemas subregionales de integración, así como los acuerdos de libre comercio denominados de “tercera generación”, han representado, durante la última década, uno de los campos e instrumentos más dinámicos de las relaciones económicas externas de los países de América Latina y el Caribe. El conjunto de ellos cubre casi toda la geografía regional y si se toman en cuenta los acuerdos bilaterales y trilaterales se cuenta con un entramado que pudiera conducir al surgimiento de una  zona de libre comercio regional hacia el 2010.

 

Los esquemas subregionales de integración, sin embargo, tienen como objetivos metas más ambiciosas, que van desde la formación de uniones aduaneras y mercados comunes hasta la creación de unidades económicas y hasta políticas. Resulta importante subrayar este hecho porque la posibilidad de creación del ALCA pudiera subsumir bajo su esquema los avances logrados hasta la fecha en relación a la libertad de comercio entre países latinoamericanos y caribeños. Más aún, cuando se prevé que el ALCA, en caso de llegar a ser una realidad, abarcaría áreas y temas que trascienden lo arancelario y lo estrictamente comercial, tales como el tratamiento de las  inversiones, los asuntos ambientales y la propiedad intelectual, los cuales, en algunos casos, no han sido resueltos a nivel subregional.

 

El tipo de inserción en la economía mundial que adopten los diversos grupos subregionales dependerá de su capacidad para coordinar y armonizar políticas entre sus países miembros. Hasta la fecha los avances al respecto han sido escasos. En los diferentes esquemas subregionales de integración, cada uno de los países ha continuado expuesto individualmente a las vicisitudes de la economía internacional y a las percepciones que sobre su manejo económico tenga la llamada comunidad internacional. Las diversas economías nacionales han sido afectadas de manera asimétrica por las crisis financieras y han reaccionado de manera distinta.

 

Una coordinación de políticas requiere de patrones comunes y acordados  que sirvan de punto de referencia y, en el caso de los acuerdos subregionales de integración, de mecanismos de concertación que eviten que las disímiles normas jurídicas internas, las políticas macroeconómicas nacionales discordantes o los efectos de situaciones de inestabilidad que puedan producirse internacionalmente, afecten negativamente las corrientes comerciales, de inversiones y otros vínculos al interior de la subregión. Máxime si se tiene en cuenta que los acuerdos de integración existentes en América Latina y el Caribe son muy diferentes entre sí, por su composición, tamaño, origen y estructura institucional. De igual manera, las corrientes comerciales de fuera de las subregiones se realizan en proporciones distintas con los diferentes socios comerciales. Por lo tanto, es posible que la estrategia de inserción de cada grupo subregional, en caso de existir, resulte diferente de la de otros. De ser así, la inserción de los diferentes grupos subregionales solo tendría en común las normas y acuerdos multilaterales o hemisféricos que rijan de manera generalizada.

 

Las variadas ópticas de los diferentes acuerdos de integración se relacionan con la posibilidad de seguir una estrategia propia que permita influenciar la posición de la comunidad de países dentro de la economía mundial. Para las subregiones más pequeñas  tales posibilidades son muy reducidas. Para las de mayor tamaño ellas pudieran ser dudosas. Por ello, las negociaciones en curso entre MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones son promisorias y abren  espacios de acción para una estrategia propia, siempre que se realicen oportunamente.[1]

 

2.3 Una estrategia regional de articulación y convergencia.

Si se considera que una mejor inserción de América Latina y el Caribe en la económía global está necesariamente vinculada con su integración, la articulación y convergencia de los diferentes procesos, sean éstos subregionales, plurilaterales o bilaterales, resulta esencial para la formulación de una estrategia común de participación en la economía  y el comercio internacional.

 

En este contexto, la adopción de una estrategia regional para una mejor  inserción de América Latina y el Caribe en la economía mundial es un asunto complejo. La base conceptual de esa estrategia exigiría el reconocimiento de las asimetrías a nivel internacional, lo que implica también enfrentar las asimetrías que existen en la región entre las economías nacionales y entre las subregiones y aun dentro de ellas. Es esto lo que crea la complejidad.

 

Por esto, resulta crucial la actitud que se adopte con respecto a las diferentes grados de desarrollo de las economías de la región. En ella, considerada como una totalidad, las divergencias son notables. Más profundas aún son las diferencias de la región misma con respecto a las otras economías del hemisferio y del mundo desarrollado, que en muchos casos pudieran calificarse como abismales.

 

Dado lo anterior, el diseño de una estrategia regional exige un examen de conciencia de la propia región sobre sus diferencias internas. Esto a su vez supone determinar cuales son esa diferencias y que tratamiento van a recibir por parte de los países que la conforman.

 

La articulación y convergencia de los esquemas subregionales exige, en primer lugar, que se reconozca la identidad de cada uno de ellos. Esto significa que los interlocutores deberían ser las propias agrupaciones de integración más que los países individualmente considerados. Este principio, o posibilidad, ha sido reconocido en el marco de las negociaciones del ALCA. Al efecto, cada grupo tiene sus propios procedimientos para que se expresen las opiniones y se defiendan los intereses de cada uno de sus países miembros.

 

Los  esquemas subregionales y acuerdos de integración están conformados de maneras diversas. El Sistema de la Integración Centroamericana y la Comunidad del Caribe se componen de economías pequeñas. Los países de la Comunidad Andina son de tamaño medio y de menor desarrollo relativo. Los de MERCOSUR comprenden a dos de las economías más grandes de la región y dos economías de menor desarrollo económico relativo. Chile, país asociado a MERCOSUR,  que ha anunciado que espera negociar su incorporación plena a este grupo, es de tamaño intermedio. México, una de las economías más grandes de la región está estrechamente vinculado a la integración regional mediante su participación en ALADI, en el Grupo de los Tres  y sus tratados bilaterales de libre comercio con los países centroamericanos y sus socios de ALADI, aunque también forma parte de una zona de libre comercio extrarregional en la que es socio de dos de las economías más desarrolladas del mundo.

 

El tratamiento de las asimetrías en América Latina y el Caribe es diferente de acuerdo con el esquema de integración que se considere. En la Comunidad Andina y en CARICOM, éstas son formalmente reconocidas. En el resto de las agrupaciones no lo son, aunque de hecho se permite en ocasiones tratamientos diferenciales.

 

A estas diferencias habría que añadir las que se originan en la evolución y desarrollo de cada uno de las subregiones. Por ejemplo, los procesos centroamericano, caribeño y andino han creado marcos jurídicos y mecanismos institucionales complejos, mientras que en MERCOSUR se trabaja, en general, en términos intergubernamentales más que comunitarios. En contraste, en el caso de MERCOSUR se tiene que algunos de sus miembros realizan la mayoría de su comercio con los otros países miembros, lo que no sucede en los otros tres procesos subregionales mencionados, siendo la vecindad geográfica un factor importante en esa evolución.  Es notorio, en ese sentido,  que los más importantes ejes comerciales están conformados por países vecinos: Brasil-Argentina, Colombia-Venezuela, Colombia-Ecuador, El Salvador-Guatemala.

 

Para avanzar hacia la articulación y convergencia del proceso de integración, como base para una estrategia regional de inserción en la economía mundial en condiciones más equitativas se deben adoptar ciertos principios y decisiones de carácter general.  En primer lugar, cómo se dará el acercamiento entre las subregiones y si las aproximaciones tendrán carácter intergubernamental o comunitario; en segundo lugar, cómo se compatibilizarán los acuerdos subregionales y bilaterales y qué tratamiento van a recibir las instituciones regionales y subregionales existentes; en tercer lugar, si el proceso va a limitarse al campo comercial y normas de política comercial o si abarcará asuntos tales como la armonización de políticas macroeconómicas, el libre movimiento de factores productivos, las áreas sociales y la cooperación en asuntos específicos (infraestructura, educación, investigación, ciencia y tecnología); por último, si se contempla avanzar hacia instituciones comunes o contar con mecanismos de arbitraje y solución de controversias.

 

Lo anterior exige un consenso mínimo respecto de los objetivos últimos del proceso de articulación y convergencia. En términos económicos, si se aspira a llegar a un área de libre comercio, a un mercado común o a una unión económica. En términos institucionales, sobre cual sería el alcance de las posibles instituciones comunes. En términos más amplios, en cuáles áreas o sectores se espera avanzar con mayor rapidez.

 

Desde el punto de vista de la inserción internacional, se requiere también la coordinación y la aceptación de principios compartidos en las relaciones con otras regiones, países y grupos de países. Asimismo resulta insoslayable definir el ámbito y profundidad de la adopción de posiciones conjuntas en foros y organismos internacionales.

 

Todo ello permitiría conformar y dar homogeneidad y coherencia a una estrategia regional basada en la articulación y convergencia de los procesos de integración subregionales. El Comunicado de Brasilia, suscrito el primero de septiembre del año 2000, como resultado de la primera Reunión de Presidentes de América del Sur, da respuesta a algunas de la interrogantes anteriormente planteadas y establece plazos y mecanismos para despejar otras, en cuanto define cursos de acción para dos de los mayores procesos de integración subregionales de América Latina y el Caribe, la Comunidad Andina de Naciones y MERCOSUR,  y sus países asociados.

 

Queda aún por determinar, sin embargo, la relación entre los procesos subregionales suramericanos y los del resto de región para poder definir el carácter de una estrategia regional de inserción en la economía mundial en mejores condiciones que las actuales. Esto supone la adopción de criterios en áreas tan decisivas como el tratamiento de las asimetrías, la actitud ante el proceso de creación de ALCA, la coordinación de posiciones con respecto a otras regiones y países y con relación a temas de alcance mundial.

 

En el Comunicado de Brasilia, los Jefes de Estado suramericanos “reafirmaron el compromiso con la integración en América Latina y el Caribe, meta de política externa que está incorporada a la propia identidad nacional de los países de la región. Manifestaron la convicción de que el refuerzo de la concertación suramericana en temas específicos de interés común constituirá un aporte constructivo al compromiso con los ideales y compromisos que han orientado su proceso de integración”.[2] La identificación de temas específicos de interés común a nivel de América Latina y el Caribe significaría un avance ulterior hacia la unidad de la región y una inserción más eficiente de ella en la economía mundial.

 



[1]  La Reunión de Presidentes de América del Sur acordó que MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones negociarían antes de Enero del año 2002  una Zona de Libre Comercio.

 

[2] Comunicado de Brasilia. Parágrafo 8.

 

 


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